精细化管理背景下的旧城差异化改造研究
——以长沙市天心区旧城改造为例
[摘要]伴随城市发展转型，城市规划管理逐渐走向精细化。本文以长沙市天心区旧城改造为例，结合旧城地区基础调研、历史文化价值分析、现状用地模型研究、改造现存问题剖析、国内相关案例启示、国外科学机制借鉴，提出了以片区控规和城市设计共同指导旧城开发建设，通过城市规划编制与管理机制制定，对不同地块区域制定不同的发展战略定位和分期发展目标，实现旧城精细化管理和差异化改造。
[关键词]旧城改造；规划管理；城市设计；差异化
0引言
现代城市规划通过研究各种经济、社会和环境因素对土地使用模式转变所产生的影响，制定不同形式的规划模式。
旧城改造是指局部或整体、逐步改造和更新老城区生活环境，不断完善城市空间规划组织以及建筑、社会福利设施的过程。
改造中，面对土地稀缺、配套落后、人口密集，布局混乱且个人住宅集中的历史城区，如何通过现代城市规划理论，实现差异化规划管理，追求保护与开发的最优配比，适应城市新的发展趋势，是亟待解决的课题。
1天心区旧城概况
1.1地理位置
天心区地处长沙城区中南部，旧城范围相对集中，主要分布在湘江以东、二环线以北、五一路以南、芙蓉路以西区域，包括坡子街、城南路、裕南街、金盆岭、赤岭路等行政街道。
1.2历史沉淀
天心区历史沿革源起清初，老城区有着深厚的文化底蕴，是长沙历史文化主要发源地，聚集了天心阁、白沙古井、湖南省立第一师范学校、贾谊故居、简牍博物馆、杜甫江阁、火宫殿等文化遗产和人文景观；太平街、西文庙坪、化龙池、药王街等历史街巷，其中太平街为长沙市第一条历史文化街区，西文庙坪为备选历史文化街区；2003年版长沙市城市总体规划划定天心阁至岳麓山的扇形视域，为长沙古城风貌特别保护区。
1.3用地现状
天心区旧城区域内无水域面积，基本为城市建设用地。现状用地以居住和公共设施用地为主，其中居住用地约占旧城总用地的50.48%，且棚户区所占比重较大；工业用地、仓储用地、市政设施用地、公共绿地较少。用地构成属典型的旧城区城市建设用地类型。
图2天心区旧城主要文物单位分布图
图1天心区老城区卫星遥感图图3长沙太平街历史文化街区入口
1.4居住区类型
依据居住区形成时间、空间分布、分配方式和居民特征等，天心区旧城各类居住区可分为传统型、分配型、商品型和边缘型四种类型。经初步统计，传统型所占比例为38%，分配型为22%，边缘型为8%，商品型为32%。其中，传统型、分配型、边缘型为本文研究改造的主要对象。
1.4.1
传统型
传统型居住区是天心区旧城区域的主要住宅类型，主要为传统街区中的城市个人住宅，以2层及以下砖木或砖混结构房屋为主，大多建于上世纪70年代前，人口密度大、空间密集、容积率低，产权面积小。以坡子街为例，每户产权面积基本为十几平方米，如卫国街57号，产权面积8.84平方米；妙高峰56号，产权面积40.61平方米，产权共有人6人，平均每人不足7平方米。
1.4.2分配型
分配型居住区是指建国以后，尤其是20世纪70年代后期，由政府或国有单位投资兴建、后经房屋改制分配给个人的居住区。以5层以下多层住宅为主，配套简单、功能单一，空间整齐，容积率较高。
1.4.3边缘型
边缘型居住区位于旧城或已开发地块边缘，以临时建筑或违章建筑为主要组成部分，住区空间和使用功能混乱，服务设施不全，居民以低收入流动人口居多，环境复杂。
1.4.4商品型
商品型居住区，即20世纪90年代以后逐步兴起，由房地产开发为主导而形成的居住区，建设标准较高，环境优美，设施配套齐全。
图5破败不堪的传统型居住区图6布局紧密的分配型居住楼图7改为市场经营的临时过渡房
1.5规划控制
根据长沙市2005年编制的控制性详细规划，天心区旧城区域包含坡子街周边地区、南湖新城片、天心阁周边地区、仰天湖片、南郊公园周边地区等5片控规片区，共计面积1127万平方米。
2旧城改造面临的问题
2.1物质环境问题
天心区旧城以小地块零星开发为主，个人住宅密集，土地布局零散，市政配套落后，功能使用混杂。房屋建设年代久远，建筑结构老化，日照通风不足，缺乏有效的管理措施和科学的建设标准，安全事故频发。
2.2人文环境问题
长沙市旧城改造重经济轻文化，城市历史文化街区、风貌区未形成保护规模，诸多文化遗产未被发掘并损毁严重，文化空间破坏，历史文脉割裂，保护思路手法单一，名城整体特色不突出。
图8个人住宅内部破烂不堪图9城南路历史街区改造未体现名称特色图10被单独保留的历史建筑图11仅剩牌坊的南岳行宫
2.3政策环境问题
2.3.1规划控制层面
城市总体规划实施的漫长时序以及控制性详细规划指标的不断修改，
较大程
度上影响了旧城改造的实施效果。
2.3.2经济政策层面
地方政府和开发商为谋求行政治理绩效和追求利益最大化，采用简单快捷、推土机式的旧区改造，造成了公众利益受损、城市特色缺失，文化根基破坏，千城一面、千楼一面的结果。
2.3.3管理制度层面
旧城大范围土地已划入开发单位红线，但因各种原因部分未进行开发，导致大量个人住宅因未及时拆迁驻留原地沦为危房。土地控而不建却缺乏有效管理措施，严重阻碍了旧城改造的发展进程。
3国内可借鉴旧城改造模式分析
3.1政府主导——南京历史文化名城“积极保护与整体创造”
3.1.1保护探索
南京自1982年被公布为首批国家级历史文化名城以来，按照“积极保护、整体创造”的名城保护理论，先后编制了四版历史文化名城保护规划。一是不断完善保护体系，逐步扩大保护范围，深化保护要求。二是不断拓展延伸保护对象内涵。三是不断优化保护手法，综合评价遗产价值，控制、维护与更新多元并重。
3.1.2经验总结
一是在城市总体规划空间布局层面确立了“建新城、保老城”的城市发展战略。
二是控制“多中心、开敞式、轴向组团”的城市空间结构,利用钟山余脉等绿楔和城中公园绿地，发掘传统文化脉络,加强文化与自然交融互动。
三是采用城市设计手法展现和传承传统风貌。建设古城文化标志点,借助楔入城市的山脉、水体、城市道路以及城墙等带状开敞空间，结合绿地建设，编织城市传统文化网络。
四是将传统文化作为现代文化的根基和重要组成部分,挖掘地区历史文化内涵，通过空间功能转换，在历史建筑和历史地段中注入现代城市功能。
3.2公众作用——上海田子坊石库门里弄的保护与更新
3.2.1改造概述
上海田子坊石库门里弄的保护与更新，始自居民自发的公房出租、装修整饰以及住宅商化行为，是一种自下而上调整地区空间利益格局的抗争，使得因历史原因未获得房屋产权、沦为“无产”的弱势群体，摆脱了陈旧、拥挤的居住环境。通过少数住户率先改造获利并全力向四邻复制推广，以既定的商业契约局势形成
法不责众的“规模效应”。经实践检验，政府部门最终因防管困境以及对社会和谐的顾及，尊重民生，给予试点认可。
3.2.2机制构建
田子坊社会空间实践经由政府认可后，重新梳理并建构了石库门保护与更新的内在机制。首先，构建了新的权力制度平台，建立了以田子坊联席会议为核心，包括田子坊管委会、商家协会和物业管理处的组织管理体制。其次，组织编制、修订、完善片区控规为核心的相关规划。再次，颁布施行一系列政策制度，进行“居改非”试点、工商税务登记、房屋装修规范等。最后，在全区范围内开展物质环境改造。
3.2.3经验总结
田子坊石库门里弄的社会空间实践，实现了城市历史地区保护与更新模式的突破与创新。一是对和谐社会理念的果敢尝试。二是空间利益再分配下对于历史地区保护与更新路径的探索。以社会公众参与的模式，将原倾向于政府尤其是开发商的利益，转由社区居民、艺术商家以及城市政府共同享有。三是社会转型时期关于城市发展模式的创新性思考。
3.3地产公益——深圳华侨城创意文化园的新生
3.3.1改造概述
位于深圳娱乐区和居住区夹缝中的80年代旧厂房的有机改造,始于混合时尚社区的理念构想以及何香凝美术馆厂房改造为当代艺术中心的积极实践。引入“LOFT”理念，进行以创意产业为主体的新空间形式转换，打造了集娱乐、艺术、画廊、设计、传媒、摄影、出版、演艺、展览、时装、精品、餐饮、酒吧、生活等为一体的OCT当代艺术中心。
3.3.2经验总结
一是投资商公益性投资与维护性开发。华侨城地产每年投入大笔资金，通过非盈利的运作以及较好的社会效益，吸引优秀艺术家和艺术爱好者聚集。
二是工业厂房有机改造理念创新升级。改造引入LOFT概念，利用、改造及优化旧工业厂房，通过艺术创作、商业经营，使旧工业区活力再现。
三是新秩序创造和填空式更新。OCT－LOFT改造模式是在现有厂房中加入一个容纳新艺术中心的条形体量，逐步进行改造与添加，最终形成新的社区。4国外可借鉴旧城改造机制分析
4.1资金保障
4.1.1财政资金起主导作用
在发达国家，政府财政资金在旧城改造中起主导性作用。法国对列入“国家保护名录的建筑”补贴维修经费的50%。日本对传统建筑群保存地区的补助费用，中央和都道府县地方政府各承担50%；对古都保存法所确定的保护区域，中央政府出资80%，地方政府负担20%。
4.1.2积极引入社会力量
巴黎市政府的做法是：市政府出资51%，与私营公司合资成立从事旧城改造的专业化投资公司，并为公司提供政策支持。
4.2管理制度
4.2.1区划奖励制序和开发权转让制度
纽约市政府在上世纪60年代先后创立了区划奖励制序和开发权转让制度，鼓励私人部门参与旧城历史地段和建筑保护。区划奖励是指允许提供某些公共空间或进行公共利益开发的开发者兴建超出法定容积率的空间。开发权转让则是允许某个地块上尚未使用的开发指标，转让到其他地块上。
4.2.2规划法制和公众参与
英国有相对独立具有半司法性质的规划委员会，专门负责规划事务。在规划制定阶段强调公众参与，并对收集的意见和建议做调查和评审后纳入规划方案中。一旦规划颁布，即成为地方性法规，任何机构和个人必须遵守。
5基于精细化管理的天心区旧城差异化改造模式初探
5.1适用机制与基本原则
5.1.1坚持政府主导和公共利益优先
政府应作为改造责任主体投入相应财政资金，通过制定规划、建立政策体系、对实施过程进行监管，始终代表公共利益，实现公开透明。
5.1.2健全法规体系和细化改造方案
通过立法，明确各级政府及其它相关主体的责任、权利及义务。通过制定专项实施方案，明确战略定位、保护标准、改造时序、发展目标以及资金来源。
5.1.3精细规划编制和创新城市设计
依据因地制宜、历史传承、产业带动、有机发展、持续可行的原则，编制或更新城市总体规划、土地利用规划、历史文化名城保护规划、控制性详细规划以及修建性详细规划；通过控制用地、容量、交通、建筑尺寸、设施配套等，确定保护对象与保护方式；通过优化创新城市设计，实现空间重构、产业升级，利益再分配。
图12坡子街周边地区控制性详细规划图
图13南湖新城片控制性详细规划图
图14天心阁周边地区控制性详细规划图
图15仰天湖片控制性详细规划图
图16南郊公园周边地区控制性详细规划图（图片从上至下，从左至右排列）
5.1.4引进社会力量和实施政策激励
设计激励政策，以片区为单位，通过政企联动，引导社会力量参与旧城的整体改造；积极尝试区划奖励制度、开发权转移制度等新型政策制度。
5.2差异化改造模式与各类地区适用方法
5.2.1历史文化保护与有机改造模式
根据天心区旧城现状分析，坡子街周边与天心阁周边地区的太平街周边、天心阁周边及天心阁至岳麓山扇形视域等历史保护范围适用于该类改造模式。
借鉴
前文案例经验，遵循以下要求：
一是专题研究，提炼历史文化名城特色。加强传统街巷肌理、历史风貌区更新模式、保护实施机制和城市文化特质研究，进一步提升规划目标定位；
二是加强保护，坚持历史传承与建设有机统一。积极动态规划，加强文化风貌整体保护，加强历史文化遗产深度挖掘，打造品牌和“亮点”，开展历史遗址标志建设，对近现代历史保护建筑进行综合改造，实现文化内涵与经济效益相结合；
三是加快规划，引导保护范围内建设优质化。加快完成历史文化街区、地段修建性详细规划等编制工作，完成控制性详细规划修编，引导各项建设活动。在确保历史文化特色风貌及不受破坏的前提下，创新城市设计和修建性详细规划编制，改善公共基础设施状况和居民生活环境；
四是保障资金，政府主导拓展筹资渠道。积极尝试由政府主导多种投资实体参与的资金运作方式，通过政府财政拨款、社会募捐、发行文化遗产保护彩票、建立保护基金等筹资形式和容积率异地奖励、文化公益经营等政策扶持方式，广泛调动社会资金。
5.2.2局部分期改造与公共配套填充模式
仰天湖片、南湖新城片、南郊公园周边地区以及坡子街与天心阁周边地区中历史保护范围外的传统型及边缘型居住区可适用该类模式，主要做法如下：
一是综合分析，制定分期改造计划。根据资金筹集与城市发展情况，依据区域内主次干道及支路实施步骤，划定地块改造次序；
二是控规指导，编制地块改造设计方案。根据控规土地利用规划，结合地区周边特征，创新城市设计，打造宜居城区；
三是政府主导，组织城市个人住宅危房片区统一规划与改建。由政府出资编制没有土地红线单位地块范围内的居住区修建性详细规划，最大化筹集社会资金，扶助城市个人住宅集中连片整体建设；
四是零星征收，结合远期规划逐步填充公共配套设施。对于红线单位长期控而不建的区域，若改建严重影响城市规划或者影响相邻关系的城市个人住宅危房，可由红线单位先行拆迁安置或委托政府征收补偿后改造为城市公共绿地或社会停车场，提高老城区公共配套水平。
5.2.3分配型居住区改造模式
因分配型居住区在建设时间和建设技术上的优势，其改造受道路建设、用地调整、设施完善等外在因素的影响大于人口密集、日照不足、安置成本大等内在因素。其改造可分为三种不同方式：
1、整体拆除
位于城市重要节点的分配型居住区，由于周边地价的提升，其无法发挥其所
处区位的经济价值，在城市更新中，可以选择整体拆除重建。
2、用地调整
位于城市重要地段的分配型居住区，随着周边用地的调整更新，其区位优势显露。在城市更新中，可结合周边地区特色，调整部分用地，进行功能复合提升和空间结构重组，为周边用地服务配套，同步实现城市功能优化和居住小区更新。
3、内部整治
位于旧城区非重要地段的旧居住小区，由于外在更新动力不强，其更新主要是基于小区内部的综合整治，优化其环境，适应居民的需求。
5.2.4边缘型居住区改造模式
根据建筑现行功能和品质，对于所处城市重要地段，有一定文化特色和市场经营效益的边缘型居住区，可选择有机改造，通过内部综合整治和公共配套建设，形成产业升级改造；对于所处城市非重要地段，临时搭建形成的过渡性住房，在旧城改造中可实施整体拆除。
6结语
旧城改造是一项长期的系统工程，政府及城市规划部门，应强化“公共服务”与“公共政策”职能，以社会和谐与可持续发展为宗旨，坚持公众参与。在动态实施过程中，根据各地区不同情况，采用差异化的保护和更新方式，使城市旧城真正成为展现历史风貌、继承传统文脉、发扬社会文明、服务美好生活的场所。