关于政府绩效管理的研究
摘要：随着我国改革开放的力度不断加大，以及政府行政改革实践的不断深入，西方发达国家的一些行政改革经验开始引起国内政府部门以及行政学界的关注，为政府绩效的改革运动提供了有价值的借鉴。学术界对我国政府绩效管理进行了大量的研究，也纷纷提出了自己的观点。
关键词：政府绩效管理
目录
前言.................................................2
1.政府绩效管理的内涵...................................2
2.国外学者对绩效管理的研究.............................3
3.对地方政府绩效管理性质和内容的研究...................3
4.对地方政府绩效管理流程的研究.........................4
5.对政府绩效管理制度基础和制度安排的研究...............4
6.对地方政府绩效管理价值取向的研究.....................4
7.对我国地方政府绩效管理方法和模式的研究...............5
8.对地方政府绩效管理评价指标的研究.....................5
9.简单评价.............................................5
20世纪80年代，西方国家为解决普遍遇到的经济停滞、财政危机以及公众对政府满意度下降等棘手难题，兴起一场“重塑政府－建立企业化政府”的行政改革运动。在这次“以企业家精神改革政府”的运动中，绩效管理——这个在企业管理中已经运用得相当成熟的管理理念被引进到政府管理中，并取代了传统的政府行政效率的理念，从而实现了“效率－绩效”的转变。在英国、美国、新西兰等国所实行的政府绩效管理中，完整体现了企业在经营中所一贯追求的效率、质量、顾客至上、力求完美的精神，取得了相当大的成效。所以，建立高绩效政府已经成为许多国家政府改革的共识。通过比较中外学者对政府绩效管理研究内容，为我国政府绩效管理的实施提供一些借鉴作用。
1.政府绩效管理的内涵
绩效原本是管理学家德鲁克用来表示企业成本-收益的经济学概念，而后被广泛应用。学界对政府绩效的外延有基本一致的看法，但是，对其内涵的表达却多种多样，美国国家绩效评估小组认为，绩效管理就是“利用绩效信息协助设定同意的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或者改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程”。中国行政管理学会课题组在《政府部门绩效评估研究报告》中指出，政府绩效也称为“政府生产力”、“国家生产力”、“公共组织绩效”、“政府业绩”等，不仅指字面解读出来的政府的成绩和效益，而且包括政府提供公共服务和进行社会管理的表现，以及政府在行使其职能过程中的表现。总之，政府绩效就是政府的行为结果以及行动过程的表现，一般包括绩效评估、绩效衡量和绩效追踪三个阶段，也就是政府及部门根据其价值选择，确定治理工具和行为选择，并对行为结果按照既定标准进行衡量并促使其做出有利于实现组织目标的改变的整个过程。结果导向、顾客导向、市场化导向成为政府绩效感绩效管理的价值追求；关于绩效测量指标有3E，即经济（Economic）、效率（Efficiency）以及效果（Effectiveness）和4E，外加公平（Equity）之说。由此看来目标管理、全面质量管理都可以看成是绩效管理的一部分。
政府绩效一般可以从三个层面体现出来，宏观层面即整个政府的绩效，中观层面即具体政府部门的绩效以及微观层面即政府工作人员尤其是领导行为体现出来的绩效，前两者基本可以统称为政府绩效，后者也就是公务员的绩效，公务员的绩效是政府绩效的基础，而政府绩效又是公务员绩效的升华和体现。从新公共管理发展的历程来看，政府绩效是工具理性和价值理性的统一，其中，值得研究的内容包括政府绩效的价值取向、绩效评估指标体系、绩效主体、绩效预算、绩效程序、绩效结果使用等
多个方面。
2.国外学者对绩效管理的研究
关于国外的政府绩效到底可以追寻至何时，一般认为是从上个世纪七八十年代的新公共管理运动开始，在经历凯恩斯主义带来的普遍繁荣之后，20世纪70年代，西方国家面临严重的政府机构膨胀、财政危机、政府信任危机等困境，于是以英国的撤切尔政府的“雷纳评审”和后续的“公民宪章”以及美国克林顿政府期间的《政府绩效与成果法案》为标志的政府再造运动在英国、美国、新西兰、加拿大、荷兰等西方国家陆续展开，并取得了显著的成效。简单地说，政府再造的是以提高政府业绩、精简机构、节约财政开支、重塑公众信任等为主要内容的企业型政府、参与式政府、解制式政府以及弹性化政府理念指导下的政府改革。
由于政府绩效本来就是从西方发展起来的，而且其制度和社会基础较好，因此，国外的政府绩效理论研究研究自然也要完备的多，其中，值得一提的是这样几个派别。
首先，是基础性研究，以美国史蒂文•科恩和威廉•埃米克为代表，其在《新有效公共管理者》中对政府推行绩效管理的原因、目标、组织结构、工作关系、管理工具、预算控制等进行了详细的阐述；
其次，是目标管理，帕特里夏•基利等著的《公共部门目标管理》指出标杆管理效果显著，确定最佳而不是最好的标杆，标杆管理需要提前进行组织准备并选择适当标杆管理程序，防止“排异性”反应，最后对标杆管理的细节问题实践的基础上做了适应性研究；
再次，是预算管理排的，以珍妮特•M•凯丽为代表，她的《地方政府绩效预算》将绩效管理转化为绩效预算，只有将政府绩效管理指标与绩效预算结合起来，才能真正地达到绩效管理的预期目标；最后，实践经验型研究，阿•哈拉契米在《政府业绩与质量测评》中选择性地介绍了荷兰、美国等西方国家的实践经验。
总体上，国外的研究呈现这样重视过程、程序、注重具体问题和案例以及积极引进私部门绩效管理的技术和工具方面，这些研究内容和方法值得国内学习和借鉴。
3.对地方政府绩效管理性质和内容的研究
武玉英从探索法、逻辑推理、历史与逻辑相结合的方法三个角度，将行政效率的研究分为内部效率、整合效率和外部效率三个阶段。彭国甫对行政效率、行政效能和行政效益的内涵及其相互关系作了系统分析，并对行政效益与经济效益、社会效益、行政速度的关系进行了比较深入的分析。张今声在《政府与行政效能》一书中，认为政府绩效管理的内容主要包括政府业绩、政府行政效率、政府效能和政府行政成本四
个方面。20世纪90年代中期以来，对行政效率的研究进入了观念整合和转型阶段。吴权伟认为，一是行政活动效率“公共性”的价值内涵凸显，二是研究主体和客体的更新，三是研究方法的更新，“成本一收益”替代“投入一产出”的分析框架，经济学理论特别是公共选择理论成为政府效率的主要研究方法。刘旭涛、马春庆、彭国甫等从组织效率研究方法、行政效能建设、政府绩效评价等角度作了系统的研究，提出了一系列观点。范柏乃认为绩效管理包括绩效计划、绩效实施、绩效评估、绩效反馈和绩效评估结果的运用等五个相互促进、相互交织的要素。
4.对地方政府绩效管理流程的研究
胡宁生、周志忍等对绩效指标设计的基本程序、绩效评价的内容及方法和绩效评价要注意的问题进行了深入细致的研究。卓越则通过对地方政府的具体分析，把绩效评价的过程划分为6个阶段：建构绩效评价指标体系、设计绩效评价指标权重系数和等级标准、建立绩效评价和管理机构、选择和确定绩效评价主体、安排绩效评价的实施程序、绩效评价结果的应用下。
5.对政府绩效管理制度基础和制度安排的研究
刘旭涛指出，在实施政府绩效管理的过程中，其背后必然隐藏着某些理论及其相关制度基础的支撑；如果这些制度基础不存在，那么实施政府绩效管理必然遇到“制度瓶颈”问题。他认为西方行政改革为现代政府管理模式奠定了分权管理、责任机制、结果为本以及顾客导向等全新的制度基础，政府绩效管理建立在这些全新的制度基础之上才能有效发挥作用。彭国甫对地方政府绩效评价程序、评价机制的方面的制度安排做了详细的阐述。章秀英等学者也从分权化、责任机制、结果为本、顾客导向等制度基础上对政府绩效管理的制度建设进行了研究。
6.对地方政府绩效管理价值取向的研究
范柏乃认为，政府绩效管理以服务质量和社会公众需求的满足为政府的基本价值取向，强调服务和顾客至上的理念。彭国甫认为，价值取向是地方政府绩效管理体系和绩效评价行为的深层结构，是地方政府绩效管理的灵魂。马宝成概括出人们共存的几个基本价值取向一增长、公平、民主、秩序。在选择公共部门绩效价值标准上，应坚持增长这个价值标准的前提下，以公平作为内在的必要约束。凌文栓从社会转型的角度提出，满足公众需求是政府绩效的根本价值选择，廉洁、高效、公正是政府绩效的价值追求。徐邦友指出满意原则是行政绩效评价的最终尺度。国家行政学院专家认
识到加强对政府绩效的评价，加强财政预算管理的必要性。
7.对我国地方政府绩效管理方法和模式的研究
彭学明等从经济学的视角，运用投入一产出方法对评价方法进行了研究。彭国甫等对行政效益测量的基本内容、客观标准、基本方法做了分析研究。福建厦门思明区课题组开发了一套公共部门绩效评价软件，其绩效管理的核心即评估模式的构建，分为评估主体的确定、评估维度的划分和评估指标的建立等三个层次，其研究成果对推进政府职能转变、促进管理机制创新、提升政府服务质量有实质性的应用价值。
8.对地方政府绩效管理评价指标的研究
彭国甫、张定安等将平衡计分卡引入公共部门管理绩效评价，对其理论体系对中国公共部门治理和变革可能产生的影响进行了预测分析。唐任伍将中国省级政府效率的指标体系，设计为政府公共服务、公共产品、政府规模、居民经济福利四个因素及其子因素组成。2004年国家人事部在《中国政府绩效评估研究》当中提出了“33评估指标体系”，即一级指标3个，分别是影响指标、职能指标和潜力指标；二级指标11个，分别是经济、社会、人口与环境，经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、国有资产管理，人力资源状况、廉洁状况、行政效率：三级指标包括人均GDP等33个。这是一个建立在科学发展观为指导、政府进行绩效管理的一个比较全面和优秀的指标体系，是适应当前我国国情的政府绩效评估工具。
虽然我国学术界对政府绩效管理进行了大量的研究，也取得了一系列成果，但由于缺乏系统的理论指导和规范性的总结，因此，在实际应用中也存在很多问题，如：对政府绩效管理的价值导向存在误区；评估内容过分关注结果而忽略过程；评估过程较为随意；缺乏法定程序的约束；组织内缺乏良好的绩效文化；没有在全体成员之间达成有效的共识；绩效评估技术较为粗放，缺乏精细化工具。虽然我国在运用政府绩效管理工具方面进行了很多有益的探索，取得了一些成效，但同时也出现了一些新的问题。因此，根据我国的实际情况，并在借鉴世界各国经验的基础上，急需对中国现有的政府绩效管理进行持续的改进和优化，加大学术界与政府的交流合作。此外，我国学者侧重于介绍国外绩效管理理论与方法的文章关于我国政府绩效评估的文章很多，而关于我国政府绩效管理理论完整体系的研究关于政府绩效管理理论与实践如何融合等的研究较少，这有待于学者们进一步研究。
9.简单评价
西方发达国家推进政府绩效管理的主要在于化解财政危机、抑制政府膨胀、重塑
政府信用等，因此，从经济和社会发展阶段来看，中国也确实有跟进政府绩效管理的需要。在我们推进政府绩效管理理论和实务的过程需要注意这样几点：
第一，由于我们政府组织还没完全有达到韦伯官僚制组织的规范化要求，不存在西方的去官僚化般的需求，因此，我们的政府绩效管理不仅要注重结果导向，更需要注重程序导向。
第二，要将理论研究与实践跟进结合起来，绩效管理相关交叉学科相互结合，今后更加需要注重政府绩效评估的技术、影响因素、措施、绩效预算、绩效审计等适用性研究，而不是一直停留在政府绩效管理的基本性质、功能效果等空洞的学术阐释阶段。
第三，政府绩效的真正改进需要各方面配套制度的实施，比如干部考核制度、任命制度、民主制度等，同时还需要长期的舆论造势，因此，不能期望一项政府绩效管理机制的实施马上就有立竿见影的效果。
第四，特别需要强调的是由于民主氛围和机制与西方有一定的差距，因此，政府绩效评价的公众参与是一个渐进式的过程，反对盲目照搬。
参考文献：
【1】武玉英，关于行政效率的研究综述，中国行政管理，2001
【2】刘旭涛：《政府绩效管理——制度、战略与方法》，机械工业出版社，2003年版。
【3】彭国甫：《对政府绩效评估几个基本问题的反思》，《湘潭大学学报》，2004.3
【4】彭国甫，价值取向是地方政府绩效评估的深层结构，中国行政管理，2004.7
【5】彭国甫，地方政府绩效评估程序的制度安排，求索，2OO4.l0
【6】范柏乃，政府绩效评估理论与务实，人民出版社，2005.
【7】周志忍，公共组织绩效评估:中国实践的回顾与反思，公共行政，2007.5
【8】范柏乃：《政府绩效评估与管理》，复旦大学出版社，2007年版。
【9】［美］戴维•奥斯本，彼得•普拉斯特克著，谭功荣，刘霞译.摒弃官僚制：政府再造的五项战略［M］.北京：中国人民大学出版社，2002.
【10】史蒂文•科恩，罗纳德•布兰德.政府全质量管理——实施指南［M］.北京：中国人民大学出版社，2002.