理论.规范.事实:人大职权行使现况分析

　　人民代表大会制度是我国宪政的基础和核心。对人大职权行使状况的准确把握和科学分析是完善人大制度、推进宪政的前提和基础。然而，迄今对人大职权行使现况的研究尚缺乏从理论到实践、从规范到事实、从静态到动态的全景式审查，以及以现行法规范为依据、以人大履职实际情况为基础的定性和定量分析。本文拟以理论、规范和事实为解证框架，对人大职权行使的总体和分别状况作研究，以期为形成完善人大制度的思路、找准加强和改进人大工作的重点和难点提供基础依据。 　　一、人大职权行使现况的理论分析：以职权划分争议为主线 　　关于人大职权的划分，以立法权、监督权、重大事项决定权和人事任免权“四权说”为通说，也有学者主张“三权说”或其他界定方式。 　　有观点认为，人大的职权应当是不可分割的立法权、监督权、议事权三权。其中立法权与监督权是实体性权力，而议事权更多地表现为民主议事、科学决策的程序性权力，重大事项决定权与人事任免权属议事权的范围。特别是人大的重大事项决定权不是一个自我运作的排他性权力，而是一种决策机制与形式，它不仅包含了党的政治领导权和对重大事项的决定权，还包含了“一府两院”对重大事项的提案权和说明权等。人大在其中所起的作用更多地表现为一种意见权、修改完善权和批准权。因此，重大事项决定权不是人大的一项专有权力，而是由一系列不同性质和层级的决定权所构成的共同决定权[1]。 　　也有观点认为，在人大与党的关系上，某种意义上，党行使的是“创议（制）权”，人大行使的是“复决权”。具体而言，党对人大的领导，其性质是“政治（性质）领导”，即政治方向、政治原则和重大决策的领导以及向国家权力机关推荐重要干部。这实际上就是党就国家和社会的大政方针“提出决策”或提出国家的决策建议，包括有关法律的制定、事项的决定和干部的使用在内。而人大则是就党提出的决策建议予以审议决定，使党的主张经过法律程序变成国家意志。在此意义上，党的“创议（制）”与人大“复决”是具有中国特色的民主政治的两个基本运行程序[2]。 　　还有观点认为，根据宪法和其他法律的规定，人大具有四项基本职权。事实上，这四项职权基本上可以归结为监督权。因为，人大尽管拥有独一无二的立法权，但是在立法实践中，立法提案大多是由政府提出的。人事任免方案和重大事项的提出在政治实践中也通常不是由人大来承担的，而是由执政党、各民主党派和政府提出的。上述三个权力的行使基本上属于一种程序性的监督权力。因此，人大的权力可简化为监督权这一项权力[3]。 　　上述各观点尽管对人大职权的界定和划分标准不同，但在否认人大享有实质上的和完全的决定权方面，异曲同工。观点一与观点二都将重大事项决定和人事任免的首要和主要决定权归于党，将人大的权力视为“议事权”或“复决权”，观点三甚至认为立法权也属于他者先行决定，人大只是作后续监督。这一观察视角和论证方式对更深入准确地认识人大各项职权的性质，乃至人大的性质、地位以及与党的关系等不无启发。同时，换个角度，这些观点也可看成是对人大职权行使状况的评判，即人大对各项职权特别是重大事项决定权和人事任免权的行使，实际上更多是在履行程序上的议事修改完善权和批准权。 　　二、人大职权行使现况的规范分析——以现行法律法规为依据 　　立法权、监督权、重大事项决定权和人事任免权为法定职权，因而，分析评价各项职权的行使状况理应对照法律规定进行。而且一些人大制度研究往往将某项职权落实不到位归因于相关法律缺失或不完善，是否如此，需作细致考察。有立法权的地方各级人大常委会职权全面完整，具有典型性。下表以其为示例，梳理了现行法律法规对人大各项职权的规定（地方立法以广东和深圳为例）。 　　分析上表，可初步得出以下结论： 　　第一，立法权、监督权、重大事项决定权、人事任免权为说明概念或编撰概念。说明概念或编撰概念是指仅仅作为观察法律，说明现存法律制度的状态，提供客观情报而存在的概念。立法权等四项职权直接来源于宪法条文的规定，是对相关条款的直接概括，因而是说明概念或编纂概念。与此相对，前述“议事权”、“复决权”则是功能概念或当为概念，具有表明权利的实质或应然状态的功能[4]。 　　第二，四项职权的划分具有非穷尽性。四项职权涵盖了人大的大部分职权，但并未穷尽。例如，地方各级人大常委会在闭会期间罢免和补选上一级人大的个别代表，设区的市以上的人大常委会主持本级人大代表的选举、领导各专门委员会等。因此，对人大职权行使状况的研究不能只重视四项职权的行使而忽视人大职权的全面行使。 　　第三，四项职权的划分具有交叉性。例如，对“撤职案的审议和决定”既属于人事任免权，根据监督法的规定又属于监督权。此外，对于“审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告”，在监督法出台前，人大实际工作一般将此视为对重大事项的决定，而监督法将其明定为监督的方式之一。 　　第四，关于四项职权的现行法规范，总体上已较全面和充足。四项职权的最高法律渊源为宪法。在法律层次，均有地方组织法的规定，对立法权、监督权还分别有立法法和监督法两部专门法律。在地方立法层次，对四项职权都有地方立法规定，且越往市一级立法数量越多，规定越详细，例如，关于监督权，广东省有预算审批监督和规范性文件备案审查２件地方性法规，深圳市则有执法检查条例、监督条例等５件地方性法规。此外，在《城乡规划法》《广东省社会保险基金监督条例》等法律法规中还有涉及人大职权的条款。因而，从法律文本上看，对四项职权的规定是较全面而充足的。 　　三、人大职权行使现况的实证分析——以常委会工作报告为样本 　　宪法规定，全国人大常委会对全国人大负责并报告工作；地方各级人大常委会对本级人大负责并报告工作。人大常委会对代表大会报告工作的内容是其履行职权的情况，以此接受全体代表的监督。因此，以人大常委会的工作报告为样本，研究人大各项职权的实际行使状况是一条切实可行的路径，并具有内在视角的独特意义。下表以全国、广东省和深圳市三级人大常委会在最近一次换届时的工作报告为样本，对人大常委会的履职情况予以列示[5]。 　　分析上表，可初步得出以下结论： 　　第一，人大的立法和监督职能在不断增强；重大事项决定权基本未行使或极少行使；人事任免权虽经常行使，但并不为各级人大常委会所重视。从结构上看，三份报告均是按各项职权的履行情况来组织的。关于立法和监督工作，篇幅长、分量大、内容全面充实，自我评价也较高，显见立法和监督职能在不断增强。关于重大事项决定权，完全缺失相关内容，就这一职权的重要性而言，理应写入并充分阐述，应有而未有，可推知实际中基本未行使。关于人事任免权，深圳报告一笔带过，仅列出了依法任免519人次，从法律规定和实际情况可知全国和广东省人大常委会任免的人数也应不少，却只字未提，可见人事任免权虽经常行使，却并不为各级人大常委会重视。 　　第二，报告印证了“人大对立法权的行使比较重视，成绩也比较显著”[6]的既有评价，但立法工作在根本上缺乏力度。三份报告对立法工作的总结，无论成绩还是问题和不足都全面深入，体现了对立法工作的高度重视以及对此项工作的充分把握。值得关注的是，报告提出的“立法工作引导和促进改革发展的功能发挥不够充分，一些急需的法规没有及时制定出来”等问题。人大为何不能放开手脚立法，引导和促进改革？为何迫切、急需的没有制定出来？其背后是否隐藏着重大和关键的立法决策权实际并未掌握在人大手中的权力逻辑，值得追问。 　　第三，报告否证了“监督职权的行使是地方人大及其常委会最薄弱的”[7]既有评价，但监督力度和实效仍有待加强。学界通常认为监督权是人大职权行使得最薄弱职权，并且“长期以来，不论是人大会议期间，还是在闭会以后人大常委会主持工作上，都少有把精力放在对‘一府两院’的监督上，哪怕是阶段性工作重心上，致使人大的监督作用流于形式”。从三份报告关于监督工作的总结来看，人大对监督权的行使是主动的和较充分的，体现在：一是工作开展有计划；二是工作量大；三是突出监督重点；四是不断改进监督方式，普遍认为监督实效有所增强。这表明，人大常委会实际上将相当部分的精力用在了开展监督工作上。 　　另一方面，也应看到，客观上人大在监督方面做了大量工作，但监督权的实际行使状况并不尽如人意。首先，“对法律规定的监督手段运用不充分”。监督法规定的监督形式共有七种，而报告中表明运用的仅为听取和审议专项工作报告、计划预算审计工作报告和执法检查三种，对具有刚性的询问和质询、特定问题调查、撤职案等监督形式均未使用过。其次，经常性运用的监督形式存在力度和实效有待增强问题。在实际工作中，人大审议决算和计划执行情况，基本上是走程序，很少有实质性的审查和修改[8]；听取专项工作报告，如报告所言“有的还流于形式”；执法检查，虽有一定成效，同样相当部分流于形式。综上，相较于未行使的重大事项决定权和走程序的人事任免权，既有评价认为“监督职权的行使地方人大及其常委会最薄弱的”观点是不成立的，但认为其“缺乏权威性、实质性和有效性”的评价则是恰当的。 　　四、结语 　　对人大职权行使的理论、规范和实证分析表明，人大职权行使的总体状况存在法律规定与实际执行、应有法律地位与实际地位的差距。究其原因，既有人大内部机制自身的原因[9]，也有外部运行环境的影响。而起主要作用的是外因而非内因。从相关理论研究和经验观察可知，人大重视且做得较好较实的工作往往是与其他权力主体、政治实体关联不大的工作。对与其他权力主体、政治实体关联程度较高的职权，特别是与党委权力的关联度越高，职权行使的充分度越低，对关联度最大的两项职权——重大事项决定权与人事任免权，人大在正式工作中或行动缺席（实际并不开展）或话语缺席（不总结报告相关工作）。因而，如果说理顺“党政关系”[10]是宪政的重大课题，是完善人民代表大会制度的关键，那么理顺党和人大在重大事项决定权与人事任免权上的关系就是关键的关键。 　　注释： 　　[1]参见刘文忠：《从人大职权的视角分析新时期的地方人大工作》，载《河北人大》2008年第6期。 　　[2]参见王贵秀：《理顺党政关系 实现依法执政——对建设宪政、完善人大制度的政治哲学思考》，载《人大研究》2005年第4期。 　　[3]参见谢岳：《完善人大制度：中国政治体制改革的当务之急》，载《学术月刊》2005年第3期。 　　[4]“说明概念”与“功能概念”的区别，参见【日】藤田宙靖：《行政法学的思考形式》，第346～347页。转引自易继明：《私法精神与制度选择——大陆私法古典模式的历史含义》，中国政法大学出版社2003年版，第68页。“编纂概念”与“当为概念”的区别，功能概念或当为概念是作为法律解释理论中作为推导出实践性解释基准（应然基准）而存在的概念。由Philipp Hecky提出，参见黄茂荣：《法学方法与现代民法》，中国政法大学出版社2001年版，第49页。 　　[5]选取换届时的工作报告是因为换届时的工作报告总结了本届人大任期内５年的工作，可在有限的篇幅内增大研究容量；选取三个层级的常委会可代表设立了常委会的全国、省和市三种类型。为体现履职的具体情况，对报告中四项职权的履行情况摘录到二级标题；为体现人大履职的全面性，同时列出四项职权外的其他工作；对履职情况的评价，摘录报告中的存在问题与不足来体现。 　　[6]李刚：《当前人大工作面临的几个问题》，载《人大研究》2002年第3期。 　　[7]曹曦义：《坚持和完善人民代表大会的各项制度》，载《实事求是》1992年第1期。另参见苗连营：《论人民代表大会行使监督权的理论基础》，载《人大研究》1998年第2期。 　　[8]例如，在十一届全国人大常委会任期内（2003～2008年）审计署掀起了一轮“审计风暴”，然而，审计署向全国人大常委会报告审计工作所揭露的大量政府部门财政违法行为多年来并没有得到解决。 　　[9]例如，预算监督的薄弱，除部门预算不够细致外，还受到大会会期和审查方式的局限，延长会期、实行专门委员会预先审查制、预算逐项辩论制都有助于强化预算监督。 　　[10]当前学界认为党政关系，不是指党和政府的关系，而是指党和政权的关系，人大作为政权的根本制度，党政关系就是指党和人大的关系，或者首先是党和人大的关系。 　　（作者单位：广东省珠海市人大常委会法工委）