政策背景2016年10月30日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发并开始实施《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（以下简称“《意见》”），将农村土地承包经营权分设为承包权和经营权，力图实现资源的合理利用，发展多种形式适度规模经营，进一步健全农村土地产权制度，更好地维护农民集体、承包农户、经营主体的相关权益。改革开放之初在农村实行家庭联产承包责任制，所有权归集体、承包经营权归农户，是农村改革取得的成功实践。目前，随着工业化、城镇化深入推进，大量农业人口转移到城镇，农村土地流转规模不断扩大，土地承包权主体同经营权主体分离的现象越来越普遍，为顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，中共中央、国务院遂印发了该《意见》。现对该规定做以下具体解读：
一、《意见》首次将农村土地经营权在农民集体土地所有权、土地承包权以外作为一种单独的权利予以确定
农民集体土地所有权是指农民集体对其所有的土地享有占有、使用、收益、处分的权利。农村土地承包权是指农村集体经济组织成员享有依法承包由本集体经济组织发包的农村集体土地的权利，是一种集体经济组织成员的权利。农村土地经营权是土地承包权派生出来的权利，指土地承包权人对依法承包的土地享有的占有、使用和收益的权利，以及土地承包权人依法流转土地经营权后，经营主体依法对受让经营权的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，属于用益物权。实际上，2007年3月16日全国人大通过的《中华人民共和国物权法》第一百二十一条及一百三十条等条款已经确认和保护了土地承包权流转而派生出的土地经营权，但《物权法》并没有将土地经营权作为单独的权能直接进行规定。
二、农村土地“三权分置”的基本原则
原则一：尊重农民意愿：即坚持农民主体地位，尊重农民意愿，维护农民合法权益，不搞强迫命令，不搞一刀切。 原则二：守住政策底线：坚持和完善农村基本经营制度，坚持农村土地集体所有，坚持家庭经营基础性地位，坚持稳定土地承包关系，不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了。 原则三：坚持循序渐进：由点及面开展，不操之过急。农村土地制度改革具有长期性和复杂性，需保持足够历史耐心，审慎稳妥推进改革，逐步将实践经验上升为制度安排。 原则四：因地制宜：充分考虑各地资源禀赋和经济社会发展差异，鼓励进行符合实际的实践探索和制度创新，总结形成适合不同地区的“三权分置”具体路径和办法。
三、农村土地“三权分置”的格局形成的具体措施
《办法》对于完善“三权分置”提出了目标格局，即不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，充分发挥“三权”的各自功能和整体效用，形成层次分明、结构合理、平等保护的格局。具体措施如下：措施一：坚实农村土地集体所有权的根本地位不能动摇《意见》明确，农村土地农民集体所有是农村经营制度的根本，要充分保护农民集体作为农村土地发包方的身份，通过建立健全集体经济组织民主决策机制，确保农民集体有效行使对承包地进行发包、调整、监督、收回等各项权能，切实保障集体有效行使集体土地所有权，防止少数人私相授受、谋取私利。【律师提示】土地承包权利以及土地经营权转让有如下限制：承包农户转让土地承包经营权的，应在本集体经济组织内进行，并经农民集体同意；流转土地经营权的，无须经农民集体同意，但须向农民集体书面备案；集体土地被征收的，农民集体有权就征地补偿安置方案等提出意见并依法获得补偿。
措施二：严格保护农户承包权《意见》明确，农户享有的土地承包权是农村基本经济制度的基础，要稳定现有土地承包关系并保持长久不变。农户对承包土地依法享有占有、使用、收益、流转、抵押和退出承包地的各项权能，并有权依法依规建设必要的农业生产、附属、配套设施，实现自主经营和自主处置产品，有权通过转让、互换、出租（转包）、入股或其他方式流转承包地并获得收益，有权依法依规就承包土地经营权设定抵押、自愿有偿退出承包地，具备条件的可以因保护承包地获得相关补贴，承包的土地被依法征收时土地承包权人还有权获得相应的征收补偿，符合条件的有权获得社会保障费用等。【律师提示】（1）土地承包方自与本集体经济组织签订的承包合同生效时取得土地承包权，承包合同自成立之日起生效。根据《中华人民共和国土地承包法》的规定，承包合同应该采取书面形式，但合同双方当事人未采用书面形式但一方已经履行主要义务，对方接受的，承包合同亦成立。（2）任何单位或个人不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件，即农民进城落户不影响土地承包权的行使。
措施三：加快放活土地经营权《意见》明确：土地承包权人有权将土地经营权流转给其他经营主体，经营主体根据双方签订的流转合同取得土地经营权。《意见》还明确了土地经营权人的相关权利，如取得土地承包权人的同意后可以改良土壤、建设农业生产、附属、配套设施等；但土地经营权人再次流转土地经营权或设定抵押须取得承包农户或其委托代理人的书面同意，并向农民集体书面备案。流转土地被征收的，地上附着物及青苗补偿费应按照流转合同约定确定其归属。承包农户流转土地经营权的，不应妨碍经营主体行使合法权利。鼓励采用土地股份合作、土地托管、代耕代种等多种经营方式，探索更多放活土地经营权的有效途径。【律师提示】（1）为防止纠纷的发生，建议农村土地承包权人以及经营主体在土地经营权流转合同中明确约定各方的权利义务以及相应的违约责任，尤其是附着物及青苗补偿费在发生土地征收时的补偿归属。（2）签订土地经营权流转合同时，应注意流转期限应不超过土地承包权的剩余承包期限，且不能改变流转土地的用途。（3）承包权人与经营权主体在流转合同中可就土壤改良、建设附属设施获得的合理补偿归属进行约定，还可以就流转合同到期后的优先流转受让权进行约定。
措施四：逐步完善“三权”关系《意见》明确，农村土地集体所有权是土地承包权的前提，农户享有承包经营权是集体所有的具体实现形式，在土地流转中，农户承包经营权派生出土地经营权。支持在实践中积极探索农民集体依法依规行使集体所有权、监督承包农户和经营主体规范利用土地等的具体方式。通过实践探索和理论创新，逐步完善“三权”关系，为实施“三权分置”提供有力支撑。
四、确保“三权分置”有序实施需完善的基础工作
工作一：做好农村土地须进行确权登记颁证工作《意见》明确，确认“三权”权利主体，明确权利归属，稳定承包关系，才能确保“三权分置”得以确立和稳步实施。要做好集体土地所有权的确权登记和颁证，形成承包合同网签管理系统，健全承包合同取得权利、登记记载权利、证书证明权利的确权登记制度。提倡通过流转合同鉴证、交易鉴证等多种方式对土地经营权予以确认，促进土地经营权功能更好实现。工作二：建立健全土地流转规范管理制度《办法》明确应规范土地经营权流转交易，因地制宜加强农村产权交易市场建设，实现涉农县（市、区、镇）全覆盖。要健全市场运行规范，完善流转信息发布、产权交易、法律咨询、权益评估、抵押融资等服务体系。加强流转合同管理，引导流转双方使用合同示范文本。完善工商资本租赁农地监管和风险防范机制，严格准入门槛，确保土地经营权有序流转，更好地与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应。要加强农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系建设，妥善化解土地承包经营纠纷，维护各权利主体的合法权益。工作三：构建新型经营主体政策扶持体系《意见》提出完善新型经营主体财政、信贷保险、用地、项目扶持政策，积极创建示范家庭农场、农民专业化合作社示范社、引导新型经营主体与承包户建立紧密的利益机制，带动普通农户分享农业规模经营收益。支持新型经营主体与家庭农场、农民专业合作社、农业产业化龙头企业等主体的联合与合作，组建行业组织或产业联盟，健全新型职业农民培训制度等。工作四：完善“三权分置”法律法规《意见》提出积极开展土地承包权有偿退出、土地经营权抵押贷款、土地经营权入股农业产业化经营等试点，总结、推广可复制的做法和经验，在此基础上完善、修订相关法律制度，研究制定完善的集体经济组织、家庭农场发展以及土地经营权流转、抵押贷款和农村土地承包权退出等方面的具体办法。【律师提示】 提示一、在登记办证过程中需做好承包合同与确权登记颁证工作，确保农户权利得到有效保障，应进入政府主管部门签证、公证及律师见证等模式，减少法律纠纷，确保依法确权。 提示二、在土地流转工作开展中，规范市场运行，积极利用好中介机构如信息发布平台、会计师、公证、律师等的作用，确保流转依法依规进行。提示三、可采用政府购买服务的方式，发挥法律服务机构的独特作用，制定和完善“三权分置”所涉及的有关交易、流转、抵押、承包权退出、经营模式、产业合作、经营权流转示范文本、职业农民人才培养等法律法规及规则，使该工作纳入法制化轨道，确保“三权分置”有序开展。
结束语
“三权分置”是深化农村土地制度改革的重要举措，实践中必将不断出现新的不可预见的问题，我们将发挥在不动产领域法律服务的优势和所积累的经验，密切关注，为农村土地“三权分置”工作的开展贡献专业智慧。
本文由建纬（昆明）律师事务所权益合伙人袁仲斌律师主笔
袁仲斌，建纬（昆明）律师事务所权益合伙人，毕业于西南林业大学，中国政法大学民商法学院在职研究生在读。袁仲斌律师从2004年执业至今，擅长建设工程、房地产开发、不动产金融、项目投融资及公司并购法律业务的处理，在该领域积累了较为丰富的执业经验，具有较强的理论功底和实务操作能力，擅长处理各类疑难复杂纠纷。袁仲斌律师撰写的多篇专题研究论文多次在《建纬律师》及《春城晚报》、《大观周刊》等报刊杂志刊载，办理的不动产规划某案件曾收录《最高人民法院公报》。
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