锯嘲 进农村±地和 寡爱精权叠记颁证的实践
一唐景明
党的十七届三 中全会强调指 出：
民集 体 所 有 ， 依 法 在 农 村 集 体 土 地 上
多时间 的实践探 索， 目前即将全面 结
束。
土 地制度是农村 的基础 制度 ；按照产
权 明 晰 、 用 途 管 制 、 节 约 集 约 、严 格 管 理 的 原 则 ，进 一 步 完 善 农 村 土 地 管
修 建 的建 构 筑 物 归农 民或其 他 组 织
（ 位 ）所 有 。 但 是 ，农 村 土 地 归 农 单 民 集 体 所 有 ， 一 直 以 来 存 在 诸 多 问 题 ，包 括 集 体 土 地 所 有 权 缺 失 ， 农 民 对 集 体 所 拥 有 的 土 地 既 不 能 买卖 ， 也
不 能 转 让 ， 结 果 导 致 在 城 镇 化 、 工 业
（ ）确 准 集 体 土 地 所 有 权 ，是 一 整 个 农 村 产 权 确 权 登 记 颁 证 的前 提 。
理制度 ；搞好农村土地确 权、登记 、
颁 证 工 作 ； 完 善 土 地 承 包 经 营 权 权
能 ， 依 法 保 障 农 民 对 承 包 土 地 的 占
农 村集体土地所有权 是开展农村集体
土 地 使 用 权 、房 屋 所 有 权 、 承 包 经 营 权 等 权 属 确 认 的 基 本 前 提 和 重 要 依 据 。 从 实 践 来 看 ， 即 使 时 间 再 紧 ，也
有 、使 用、收益 等权 利 。２１ 年中央 ００
一
化 过 程 中排 斥 了 农 民 对 农 地 转 用 的 自
号文件 明确提 出：加快 农村 集体土
主支配权和在 征地过程 中的议价权 ， 从而排除 了农 民分享工业化和城 市化 净福利 的权力 。从加 快农村经济市场 化 的角度看 ，迫切 需要彻底理清农村
土 地 等 产 权 关 系 ，使 农 村 集 体 土 地 权 属 人格 化 、 明晰 化 ， 以 促 进 农 村 资 源
要 下 功 夫把 集 体 土地 所 有 权 确认 准 确 。首先，要 明确集 体土 地所有权 的 代表 。根据 国家 土地管理局 １９ 年发 ９５ 布 的 《 定土地所有权和 使用权的若 确
干 规 定 》 ， 土 地 改 革 时分 给 农 民 并 颁 发 了土 地 所 有 证 的土 地 和 实施 《 十 六
地所有权 、宅基地使用权 、集 体建设 用地使用权 等确 权登记颁证工 作，力 争用３ 年时间把农村集体土地所有权证
确 认 到 每 个 具有 所 有 权 的农 民 集 体 经 济 组 织 。 从 ２０ 年 开 始 ， 成 都 市 遵 循 ０８
中央 的要求 ，扎 实开展 了以农村 土地
和 房 屋 确 权 登记 颁 证 、推 动 农 村 产 权 流 转 、 加 快 农 村 经 济 市 场 化 等 为主 要
变 资本 、资本变 资金 ，为农 民持续稳
定 增 收 建 立 起 长 效 机 制 。 因 此 ，推 进 农 村 土 地 及 其 上 面 的 建 构 筑 物 等 确 权
条 》时确 定为集体所有 的土地 ，属于
农 民集 体 所 有 。 但 是 ，从 目前 的 情 况 看 ，集 体 土 地 所 有 者 是 缺 位 的 。 因 为
内容的农村产权制度 改革 ，为在农 村 建 立 起 归 属 清 晰 、权 责 明确 、保 护 严
格 、 流 转 顺 畅 的现 代 产 权 制 度 进 行 了 有 益 的 探 索 。从 成 都 各 地 的实 践 情 况
登记颁 证，就显得特 别重要且紧迫 。
包 括 温 江 区 在 内 的成 都 各 区 （ ）县 市 把 农 村 产 权 的 确 权 颁 证 范 围 锁 定 在 除 违 法 违 规 占用 的 土 地 和 建 设 的 建 构 筑
乡镇政府是 国家机关 ，许 多乡镇都没 有集体经济 组织 。村虽有集体 经济组
织 ，但 大 多 与 自治 组 织 即村 民 委 员 会
职能不分 ，有其 名而无其实 。村 民小 组虽是基础 ，但 一直没有法律地位 和 经济核算形式 。所 以，乡镇政府 、村
来看，统筹推进农村 土地和房屋确权
登 记 颁 证 ，必 须 注 意 牢 牢 把 握 以下 几
物之外 的所 有农村集体土 地及其上面
的建 构 筑 物 ， 即 对 合 法 、无 争 议 的 农
个关键。
村土地及其 上面的建构筑物全 面开展 集 体土 地 所 有 权 、集 体 土 地 （ 基 宅
地 ）使 用 权 、 承 包 经 营 权 、房 屋 所 有 权 的确 权 登 记 颁 证 ，并 分 别 制 定 统 一 的 确 权 登 记 颁 证 管 理 实 施 办法 ， 明 确 统 一 的确 权 登 记 颁 证 程 序 。经 过 两 年
民委员会 、村 民小组都不能代表农 民
集 体，真正 能够代表 农 民集体 的，只
有 农 民都 是 其 成 （ ）员 的集 体 经 济 社 组 织 一 一 合 作 社 或 合 作 联 社 等 。 所
确清 “ 四权 ” 。彻 底 理顺
农村土地和房屋等产权关系
从 法 律 层 面 上 讲 ，农 村 土 地 归 农
以 ，开 展 农村 土 地 和 房屋 等 确权 颁 证 ，需要 同步推进农 村集体经济组织
日
建设 ，按照现代 企业制度 改造传统集
体经济 组织 ，建 立新型 的股份经济合
作 社 （ 集 体 ） 股 份 经 济 合 作 联 社 组 或 （ 集 体 ） 等 。在 具 体 确 权 颁 证 过 程 村 中 ，应 以村 民小 组 为 单 位 ， 逐 一 锁 定 各 组 的 幅 员 面 积 ； 如 果 村 民 小 组 的所 有权界线 不能确 定 （ 括权 属界线有 包
争议 的），可把这 些村 民小组的所有
权 先 确 权 到 村 集 体 ， 待 权 属 界 线 明 晰 后再确权 到组集体 。其次 ，要落实所
有权界 线。 国土 资源部 门测绘 出各村
民小 组 的 所 有 权 权 属 界 线 、 建 设 用 地 图 斑 界 线 和 耕 地 自然 分 界 线 后 ，根 据 村 民小 组 的
具 体 情 况 确 定 比 例 尺 ，将 所 有 权 权 属 界 线 、 建 设 用 地 图 斑 界 线
和耕地 自然分界 线套合在 高分辨率 卫
星 及 遥 感 影 像 图 上 ， 打 印 作 为 工 作 底 位 置 情 况 ， 基 本 做 到 了土 地 、 台帐 、 ３平 方 米 作 为批 准 拨 用 宅 基 地 面 积 ， ５ 超 出 部 分 确 为 其 他 集 体 建 设 用 地 ， 并 明 确 在 没 有 动 迁 之 前 ， 维 持 现 状 不 变 ， 若 在 以 后 分 户 建 房 或 现 有 房 屋 拆 迁 、 改 建 、翻 建 或 依 法 实 施 规 划 重 建 时，再按规 定标准重 新确定使用权 ， 其 超 出 部 分 退 还 集 体 。 群 众 对 此 比 较 认 同 。另 一 方 面 ，需 要 把 除 宅 基 地 以 外 的 集 体 建 设 用 地 ， 包 括 农 村 未 利 用
图交给 乡镇 、村 组进行走 界确认 。经
过村 民实地指界 、进行修 改和公示无 异 议 后 ， 由相 邻 村 组 选 出 的 村 民代 表
签 订 权 属 界 线 协 议 书 ，作 为 其 它 权 属
证书 、合 同、耕保 金 “ 五个 一致 ”。 从实践情 况来看 ，确实承包 经营权 ，
重 点 是 要 做 好 承 包 人 口 的清 理 界 定 、 多 田户 与 少 田户 的利 益 协 调 、 落 实 承 包 法 与 村 民 自治 的有 机 结 合 等 方 面 的 工 作 。对 此 ， 成 都 温 江 出 台 了 《 体 集 经 济组织 成员身份 界定试行 办法》 ， 总 结 了承 包 地 调 整 “ 种 模 式 ” ， 并 四
确 认 的基 本 依 据 。其 三 ， 要 准 确 判 读 土 地 地 类 。 在 确 认 集 体 土 地 所 有 权 的 过 程 中 ， 要 对 农 用 地 、建 设 用 地 、未 利 用 土 地 等 进 行 准 确 的判 读 ， 特 别 是 农用 地 里 面 的耕 地 、林 （ ）地 等 。 园 （ ）确 实 土 地 承 包 经 营 权 ，是 二 整个农村 产权确权 登记颁 证的难 点。
这次土地 承包经 营权确权 登记颁证发
始终坚持 “ 两个充 分 ”，即充分透 明
政 策 、 充 分 发 扬 民 主 ； “两 个 清 楚 ” ， 即 人 口清 、 土 地 清 ； “ 个 不 一 容 忽 视 ” ， 即 对 少 数 村 民 的 诉 求 不 忽 视 ， 不 能 简 单 地 以 “２ ３ 剥 夺 ／” “ ／ ” ，从 而 较 好地 推动 了承 包 经 营 １３ 权 的确 权 登 记颁 证 工 作 。 （ ）确 清 集 体 建 设 用 地 （ 基 三 宅
地 和教育 、科技 、文 化、卫生 、体育
等 公 益 设 施 占地 、集 体 企 业 占地 等 的
权 属 予 以 明 确 。对 这 些 未 到 户 土 地 ，
都 要 明 确 使 用 权 主 体 （ 体 经 济 组 织 集 或 集 体 企 业 ） ，并 折 股 量 化 给 集 体 经
济 组 织 成 员 。 同 时 ， 对 违 法
违 规 用 地 要 依 法 做 出 处 理 ；对 农 民 自留 地 也 要
生 在 二 轮 延 包 期 内 ， 从 当 前 的 情 况 和 形势来 看，农村 人地矛盾 相当突 出， 但又不 能完全打 乱重分 。实施土地承
包经营权 确权登 记颁证 ，落实 中央提
出 的 “ 有 土 地 承 包 关 系 要 保 持 稳 定 现 并 长 久 不变 ” ，需 要 彻 底 弄 清 承包
地 、机 动 地 、新 开 垦 地 等 情 况 ，然 后
开展 确 权 颁证 工 作 。 （ ） 确 明农 村 房 屋 所 有 权 ， 是 四 整 个 农 村 产 权 确 权 颁 证 的 关 键 。 农 民 依 法 在 集 体 土 地 上 修 建 的 房 屋 ， 属 农 民 的 私 有 财 产 。 开展 农 村 房 屋 所 有 权 确 权 登 记 颁 证 ，对 维 护 农 民权 益 ， 推
地 ）使用 权 ，是整 个农村产 权确权 登
记 颁 证 的 重 点 。党 的 十 七 届 三 中全 会 以后 ，农 民一 直 期 盼 着 他 们 的 土 地 能 够 真 正 实 现 与 国有 土 地 “ 地 同权 同 同 价 ” 。 当 前 ，尊 重 群 众 意 愿 ， 推 进 农 村 土 地 综 合 整 治 ， 开 展 节 约 集 约 利 用 土 地 ，是 加 快 社 会 主 义 新 农 村 建 设 ， 推 进 现 代 农 业 发 展 的 最 有 效 途 径 。然
制 定 确 权 方 案 ，经 农 民集 体 ２３ 上成 ／以 员 讨 论 通 过 后 才 能 付 诸 实 施 。成 都 各
区 （ ）县充分利用 第二 次全国土地 市 调查成果 ，对承包地 全部进 行实测确
权 ， 并据 实建 立 起 耕 地 保 护 补偿 机 制 ， 可 以 说 引 发 了 一 场 新 的 土 地 革 命 。一 些 地 方 通 过 “ 步 工 作 法 ” 、 八
动 资产 资本 化 ，具有 重要 意 义 。首
先 ， 必 须 坚 持 “ 随地 走 ”和 “ 户 房 一
一
宅 ”的原 则，依法 开展房屋确权 登
而 ，开展 这项工作 ，迫切需 要把农村
的 土 地 情 况 ， 特 别 是 建 设 用 地 的 实 际 情 况 弄 清 楚 。 一 方 面 ， 需 要 对 农 民 的
宅 基 地 进 行 确 权 登 记 颁 证 ， 以 此 作 为
记 颁 证 工 作 ， 对 未 经 批 准 在 承 包 地 上
修 建 的 房 屋 和 在 林 盘 地 上 搭 建 的 临 时
“ 五个锁 定 ”，以村 民小 组为单位 ，
把 所 有 田 块 编 号 、 田块 面 积 、 农 户 户
建 构 筑 物 等 ， 都 不 予 以 确 权 。其 次 ， 要 坚 持 权 属 清 楚 原 则 ， 对 农 户 之 间 权
主姓名 等全部落 实到一张 大图和一套
数 据 表 上 ， 并 对 应 建 立 起 “太 阳 软
“ 旧建 新 ”的重 要依据 。成都各 区 拆
（ ） 较 为 普 遍 的 做 法 是 按 照 农 户 住 市 县
属有 争议 的，应 当暂 缓确权 ，待权 属
清 晰 之 后 再
予 以确 认 。
件 ”和鱼 鳞 图，随时查看 农户的地块
宅 现状确认 宅基地使 用权 ，其 中人均
２ １ ●．５ ００ １
把 握 “ 序 ”，确 保 农村 三 土地和房屋确权颁证质量
推进农村土地和 房屋确权登记 颁
证 ，因 牵 扯 着 土 地 权 属 纠 纷 、地 类 差 别 、 人 地 矛 盾 、 身 份 界 定 、 邻 里 关 系 、 家 庭 内部 矛 盾 、 村 组 干 部 的公 心
（ ）把 握 确 权 颁 证 的 时 序 。 既 三
为 组 织 指 挥 、 统 筹 推 进 农 村 土 地 和 房
要 自始 至终坚持进度服从 质量 ，又不
能 一 味 地 为 了确 保 质 量 而 无 限 期 地 拖 延 时 间 。 中央 要 求 用 ３ 时 间 先 完成 集 年 体 土 地 所 有 权 确 认 ，对 一 个 区 （ ） 市 县 来 说 ， 原 则 上 用 半 年 到 一 年 的 时 间 完 成 集 体 土 地 所 有 权 确 权 ， 再 用 一 年
屋等确权颁证 工作发挥 了重要作用 。 二是在领导 小组 （ 联席会议 ）下面 成
立 政 策 指 导 、确 权 督 查 、效 能 问 责 工
作 组 。政 策 指 导 组 由法 制 、 司法 、 国
土 资 源 、农 业 、 房 管 等 部 门熟 悉政 策 的 人 员 组 成 ， 负 责 确 权 颁 证 的政 策 研
私 心 以及 征 （ ）地 补偿 等 诸 多 因 占
素 ，所 以 ，它 必 然 是 一 项 繁 琐 复杂 且
左右 的时间完成宅基地 、承包地、房 屋等确权 ， 比较恰 当。如 果为 了加快 确权颁 证进 度而不顾确权 颁证的基本
程 序 ， 不 充 分 化 解 确 权 颁 证 中 的 矛 盾
究 ，到镇街调 查指导确权颁证工作 ，
困难重重 的系统 工程 ，必须坚持有序 推进 ， 以确保 农 村 产 权确 权 颁 证质
量。
书面回复各部 门、各镇街在确权颁 证
过 程 中 所 遇 到 的 问题 。确 权 督 查组 又
分 若 干 小 组 ， 由 区 级 相 关 部 门 的人 员
（ ）把 握 确 权 颁 证 的顺 序 。根 一 据 实 践 探 索 的情 况 ， 首 先 要 把 集 体 土 地 所 有 权 确 认 清 楚 ， 然 后 再 开 展 集 体 土 地 （ 基 地 ） 使 用 权 、 承 包 经 营 宅
纠纷 ，结果就会导致确 空权 、确虚权
等 现 象 。 这 样 ，不 仅 没 有 理顺 农 村 产
权 关 系 ， 反 而 会 给 农 村 发 展 带 来 混
组成 ，负责 督查镇街严格按照确权 颁 证的基本程序规 范操作 ，收集 并反映
群 众 意 见 ；确 权 督 查 组 与 镇 街 共 同 承
乱 ，造 成 新 的不 稳 定 。
担确权颁证质量 连带责任 。效 能问责 组 由纪检部 门的人员组成 ，主要 负责
权、房屋所有权等确 权颁证工作 ，不 能本末倒置 。如果连 集体土地所有权
权 属
界 线 及 其 地 类 判 读 等 都 没 有 弄 清 楚 ， 就 开 展 宅 基 地 、 承 包 地 、 房 屋 等
对 区级部 门、镇 街执行联席会议 决定
情 况进行效 能监 察。三是实现 “ 站 一
式 ”服 务 。 即从 纪 委 、 统 筹 、 国土 资 源 、 农 业 、房 管 等 部 门抽 调 专 人 集 中
确权 颁 证 工作 ，很 容 易导 致 多 次返
工 ， 引 起 基 层 干 部 和 广 大 村 民 的 反
办公 ，负责按照 上墙 的操作流程 ，接
感 。在 明晰集 体 土 地所 有 权 的基 础 上，应当先确认宅基 地使用权 ，再确
认 房 屋 所 有 权 ， 以免 造 成 把 不 合 法 的
受、传递镇街报送和 部 门审核 的确权
颁 证资料 ，为镇街提 供方便 、快捷 的
服务 。
农村房屋确成 了合法 。在实际测量宅
（ ）建立 矛盾 纠纷调处机制 。 二
建 立 “ 制 ”，统 筹推 进 农 村土地和房屋等 的确权登记颁证 ， 两 基地 和 房 屋 的时 候 ， 可 以 整 合 技 术 力 涉 及 群 众 切 身 利 益 ， 必 须 畅 通 群 众 的 量 ， 一 并 开 展 测 绘 工 作 ， 内业 处 理 分 确权颁证工作
别进 行 。
推 进 农 村 土 地 和 房 屋 等 确 权 颁 证 ，涉 及 国 土 资 源 、 农 业 、房 管 等 多 个 权 属 主 管 部 门 ，需 要 协 调 解 决 人 地
诉 求 渠 道 。 为 此 ， 需 要 建 立 健 全 区
（ ）把 握 确 权 颁 证 的 程 序 。坚 二
（ ）、乡镇 、村三 级矛盾纠纷调 处 县
网 络 。 区 （ ） 级职 能 部 门必 须 公 布 县 投 诉 举 报 电话 并 坚 持 随 时 有 人 受 理 群
持程 序规范 ，是确保 农村土地和房屋 等确 权颁证质量 的核心 。必须坚持组
织 动 员 、 调 查 测 绘 、方 案 议 决 、结 果 公 示 、 登 记 颁 证 的基 本 程 序 。 在 组 织 动 员 阶 段 ， 要 突 出抓 好 政 策 宣 传 、议 事代 表 和 户 代 表 的推 选 工 作 。 在 调 查
矛盾等诸 多问题 ，必须创新机 制，统
筹推 进 。 （ ）建立统筹协调工作 机制 。 一 成 都 温 江 的 做 法 比较 具 有 代 表 性 。 他 们 注 重 从 体 制机 制 上 理 顺 关 系 ，着 力
众 来信来访 。乡镇要 充实矛盾纠纷 调
处 中 心 的 力 量 ， 可 由 基 层 司 法 所 牵 头 ， 村 人 民调 解 员 参 加 ， 对 村 组 解 决
不 了的 问题及 时调处，确保不越级上 访 。村要充分发挥 调委会 的作用 ，依
测绘 阶段，要注意清理 界定集体经济
组织 成 员 、 详 细 摸 清 集 体 土 地 和 房 屋
增强快速反应 能力和整体联动 效应 。
一
是成立农 村产 权制度改革工 作领 导
托 人民调解员和 “ 一村
一律师 ”，让 确 权颁 证的矛盾 纠纷 不出村组 。成都
市通 过发放 《 农村产 权制度改革确权 颁 证政策汇编 》小册 子，在把政策送 到千家万户 的同时还 把市 、区 （ ） 市
现状 并进行公示确认 。在 方案议决阶
段 ， 要 逐 一 梳 理 问 题 ， 调 处 矛 盾 纠
小组暨农村产权 制度改革工作 联席 会 议 ，由区委 书记任领导小组组 长和 联
席 会 议 召集 人 ， 分 管 区级 领 导 为领 导 小 组 副 组 长 ， 区 级 相 关 部 门和 镇街 主
纷 ，民主决策确权方案 。在结果公示
阶段 ， 要 把 严 格 按 照 讨 论 通 过 的确 权
方 案 所 实施 的权 属确 认 情 况进 行 公 示 ，待 公示 无 异 议 后 ，方 能 建档 造 册 。在登记颁证阶段 ，相 关权属主管
要负责人 为成 员。领导小组下 设办公 县 各权 属主管部 门的咨询投诉 电话一 室于区统筹委 ，作为联席会议 的 日常 并送 到 每 家每 户 。温 江 区通 过 区 、 办事机构 ，负责根据联席会议 安排 ， 镇 、村三级矛盾纠纷 调处 网络 ，先后
部 门要及时受理乡镇 、村 组报送的 申
请材 料，经审核合格后 返回原地张榜 公示，待公示无异议后 方可进行权属 登记、打 印新证并收回旧证。
制定推进计划 ，收集梳理各镇街 、各 化解 了轮换工 、婚迁 人员要求确权 ， 部 门所反 映的问题并提交联席会 议研 户 与户、组与组 、村 与村之间权属纠
究 。据温 江区统筹委 统计 ， 自２０ 年 ０８ 以来 ，区产 改联席会议 已召开２ 次 ， １ 纷等多起信访事件 。
作者单位 ：温江区统筹委
日