作者：刘会军杨磊
民国档案 2008年09期
南京国民政府成立不久，国民党中央宣布结束“军政”，改行“训政”，为实施“宪政”之过渡。由“训政”向“宪政”之过渡，最重要的举措是召开国民大会，制定宪法。1932年12月国民党四届三中全会决定1935年3月12日“召开国民大会”，并决定“立法院应速起草宪法草案并发表之”。①1935年12月4日，国民党五届一中全会决议1936年11月12日“召开国民大会，国民大会代表之选举，应于十月十日前办竣”。②其后，由“宪法起草委员会拟具国民大会组织法原则八项及代表选举法原则六项”，于1936年2月20日“提经中央常务委员会决议通过，交立法院遵照起草，”③国民大会进入实质性准备阶段。
由于国民大会代表选举未能按期完成，就进入全民抗战，其后国内政局不断变化，只好多次延期，直到1946年11月15日，制宪国民大会才终于召开。此期间，国民大会代表的选举与产生几经周折、变化，经过了漫长而复杂的过程。迄今为止，关于此问题只在极少的论著中有所提及，尚无专门论述。系统考察这个过程，能够使我们从一个全新的角度对南京政府政治制度的走向进行深入探讨和分析，从而使中华民国史的研究内容更加深入和丰富。
一、选举的有关法律、程序和办法
1936年5月14日，国民政府公布了《国民大会组织法》（以下称《组织法》）及《国民大会代表选举法》（以下称《选举法》），1936年7月1日公布《国民大会代表选举法施行细则》（以下称《细则》），此后，南京政府成立了国民大会代表选举事务筹备委员会和各级选举机构，国民大会代表选举进入实质性操作。由于代表未能如期选出，国民大会只好一延再延。在这个过程中，又先后公布修正后的《选举法》和《细则》，1946年又公布了《国民大会代表选举补充条例》（以下称《补充条例》），《国民大会组织法》亦于同年修正公布。这些法律文件规定了国民大会代表选举和产生的原则、程序和办法。
首先是选举权和被选举权的规定。《选举法》规定“中华民国人民年满二十岁，经公民宣誓者，有选举国民大会代表之权。”“有选举人资格”，“年满二十五岁”，“现为该选举区内之人民”可作为该区候选人，即有被选举权。④
其次是选举的分类。《选举法》规定选举分为区域选举、职业选举、特种选举三类。
三是选举单位划分与名额分配。区域代表和职业代表选举按省及院辖市进行。各省市应出区域代表名额依人口比例，每省人口未满百万者，出代表9名，百万以上每增80万增代表1名，但以44名为限；每市人口未满20万者，出代表2名，20万以上每增30万人增代表1名，但以8名为限。⑤各省及院辖市依区域办法选举的应出国民大会代表的总名额，《选举法》规定为665名。职业团体应选出代表名额分为农会、工会、商会三种团体分别下达给各省，计322名。自由职业团体代表按行业团体分配名额，计58名。特种选举又分四种：一是辽宁、吉林、黑龙江、热河4省按省分配名额，计45名；二是蒙古按盟旗分配名额，计24名，西藏分为由在西藏地方有选举权的人选出的和由在其他省区内有选举权之西藏人民选出的两种名额，计16名；三是海外侨民按所在国家或地区分配名额，计40名，其中包括香港、澳门、台湾代表各1名；四是军队单独划出30个名额。⑥以上三类代表计1200名。
除上述选举产生的代表外，《组织法》还规定：“中国国民党中央执行委员、中央监察委员为国民大会当然代表”，《组织法》和《选举法》修正后又规定中国国民党中央候补执行委员、候补监察委员也为当然代表，为460名，并增加由国民政府指定代表240名，加上选举产生的代表，总计1900名。⑦
四是规定选举的方法和程序。各种代表选举的方法和程序有所不同。
此外，还有有关选举机构、选举及当选无效、选举诉讼等方面的规定。
以上是1936年到1937年间出台的有关国民大会代表选举的有关规定。其后，随着时局的变化，特别是政协会议期间和其后，代表名额和选举办法又有重大的变化，我们将在下文中专题述及。
二、区域及职业代表选举
国民政府初决定1936年11月12日召开国民大会，代表的选举应于10月10日前办竣。国民大会代表选举总事务所奉令后，即通饬各省市代表选举事务所依照规定办理。
选举的具体步骤如下：
第一步，选民登记。区域选举由乡镇坊公所“将该管区域内曾经宣誓领有公民证之男女公民，造具选民册，于投票一月前，逐级汇报呈省事务所审核，并公布之”。⑧职业团体选举由政府对在《选举法》公布前依法成立各职业团体进行统计，其成员进行公民宣誓登记后，参加职业选举。
第二步，推选候选人。区域选举以选举区为单位，由该选举区的乡长、镇长、坊长或相当人员按该选区应选出代表名额的10倍，⑨以记名连记法联合推选。职业团体代表候选人的推举以最下级的团体机关职员用记名连记法按该团体应出代表名额的3倍推选候选人。自由职业团体代表候选人的推选由其机关职员采取通讯方式进行，其候选人数额亦为其应选出代表名额的3倍。以上候选人推出后，由选举监督呈报选举总事务所审核。⑩
按照这样的步骤，各省市在1936年7月到8月间先后成立了选举事务所，并召开国民大会代表选举的宣传大会或宣讲大会，会后即组织公民进行宣誓。(11)
第三步，以上候选人经审核确定后，由选举人以无记名单记法进行选举，“其选举票应载明候选人全体姓名，由选举人就中圈选一人”，“以得票比较多者当选为国民大会代表，票数相同须决定何人当选时，以抽签定之。”(12)
当选代表选出后，即将名单公告，并再次造册上报选举总事务所，由其审核后发给代表当选证书并公布代表名单，即成为国民大会代表，选举即告结束。
由于选举事属首创，法定手续复杂，期限紧迫，因此各省市多未能如期办竣。推举初选候选人，依期办理完毕者，仅有宁夏、青岛、云南、青海、河南、西京（今西安）等省市，陆续办理逾期始毕者有江苏等15省市，限期已过始终未能告竣者计有广东、广西、河北、察哈尔、北平、天津、甘肃、陕西、新疆等9省市。在办理选举期间，各省市纷请展期，经选举总事务所呈报国民政府核夺，国民大会因此改定于1937年11月12日召开。选举总事务所明令要求1937年5月底前完成候选人推选，7月20、21、22日为各项选举日期，8月15日以前，将选举结果公告。(13)全国24个省与6个院辖市，在1936、1937年的选举中“甚为积极”，除平、津、冀、察“办而未竣”、山东省“选而未报”外，其余25省市均如期办理完毕，依法选出区域代表557名。(14)
“各省市职业团体之选举，当即比照区域选举同时进行”，到1937年底以前，依法选出259名。山东省21名选出而未报告，冀、察、平、津36名未能选出。又有南京市农会2名，西京市、青岛市农会各1名，南京市、青岛市工会各2名，“均因其时尚无各该项之合法团体，未能选出。”(15)
国民政府西迁之后，“选举总事务所对于冀、察、平、津、鲁五省市未完之选务，仍冀其能继续办竣，迭经函电催促，旋据冀、察、平、津四省市先后电复，以事变文卷散失，无案可稽，且战事正在进行，地方环境特殊，若再依法办理，实属困难，请予另筹补救办法。”(16)1939年11月17日国民党五届六中全会决议，定于1940年11月12日召开国民大会，选举总事务所对于冀、察、平、津、鲁5省市无法产生的区域及职业代表，拟具意见，呈报国民政府转请中国国民党中央常务委员第143次会议，通过补救办法如下：“《国民大会代表选举法》第二章第三章所列之区域选举及职业选举，如确因地方情势变迁，或事实上之窒碍，至不能依法完成时，其应出代表，由国民政府遴选，其遴选办法另定之。”(17)又经中常会第144次会议通过国民大会区域及职业选举未能依法产生之代表遴选办法。后因大会延期，未经遴选决定。
自由职业团体的选举，1937年除中央大学等 3校自愿放弃外，其余院校中，交通大学等17校仅圈选一部分，北平大学等26校未圈选。后因卢沟桥事变发生，上海战事继起，选务遂至停顿。选举总事务所将实情呈报国民政府，1940年3月，经决定关于国民大会律师、会计师、医药师、新闻记者、教育会等团体代表的选举，可就已投票数计算。当即依照办理，并将有死亡附逆者分别查明，造具正式代表名册，报请国民政府备案。自由职业团体中工程师团体代表6名的选举，办理最为困难，1940年3月经国民党中常会第144次会议决定，国民大会工程师团体代表的选举，可由国民政府就有工程师团体候选人资格者遴选之。
三、特种代表选举
依照《选举法》第2条第3项的规定，国民大会的代表“依特种选举方法选出者一百五十五名”分四种方法选出。
辽宁、吉林、黑龙江、热河4省代表的选举，按照《选举法》的规定，“不分区域与职业”，“候选人由国民政府指定之，其名额为各该省应出代表名额之三倍”，(18)由“分居各省”而有1936年6月以前之户籍册可资依据，曾经公民宣誓（无户籍可凭的，要取得确实证明）后，凭公民证参加选举。(19)投票时可“向前条选举监督所指定之场所投票或将选举票径寄选举总监督。”(20)1936年8月，辽、吉、黑、热4省代表选举事务所成立，并致电各省市选举监督“依法造具辽吉黑热四省寄居公民名册，限八月二十日前送所”(21)，由国民政府指定候选人后，相关省选举事务所即转发选举证。由4省选举事务所“办理此四省旅居公民代表选举，悉遵法定程序，依次进行。惟各地寄居公民，多少不一，故票数亦有差别”。计共发出选票383,506张，“能投票者，仅上海、江苏等二十二省市”，平、津、绥远、河北4省市票数149,245张，“均受日寇影响，未能投出”，“按票数，只能选出26名，其余19名无法产生”。(22)选举总事务所据情具呈国民政府转请国民党中央常务委员会决定依照《选举法》第57条：“第四章所列各种特种选举，如无法举行时，其代表得由国民政府指定之”，因会议改期，未经指定。1946年3月，国民政府公布《选举补充条例》，对于东北各省代表的名额及选举方法均有变更。
按照《选举法》的规定，蒙古、西藏的候选人产生办法和选举办法分别比照各省区域选举规定和辽宁、吉林、黑龙江、热河4省选举规定。蒙古部分应出代表名额定为24名，按照《细则》，蒙古比照各省市区域选举部分的代表，按代表名额的10倍推出候选人，“由各盟所属扎萨克联合推选，各旗应出代表候选人，照规定名额，由所属参佐领联合推选。并由各该选举监督汇呈蒙藏选举监督签注意见，送请选举总事务所覆核，转呈国民政府指定后，依法选举之。”(23)比照东北4省选举部分的代表，其候选人按应出代表名额的3倍，“由蒙藏选举监督按照实际情形，分配名额，拟具名单，并得签注意见，送请选举总事务所覆核，转呈国民政府指定之。”(24)到1937年，已依法选举者，计有乌兰察布盟、伊克昭盟、青海左右两翼盟、土默特旗、绥东回旗、察哈尔部阿拉善旗、额济纳旗等处的20名，其未曾选出的，计有新疆各蒙部及锡林郭勒盟等两处应出代表4名，经国民政府依照《选举法》第57条予以指定。又依《选举法》第28条第1款乌兰察布盟选出的代表1名，因附逆注销名籍，同条第2款亦有代表1名附逆，1名死亡出缺，而无候补人可补，均由国民政府遴选补充。
西藏代表由西藏地方选举产生的，其候选人由噶厦分配名额，由各地推选；由在其他省区西藏人民选举的代表，其候选人由蒙藏选举监督“就各寄居地领有公民证之西藏人，拟具名单”，两者均由蒙藏选举监督“签注意见，送请选举总事务所复核，转呈国民政府指定之，”(25)然后依法进行选举。其中在西藏以外各省市的6名代表已于1937年依法选出，但延至1946年，大都死亡或返西藏，不能出席。经蒙藏代表选举事务所转据班禅行辕另行推荐候选人，报选举总事务所呈国民政府予以遴定。其应由西藏地方选出的10名并没有进行选举，而是连同《补充条例》所增加的额济纳旗及安多藏区代表各1名，统由国民政府依法遴选。
在外侨民代表候选人比照职业团体办法，由经侨务委员会认定的团体机关职员进行推选，上报后由“国民政府就中指定二倍于各该地域应出代表之名额为候选人”，比照各省区域办法进行选举。(26)到1936年，除安南、菲律宾、非洲、荷属、暹罗等区域不能选举外，“余皆依法进行选举”，并将选举结果及代表当选人、候补人姓名报告选举总事务所。1940年该所以大会召集在即，乃将菲律宾、非洲、安南等5区未能办理选举情形，呈报国民政府依照《选举法》第57条规定办理。
军队代表30名，先由陆军以师（独立旅或特种部队）为单位、海军以直属海军部之舰队或陆战队为单位、空军、各军事教育机关分别推选候选人，再由“军事委员会签注意见，汇送选举总事务所覆核，转呈国民政府指定90名候选人”，由“陆海空军军队及军事教育机关之兵夫，依本法有选举权者”进行选举。到1940年，原定30名代表全部选出。
四、《补充条例》及遴选代表的产生
以上是抗日战争结束前各种选举的经过。抗日战争结束后，中国的政治形势发生了重大变化，全国民众和各界人士都渴望和平，希望成立联合政府。1946年1月，各党派政治协商会议召开，会议对于国民大会代表问题提出讨论，协议结果，取消当然代表及指定代表，增加党派及社会贤达代表700名，代替《选举法》原定的由国民政府指定代表240名与国民党中央执监委员及候补执监委员为当然代表460名之和。同年3月11日，国民政府公布《国民大会代表选举补充条例》，于其第2条第1款规定：“由国民政府直接遴选者七百名。”(27)并另约定名额分配如下：中国国民党220名，中国共产党190名，民主同盟120名，中国青年党100名，社会贤达70名。其产生方法为各党派提出名单，由国民政府遴选公布。
1946年3月，国民党六届二中全会撕毁政协会议决议，中国的政治形势发生严重变化，上述这些代表，只有中国国民党于4月间提出名单，其他党派均未决定，于是原定1946年5月5日召开的国民大会再次展期。同年7月，国民党单方面宣布11月12日召开国民大会（后又延期至同月15日），中国共产党和民盟拒绝参加。同年11月2日，国民政府将中国国民党所提出的名单，遴选公布；15日，中国青年党提出的名单由国民政府遴选公布；23日，中国民主社会党40名（此名额原在民盟120名之内）由国民政府遴选公布。而中国共产党的190名及民主同盟的80名，因为国民党撕毁政协决议，肆意发动内战，始终未提出名单，国民政府无从遴选，因此，此700个名额中由国民政府遴选公布者，实际为430名。
按照《补充条例》，代表名额及产生办法发生改变的还有以下几种情况。抗战胜利，东北辽宁、吉林、黑龙江3省划为9省2市，连热河省并称为东北十省二市，按《补充条例》，增加代表77名，加原有45名，共计122名。除各省市原有候选人、当选人仍然有效外，其余由各省市政府推荐代表名额3倍的候选人，由国民政府于1946年10月底遴选核定，遴选者99名。(28)台湾原规定为在外侨民代表1名，因台湾已收复，改为台湾省名额，增加到18名。西康增加3名，重庆增加6名，由各该省临时参议会选举产生。增加额济纳旗及安多藏区代表各1名，由各该旗、区推荐候选人。增加在缅甸及在欧洲侨民代表各1名，由各该团体推荐3倍候选人。增加云南、贵州、西康、四川、广西、湖南各省土著民族代表10名，由各该省推荐3倍候选人，均由国民政府遴选。增加军队代表10名，依《选举法》选举。增加妇女代表20名，由国民政府就各妇女团体推荐名单中遴选。(29)
除上述党派及《补充条例》规定之外，以遴选办法产生者，还有以下几种。一是因日本投降，国民党中央决定冀、察、平、津4省市应出国民大会的代表选举，仍应依照前颁《选举法》规定办理，后除天津市仍依照《选举法》进行选举外，(30)因北平市办理手续不合，冀、察两省则赶办不及，至1946年4月，国民政府决定仍以遴选方法产生。(31)1946年11月1日，国民政府遴选河北省代表41名，察哈尔省代表7名，北平市代表6名。二是新疆省区域代表12名，原已依法选出，以人事变迁，缺额过多，由国民政府依照《补充条例》第2条第2项的规定，重行遴选。三是南京市农工团体代表4名，自由职业团体工程师代表6名，另各省市区域、职业代表已依法选出而因死亡或附逆缺额的，有山西、甘肃、云南、青海、福建5省市区域代表5名，湖北省工会、广东省工会、绥远省商会、青岛市工会、西京市商会、上海市农会职业代表8名，均经国民政府遴选补充。
比较特殊的是山东省选举。1937年，山东省的代表本已选举产生，但未正式报告，又以战事关系，卷宗焚毁，而重选复不可能，后经选举总事务所及山东省政府先后调查，造具名册，送请国民政府核示。凡已提出证明文件者，一律确认为当选人。未能提出证明文件，仅据省政府查报或选举总事务所调查，系当选人者，不直接确认为当选人，而由指定手续予以指定。职业选举工会部分，由所报候选人中指定。(32)
依《选举法》第57条规定，各项特种选举，如无法举行时，其代表由国民政府指定，其中包括蒙古锡林郭勒盟、新疆各蒙部、西藏地方和在外侨民的部分代表，共28名。(33)
以上遴选代表合计774名，由国民政府于1946年4月至11月陆续正式公布。
因国民大会屡经延期，其代表的选举与产生历时10年，国民政府陆续公布的代表名单中，不断有注销、递补者，最后的递补者是1946年12月20日，大会结束前5天才公布的。(34)实际开会时，法定代表2050名，出席代表1701名。(35)
五、分析与评价
从1936年开始选举国民大会代表到1946年国民大会召开，其间国内政局变化很大，国民大会的组成及代表选举产生的方法也随之发生了重大的改变。通过国民大会代表选举和产生过程的分析，我们可以得出以下几点认识：
1.国民党及国民政府对于国民大会是积极、认真准备的，并制定了一系列的法律、法规。这些法律、法规对国民大会代表选举的组织机构、选举区划及选举单位、选举人、被选举人的资格、候选人产生的办法、选举程序、名额分配等等，都进行了具体的规定。同时，南京政府或国民代表选举总事务所还不断下达命令和训令，对选举事项提出要求，及时督促，对各地选举过程中发生的问题进行指导。如1936年9月，国民党中央执行委员兼监察院秘书长王陆一到福建省“指导选政”，中央监察委员李荫翘也“联袂视察”(36)。这些，都是力图使选举及时、规范有序地进行。为了及时通报选举情况，选举总事务所还创办了《国民大会代表选举总事务所旬刊》、《国民大会代表选举总事务所三日刊》等期刊。以上表明当局对于选举是认真的、积极的。
2.国民大会一再延期，不是国民党、南京政府的主观意图，而是客观环境使然。今人在涉及到南京政府宪政问题时，大都认为国民党及南京政府没有还政于民的诚意，致使国民大会召开的日期一推再推，这是不符合历史史实的。国民党、南京政府把持、操纵代表的选举和产生是事实，但其召开国民大会的诚意也是客观存在。这一点，天津市区域、职业代表和自由职业团体代表的选举过程可为证明。
天津市政府1936年8月12日致电选举总事务所，称选举事宜“本府自应仰体尊旨，俯顺舆情，依期办理，以符功令。惟查公民宣誓登记规则各条，此间自去岁取消党治后，情势特殊，且冀察平津事属一体，故于奉令之初，即请示冀察政务委员会，旋奉宋委员长复示，关于冀察平津国大选举，已派专员面谒蒋委座，详陈困难，请予变通处理中。”(37)其后，总事务所多次催促，天津仍无法办理。到1945年9月，总事务所又令天津未产生之代表“依法进行选举”，“限十月十日办竣”，而新任市长张廷谔当时尚未到达天津，依期办理已不可能，只好在10月19至21日“办理公民宣誓登记，填发公民证，二十二日推选候选人”，并另定选举日期。(38)而北平市及冀察两省代表都没有按时依法选举产生足额，直到国民大会开会前，所缺代表才由国民政府从上报的候选人中遴选确定。
自由职业代表选举更为典型。到1937年9月30日，“除中央大学等三校自愿放弃者外，其中交通大学等十七校仅属圈选一部分，至北平大学等二十六校并未圈选”。(39)选举总事务所“一再电催，依然未准续送。(40)到1940年，选举总事务所以时过三年，有选举资格的也已发生变化，提出“其可以依法办理者，早已遵期办竣，其未能依限完成者，事实已无法再办”，“呈请中央另谋补救”，后经国民党中央执行委员会决定，才有前文所述之就已投票者计算之说。(41)而缺额和未能选举的部分，也是到了1946年国民大会召开前夕，才由国民政府遴选决定。
3.国民党、国民政府对代表选举和产生的控制始终如一，但不同情况下采取了不同的方法。首先，《组织法》、《选举法》的基本精神是由国民党中央决定的，选举过程中出现大的问题，也要请示国民党中央，特别是区域代表候选人由地方乡镇长按代表名额10倍提出再由国民政府就中选择名额3倍的规定，表明候选人不仅要由其地方政权机关提出，还要由中央政府控制。其次，各级选举机关均由国民党、国民政府控制。按规定，全国性职业团体及妇女团体选举监督由内政部长充任，各省选举监督由省民政厅长充任，院辖市选举监督由市长充任，蒙藏、侨务方面的选举监督分别由蒙藏委员会委员长、侨务委员会委员长充任。而选举总事务所，“凡在里面的工作人员，概须具有国民党党籍。”(42)这样，选举的管理和实施过程，都掌握在国民党及其政府手里。第三，遴选代表的规定，更体现出在关键的时刻、关键的问题上，要把代表产生的控制权掌握在自己手里。1937年修正的《选举法》除规定由国民政府指定的240名代表外，还规定各省市区域及职业团体代表等依法不能选举者，由国民政府指定，1946年虽取消国民政府指定代表的规定，但《补充条例》又规定多项由国民政府遴选的代表。党派的430名代表中，国民党占51.1%，中国青年党占23.3%，民主社会党占9.3%，社会贤达占16.3%，国民党居于绝对优势。据选举总事务所干事张仓荣回忆：“到大会召开前夕，所有未能确定的代表，如全国性职业和妇女团体、察哈尔、绥远、山西、河北、山东五省和北平、天津两市以及部分蒙藏、军队、在外侨民代表，加上经政治协商会议新增各党派及社会贤达代表名额都一律用遴选办法产生。遴选，事实上就是指定，方法是在国府设置一个委员会，由国民党少数当权要人提出名单，经委员会通过后，即将名单发交选举总事务所公告，既不必提候选人，也不需要票选。”“‘遴选委员会’以吴稚晖为主任委员，委员30多人中，国民党各派系按实力大小比例参加，以陈立夫、陈果夫、朱家骅、吴铁城、洪兰友几个人为核心。决定代表只要有他们几个人的一纸便条就行，吴稚晖只不过拱手应诺而已。”“而社会贤达代表70人中，大多数亦是与国民党的关系较深。”(43)第四，选举产生的代表也是以国民党方面为主。国民党为了控制选举，甚至运用特务组织对有关过程进行控制。据国民党北平市党部向内政部报告，1946年4月18日，有“自称系北大学生”和“铁路局职员”的几个人到社会局质问“国大代表复选日期及公民宣誓、公民证”等，并要求4月21日在中山公园音乐堂举行关于国大代表问题讲演会，实质上是反对北平市的国大代表由国民政府遴选。国民党北平市“党部为应付此事态，经吴主任委员召集各关系方面座谈会决议，由军统局、中统局、三青团及市党部领导民众团体千余人，……于同日同时亦在中山公园音乐堂举行会议”，对讲演会进行破坏，结果“互相攻讦，各散传单，相继动武，会场秩序大乱……”(44)在这种情况下，选举结果也必然是以国民党为主。以平津两市为例。
两表显示，天津市5名区域代表全部为国民党党政官员，区域代表候补人中有3名也曾为国民党员或官员；北平市区域代表4人是国民党员或官员，占到67%以上。
天津市职业代表中，农会、工会、商会代表各2人，其中农会代表朱佑衡为天津市党部科长，赵静民为天津市党部委员；工会代表苑宝璜为天津市党部委员，傅秀山为工界党员；商会代表李聘之为天津信泰机器漂染厂经理，蒋孟樸为正中书局津局经理，可见6名职业代表有4人是国民党员或官员，约占天津市职业代表67%，商会代表两人也是商业界的上层人士，基层民众一人也没有。(47)
经过对区域、职业代表以及遴选代表的分析，我们可以推断，在国民大会代表中，绝大多数都是代表或者维护国民党利益的。国民大会体现了国民党的意志。
4.从制度和历史的角度分析，代表选举既体现了时代的进步，但也存在不少问题。
首先，这是一次普选，选举权的规定没有财产、受教育程度、民族、种族、性别等的限制，达到一定年龄的国民都可能获得选举权。按照浙江、湖南、山西、绥远、宁夏5省的统计，选民占人口的比例最多的浙江达到65.68%，最少的宁夏34.47%，平均达到55.82%，(48)获得选举权的比例达到了人口的一半以上。但由于各种原因，许多社会成员对选举并不在意。天津“公民宣誓登记者仅占三分之一，一般多对登记事，觉无关痛痒，漠然视之。”(49)具有公民权的人也有很多没有参加选举，南京市“昨日开票统计，公民有放弃选举，亦有全区公民半数之投票，如养虎巷有公民证公民11,042人，投票达5,442人，小胶巷有公民证公民9,412人，投票达4,579人；其最少者，通贤桥公民4,810人，投票只269人，则投票公民竟不到十分之一。”(50)
其次，党派、团体代表的分配应该说符合当时中国的实际，但要经过公民宣誓的人才能获得选举权、近40%的代表要经过国民政府遴选产生，说明国民党和南京政府要千方百计实现对代表选举和产生过程进行控制。
第三，选举过程和方法虽然在一定程度上达到了法制化、规范化的标准，但由于时局的关系，给选举造成极大困难，一些地方无法依法有序地进行。如东北4省被日本占领后，其人口要凭户口到流散到的所在地去登记，由所在地政府组织公民宣誓，才能参加选举，这势必造成很多困难。又如按照规定，参加职业团体代表选举的职业团体，必须以《选举法》公布前成立者为限，像天津市各职业团体组织多在战火中解散、消失或转迁到其它地区，战后已经无法对原有各团体组织重新进行统计，《选举法》公布后成立的大量合法团体组织又没有选举权。这就造成事实上的无法按照规定操作，只好采取变通办法。
综上所述，国民大会从筹备到召开经历了抗战准备、抗日战争、国共谈判和内战爆发这些历史时段，加之中国幅员广大，民族众多，社会转型期与当时中国复杂的内政、外交形势绞合在一起，使这个复杂的选举方式显得更加纷乱。其中的变化既反映了中国政治形势的变化，体现了中国政治和政治制度在当时历史条件下的特定走向，也反映出国民党和南京政府既想控制政权，又想推行宪政体制的两难取向。
注释：
①荣孟源：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》下册，光明日报出版社1985年第1版，第181页。
②荣孟源：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》下册，第384页。
③国民大会秘书处编印：《国民大会实录》，1946年12月，第10页。
④《国民大会选举法》，1936年5月14日公布，《国民政府公报》第二○四八号。
⑤国民大会秘书处编印：《国民大会实录》，第74页。
⑥《国民大会选举法》，1936年5月14日公布，《国民政府公报》第二○四八号；《国民大会选举法》，1937年5月21日修正公布，国民大会秘书处编印：《国民大会实录》，1946年12月。
⑦《国民大会组织法》、《国民大会选举法》，1937年5月21日修正公布，国民大会秘书处编印：《国民大会实录》。
⑧《国民大会选举法细则》，1937年6月4日修正公布，国民大会秘书处编印：《国民大会实录》，第47页。⑨按1936年5月14日公布的《选举法》，区域选举候选人上报后，应由国民政府就中指定应选代表名额3倍的候选人，再进行选举。1937年5月21日公布的修正后的《选举法》取消了此规定。
⑩《国民大会选举法细则》，国民大会秘书处编印：《国民大会实录》，第48-50页。
(11)《国民大会代表选举总事务所三日刊》第1号，1936年8月11日；第3号，1936年8月18日。
(12)《国民大会选举法》，1936年5月14日公布，《国民政府公报》第二○四八号。
(13)《国民大会代表选举实录辑要》，编辑出版者及出版时间不详，第4页。
(14)《国民大会代表选举实录辑要》，第5页。
(15)国民大会秘书处编印：《国民大会实录》，第79页。
(16)国民大会秘书处编印：《国民大会实录》，第75页。
(17)国民大会秘书处编印：《国民大会实录》，第75页。
(18)《国民大会选举法》1936年5月14日公布，《国民政府公报》第二○四八号。
(19)《国民大会选举法细则》1937年6月4日公布，国民大会秘书处编印：《国民大会实录》，第50-51页。
(20)《国民大会选举法》1936年5月14日公布，《国民政府公报》第二○四八号。
(21)《国民大会代表选举总事务所三日刊》第1号、第2号。
(22)《国民大会代表选举实录辑要》，第10页。
(23)国民大会秘书处编印：《国民大会实录》，第51页。
(24)国民大会秘书处编印：《国民大会实录》，第52页。
(25)国民大会秘书处编印：《国民大会实录》，第52页。
(26)《国民大会选举法》1936年5月14日公布，《国民政府公报》第二○四八号。
(27)国民大会秘书处编印：《国民大会实录》，第59页。
(28)国民大会秘书处编印：《国民大会实录》，第59-60页；《国民大会代表选举实录辑要》第11页。
(29)国民大会秘书处编印：《国民大会实录》，第59-60页。
(30)1945年11月2日中国国民党中央执行委员会公函：“查关于天津市国民大会代表案，前经中央常会决议，仍照总裁指示依法选举，如确有困难再请总裁核示，经电张廷谔市长查照办理在案。”《国民大会天津市代表选举之情况》，中国第二历史档案馆藏国民大会档案，四五一／17。
(31)1946年4月国民政府指令国民大会代表选举事务所：“北平市选所电为该市区域、职业两种选举委实赶办不及准予改用遴选、附呈候选人名册祈核定由。呈暨附件均悉，准如所请办理。”《国民大会代表选举总事务所办理北平市代表选举情形》，中国第二历史档案馆藏国民大会档案，四五一／15。
(32)国民大会秘书处编印：《国民大会实录》，第76-77页。
(33)国民大会秘书处编印：《国民大会实录》，第88页。
(34)国民大会秘书处编印：《国民大会实录》，第126页。
(35)国民大会秘书处编印：《国民大会实录》，第326页。
(36)《国民大会代表选举总事务所三日刊》第20号。
(37)《国民大会天津市代表选举之情况》，中国第二历史档案馆藏国民大会档案，四五一／17。
(38)《国民大会天津市代表选举之情况》，中国第二历史档案馆藏国民大会档案，四五一／18。
(39)《国民大会代表总事务所致国民大会自由职业代表选举事务所电》，1937年10月29日，中国第二历史档案馆档案藏国民大会档案，四五一／43。
(40)《国民大会自由职业代表选举事务所致国民大会代表总事务所电》，1938年8月18日，中国第二历史档案馆档案藏国民大会档案，四五一／43。
(41)选举总事务所、国民政府文官处有关函电，中国第二历史档案馆档案藏国民大会档案，四五一／43。
(42)张仓荣：《记两届“国大”选举内幕》，中国人民政治协商会议全国委员会文史资料委员会编：《文史资料存稿选编》第12辑，中国文史出版社2002年版，第372页。
(43)张仓荣：《记两届“国大”选举内幕》。
(44)《国民大会代表选举总事务所办理北平市代表选举情形》，中国第二历史档案馆档案藏国民大会档案，四五一／16。
(45)《国民大会天津市代表选举之情况》，中国第二历史档案馆档案藏国民大会档案，四五一／18。
(46)《国民大会代表选举总事务所办理北平市代表选举情形》，中国第二历史档案馆藏国民大会档案，四五一／15。
(47)《国民大会天津市代表选举之情况》，中国第二历史档案馆藏国民大会档案，四五一／18。
(48)《各省选举区乡镇坊联保及人口公民数统计》，《国民大会代表选举总事务所三日刊》第17号，1936年10月6日；第18号，1936年10月9日；第19号，1936年10月13日；第20号；第2l号，1936年10月20日；第22号，1936年10月23日。
(49)《国民大会代表选举总事务所三日刊》第13号，1936年8月18日。
(50)《国民大会代表选举总事务所三日刊》第10号，1936年8月11日。
作者介绍：刘会军，吉林大学文学院历史系教授；杨磊，吉林大学文学院历史系硕士研究生。(吉林 130012)