【行政法】
行政組織法概說撰文◎黃宏（臺灣大學法律學研究所碩士、空中大學兼任講師、政府機關法制人員）
、前言
「行政組織法」在以往大多不是行政法研究的重點，不過在實務上，由於近年來政府組織改造的工程持續進行，因此也開始成為典試委員關愛的對象之一。事實上，在同學們一開始接觸行政法的時候，所學習到的第一課：「行政之定義」中，所謂的「組織意義的行政」，所指的其實就是「行政組織法」所要處理的範疇（順便幫同學複習一下：至於形式意義的行政與實質意義的行政，則是在處理行政作用法的部分）。尤其在四等的國家考試之中，行政組織法的一些基本概念，更是最容易成為命題的對象之一。所以同學千萬不要輕忽此一課題的重要性，而誤以為「行政組織」只是行政學或公共行政才要關注的對象。值得注意的是，行政組織法領域的考題，目前大多只會以申論題型的形式出現，能夠考出實例題型的概念，目前大多還是侷限於「行政機關」此一概念上，所以基於這種認識，以下就為同學整理一些行政組織法上最為重要的基本概念，以供考試上的準備，雖然內容有枯燥之處，但是同學們還是得耐住性子，好好記誦起來，並且將這些有機的概念彼此間的關係串連起來，才能面對此一部
分之考題。
、行政組織之概念及分類
一、行政組織之概念
所謂組織，就是一種多數人基於某種共同的目的而組成之社會單位，上自國際組織、統治團體、政府機關，下至公司行號、俱樂部，乃至於家庭，均屬於組織的範疇。〔註1〕至於所謂行政組織，則是指行使行政權限之各級組織總稱，行政法學者嘗試對其給予一個學術上之定義：「行政組織乃以憲法及法規為依據而成立，為管理國家事務之核心，實現國家目標之最主要手段，對其他社會單位或組織體而言，具有監督及協調之功能」，〔註2〕這項定義足供我們在學習時參考。
二、行政組織之分類
在上述的概念界定之下，從行政法學的角度來說，又可以將行政組織大致區分為以下幾種分類：
統統統統統統統統統統：
此一分類係以「是否行使統治權」為分類標準，而行政法學所關注之焦點主要是在統治組織上頭。
公法統統統公法統統：
其次，此一分類則係以「系爭組織據以設立之準據法及其依據組織目標所從事之活動的性質」為區分之標準。國家、地方自治團體為典型之公法組織，公司、合夥則為典型之私法組織。統治組織原則上均為公法組織。
法人統統統統法人統統：
再次，以「是否具有法律上人格」為標準，可以區分為法人組織與非法人組織兩大類。前者具有法律上之人格，得成為權利義務之主體，也就是擁有權利能力，後者則不具有法律上之人格，不得成為權利義務之主體，亦未擁有權利能力。公法組織中，有可能為法人組織（亦即公法人），亦有可能為非法人組織（例如各級政府機關）。而私法組織與私法人之關係，亦復如此。
、行政主體
一、行政主體之概念
行政組織法的基本構造中，最為重要的就是「行政主體」（Verwaltungsträger）與行政機關（Verwaltungsbehöden）的概念，這兩者具有上下層次的關係，行政機關是行政主體的內部組織。用個比較形象化的比擬來說，行政主體就像是一個、一個的
「人」，而行政機關則是每個人身上的「器官」（例如腦、心、胃）。所以，在行政法上，所謂行政主體，就是具有權利能力，得享受權利、負擔義務，具有一定職權且得設置行政機關，並藉此實現受付託之行政任務之組織及主體。〔註3〕行政主體之所以為最重要的行政組織基本構造，乃是因為只有行政主體才能成為行政法上的權利義務歸屬主體。舉例來說，在國家與人民間之行政法律關係中，雖然在外觀形式上係由行政機關出面為之，但是其法律效果的真正歸屬主體，其實是國家，而非該行政機關。用前面的比喻來說，「器官」本身當然不可能具有獨立的地位，而只有「人」才有可能成為權利義務的主體。
二、行政主體之類型
在這樣一種理解下，行政法上的行政主體，有以下四種：
國國：
國家乃是最典型的行政主體，雖然它在法律上之性質其實也是公法人的一種（也就是國家法人，至於公法人的概念則詳見於後），不過特別的是，由於國家的存在及權限並非源自於其他行政主體，因此是「原始的行政主體」（originäre Verwaltungsträger），而行政任務如果是由本身所執行時，就被稱之為「直接行政」。反之，其他行政主體之權限來源，則均係來自於國家，因此在性質上，屬於「衍生的行政主體」（derivativer Verwaltungsträger），如果是由這些「衍生的行政主體」來完成行政任務時，就是所謂的「間接行政」。以下所敘述的幾個類型，都是此種完成「間接行政」的「衍生行政主體」。
公法人：
所謂公法人，就是兼具有前述「法人組織」（具有法律上人格）以及「公法組織」（依據公法而成立）屬性的行政主體。雖然在我國現行法上，只承認國家、地方自治團體、農田水利會及行政法人等四種，不過在概念上則不僅於此，德國學說上至少承認公法社團、公法財團以及公營造物（公法事業機構）等三種不同性質之公法人。〔註4〕
所謂公法社團，係指由國家所創設，由成員所構成，但不受成員變動之影響，本身具有完全或部分權利能力之高權行政主體。在具體的例子方面，地方自治團體即為最重要的一種公法社團，性質上為地域團體性質之公法人。此外，尚有身分團體及聯合團體兩種不同性質之公法社團。前者係由具有某種特定職業、身分或有共同理念或共同利害關係之人，依據法律規定所組成之公法社團。具體之例，如前述我國之農田水利會以及德國之各種職業同業公會。後者則係以公法人為成員而組成之公法社團，例如同業公會如果在性質上屬於公法人者（我國不承認此點），則商業同
業公會、全國工業總會以及全國律師公會聯合會等，均屬此處所稱之聯合團體。其次，所謂公法財團，則是指國家或其他公法社團，為達成特定之公共目的，而以公法的財產捐助行為所設立之具有權利能力的公法上財團法人。公法財團雖然也涉有內部之機關，而由人所組成，但其重點在於以其「財產」達成特定之公共目的，有別於公營造物之以「人與物的結合」為給付。我國實務上雖然有依法設立、並由政府捐助成立之各種基金或基金會，例如財團法人海峽交流基金會、財團法人工業技術研究院等，但此等基金或財團法人中，或者僅係特設之「款項帳戶」，不具權利能力，或者僅係依據民法之規定向法院登記，本身不具公權力（至多僅係基於受委託而行使公權力，例如海基會），或者雖非向法院辦理設立登記，但本身完全不具公權力（例如工研院），均僅係私法上之財團法人，而非公法財團。故國內學者多認為我國實務上目前並無嚴格意義之公法財團存在。〔註5〕
最後，所謂公營造物，係指行政主體為達成特定之公共目的，將人與物做功能上之結合，以制定法規作為組織之依據，在公法上所設置之組織體，與公眾或特定人間發生公法上之利用關係。〔註6〕這一個概念十分抽象，主要是由於這個名詞是來自於日本行政法學界對於德國法上「öffentlichrechtliche Anstalt」此一名詞之漢譯而來，讓人無法望文生義。其實，如果將公營造物理解為行政主體為特定之行政目的，欲達成特定之行政任務而設立的「公法事業機構」（注意：跟「營利機構」不同），就應該比較容易理解了。在實務上，公營造物的具體例子，有監獄（此種公營造物當然不會供一般人公用，不過概念上還是公營造物的一種）、機場、港口、公立學校、博物館、圖書館、公立醫院、公有市場等等。此外，我國新近出現之行政法人，學者即將之認定為是具有權利能力之公營造物的一種。〔註6〕
公營造物在概念上不同於公法財團之處，在於前者同時具備人及物之手段，後者僅由財產所構成；公營造物與公法社團不同之處則在於，前者之工作人員及利用人均非其組織上之成員，公法社團則係由社團成員所構成之公法人。而公營造物雖然有具有完全權利能力或部分權利能力者，亦有不具權利能力之公營造物，唯得以成為行政主體之公營造物，則必須至少具有部分之權利能力始可，此為公營造物在行政組織法上之重點。至於其在作用法上之重點，則在公營造物與利用人間之利用關係，不過因為不是行政組織法層面的問題，因此茲不贅述。
公公公公公人：
除了上述的國家及公法人之外，自然人、私法人或其他私法組織，有時候也有可能因為授權而可以在一定範圍內行使公權力，此時也可能成為行政主體。而這種私人因為受委託行使公權力之情形，在學理上被稱之為「行政委託」。該私人（公法人則不能成為行政委託之對象）以法律為依據，以自己之名義行使公權力，即為「公
權力受託人」，而成為行政主體之一種。具體的例子就像前述的海峽交流基金會受委託而處理兩岸文書認證之問題，即為適例。
公法統統私私政私私：
最後一種（在學理上尚有爭議的）行政主體，就是由國家或地方自治團體設置一個私法人，將該給付行政之任務交付給該私法人，以私法之方式執行之，而不由它自己來執行該行政任務，例如由臺北市所設立之臺北捷運公司、交通部所設立之中華電信股份有限公司。不過要注意的一點是，雖然私法組織之行政主體和前述的公權利受託人一樣都是私人（或私法組織），不過概念上其實並不相同。私法組織之行政主體為公法之行政主體所創設出來，專門用來執行私法的行政任務（這是原則，不過例外也可受委託行使公權力），故設置此一私法人的行政主體，通常會控制其全部或過半之股權，而影響其運作；而公權力受託之私人，則通常是原本就已經存在，並且獨立於行政主體之外的私人，而且原則上，常常被授權行使公權力。〔註7〕、行政主體之內部組織；行政機關
如同前面所述，行政機關是組成行政主體的內部組織，本身並非權利義務主體，不過行政機關的概念，在行政組織法上其實是最重要的一個概念。因此，行政程序法上也特別對之加以界定，行政機關係指：「代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織。」而所謂「具有單獨法定地位」，在學理上則係指：
獨立之組織，亦即應具有單獨之預算、編制、組織法規以及印信。
具有特定之管具權。如果不符合這些要件的行政組織，即非行政機關，而不得對外與人民發生法律關係，其法律性質至多只是內部的「單位」。
、行政機關之管轄權
一、管轄權之概念
有了行政主體及行政機關的概念之後，要能履行行政任務，還必須賦予行政機關「管具權」（Zuständigkeit）。所謂「管具權」，就是行政機關依據法規之規定所具有之「權限」（Kompetenz），亦即特定行政任務應由何行政機關執行之意。行政機關必須要有管具權，才能執行種種任務或履行義務，因此管具權可說是行政行為的基礎。另一方面，管具權也劃定了行政機關行為的範圍與界限。不過，行政機關有管具權，並不表示就能採取一切手段進行行政活動，還須要有行政作用法上的授權。而且，能夠擁有管具權的，一定必須是符合前述「行政機關」定義的行政組織，機關內部單位，不但不能擁有管具權，也不能成為管具權變動的對象。
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