内容摘要：
城市社区是城市社会的组成部分,随着我国政治经济体制改革的不断深入和城市化进程的加速,城市社区在社会发展和现代化建设的地位和作用日益凸显,城市社区管理已经成为中国社会发展中的一个战略性问题。分析城市社区的特点,总结城市社区管理与改革的经验,认识加强和改善城市社区工作的意义,是我国城市化进程中的重要课题。本文主要结合昌平区社区管理实际情况，从观念、职能、体制等方面深刻分析了城市社区管理的现状及存在的问题，并针对有关问题提出了相应解决对策。
关键词：
城市社区 社区管理 管理体制 民主自治
城市社区管理中存在的问题与对策
一、当前城市社区管理面临的主要问题
近年来，昌平区对城市社区管理体制和管理方式进行了有益的探索，取得了明显的成效。但从社区管理的现状和客观需要来看，还存在着不少矛盾和问题，主要表现在以下几个方面：
（一）管理思维与观念不能相适应，责权利不够明确。
目前，昌平区一些社区组织机构主要由原来的村“两委会”转变而来，其管理思维和管理方法仍不同程度的沿用原村上的管理模式，管理思维与观念不能适应新型社区发展的需要
，存在着一定的过渡思想和畏难情绪。大量的行政工作、纷繁的社会事务、复杂的拆迁纠纷和善后问题以及各种检查评比等都摆在社区管理干部的面前，使社区干部背负了太多的责任
，但社区经费普遍比较紧张、开支困难，权责不对等，有些工作不被群众了解，受到指责、举报等因素，使一些社区干部工作积极性大受影响。加之一些政策得不到及时有效落实，自身的一些利益得不到有效的保障，造成了一部分社区干部存在“做一天和尚撞一天钟”的过渡思想。
（二）管理体制与机制不够顺，管理能力有待提高。
一是社区行政管理机构设臵滞后。根据调查了解，目前，有些已经入住的社区尚未建立新的社区居委会，仍由原村委会管理各自居民
，管理起来十分不顺；二是新旧社区过渡不够完满，新旧社区的关系错综复杂，管理上出现混乱和诸多矛盾。三是提前介入不及时，缺乏明确、系统的计划、措施和一个适合社区居民特点的、比较健全的管理体制和管理模式；四是一些社区干部在管理经验、管理水平和管理能力等方面与城市社区相比，还存在一定的差距。
（三）集体资产经营处臵不够规范，使集体经济发展受阻。
据调查了解到，由于量化困难、担心引发纠纷等原因，目前昌平区有些社区集体资产并没有进行清产核资、量化到人。同时，社区干部既负责社会事务，又负责新型集体经济组织的经营管理。入住新社区后，由于行政隶属关系发生变化，多数居民认为原社区领导缺乏一些行政约束，担心自己的权益受到损害，对原有集体资产的经营处臵存在疑虑。同时，一批配套经营性设施以成本价转让给新型
集体经济组织，这些设施包括底层商铺、集中商业楼、农贸市场、幼儿园等，如何分配、经营好这些设施，居民都十分关注。同时，集体经济发展遇到困难：一是积累减少，支出增大，难以发展。过去大多数集体经济收入主要靠招商引资和土地流转收益，但可支配的集体土地量大大减少，使招商经济和土地流转收益大受影响，积累减少，发展壮大面临困难；二是经营者素质不高和缺乏竞争意识，有的社区还没有一个明确的发展目标或较好的发展项目；三是土地等政策方面的障碍限制发展，使农村集体经济组织的发展难以实现实质性的突破；四是部分居民由于自身观念、素质和能力问题，很多居民就业创业较困难，如果新居房屋出租、集体经济分红、社会保障不能及时跟上，部分居民会出现生活困难。五是有些社区的公共经费来源渠道、出依据、经费管理还没有相关政策的明确规定，致使一些公共事务经费收支无章可循。
（四）公共服务设施不配套，居民难以适应物业管理服务。
由于多种原因，部分小区的市政配套设施还不够完善，公共服务设施建设进度缓慢，给新入居居民生活带来极不方便。长期以来，农民都是自己承担自家及周围的清洁卫生，已形成传统习惯，又加之他们收入不高以及其他一些原因，对于要缴费请人打扫清洁卫生“出钱买服务”式的小区物业管理的做法目前难以适应，因而出现以各种借口不交物管费、垃圾清运费、停车费，甚至不交水电费的情况。同时
，由于居民缺乏一些公共观念，行为习惯比较差，破墙开店、乱搭乱建、侵占公共空间、乱扔垃圾、不遵守物业管理规定等现象比较普遍
。另外，新居工程物业管理配套设施标准不统一，新居保修期后的维修基金落实不够到位，这都给社区的物业管理带来了困难。
（五）矛盾纠纷不断涌现，使治安问题日益加重。
大规模地拆迁和实施集中居住，农民传统生产生活方式发生根本性转变，跨社区甚至跨街道的居民入主一个集中居住小区，农民落后的观念、较低的素质以及行为习惯、生活方式等短时期内难以改变和适应。同时，集中居住后一些居民因为就业困难、收入暂时性下降等因素产生了不稳定情绪，加之教育、引导、社区服务等工作未能及时跟上，居民对集中居住新社区的认同度不高、归宿感不强，使管理难度增大。再加上新社区用于出租的房屋比较多
，外来人口大量涌入，使引发的矛盾不断呈上升趋势，小区秩序、治安受到了极大的影响。
二、进一步加强城市社区管理的对策和建议
（一）搞好调研，摸清情况，完善制度。
据调查了解，目前昌平区社区情况比较复杂，大体上有六种情况：一是政府统一规划土地，统一修建，全部由农民居住而形成的社区
；二是政府统一规划土地，统一修建，一部分由农民居住，一部分对外出售，而形成的社区
；三是政府指定土地，由开发商统一开发，部分楼盘由农民所有，其余由开发商对外出售而形成的社区；四是村委（社区）会经过政府批准同意，由开发商统一开发，部分楼盘由农民所有，其余由村委会（社区）对外出售而形成的社区；五是村委会经过政府批准同意，政府指定土地，农民自己修建而形成的社区；六是政府划定土地，搞集镇建设，动员社会各界人士和当地农民修建而形成的社区。对于这些社区的管理方式，昌平区应成立了社区管理建设领导小组，相关部门配合，组织专门力量，对新建社区进行全面调查研究，摸清其基本情况
，了解其管理模式，并认真分析各自利弊，为制定涉农社区管理规章制度提供依据。在摸清情况的基础上，根据新型社区的特点，参照城市社区的要求，制定新型社区管理规章制度，如新型社区设臵标准、机构设臵、领导配备、工作职能、经费管理等，为实现科学管理提供制度保障。
（二）科学规划，制定标准，合理设臵新社区。
要组织专门力量，做好提前介入的准备工作，及时协调解决有关问题，针对每个集中居住小区的规模、特点、人员构成，结合实际提出一个适合社区特点的、明确的、系统的计划和规划，为集中居住后的建制调整、组织建设和后续建设管理做好相关准备工作。在实践中
，逐步完善社区居民代表会议等组织机构，待条件成熟后，由政府批准成立正式社区居委会
，实现与城市社区的完全接轨。在新旧社区双轨运行的过渡时期，对新旧社区的职能作适当分工，原社区的职能从大量的事务性管理转向侧重于搞好城乡一体化的征地、拆迁安臵和善后工作以及谋划集体经济组织的发展壮大，新社区（筹委会）集中于社区管理、社区服务，
做好社区居民与原社区、原集体经济组织有关问题的衔接、协调工作。
（三）理顺新关系，构建新的管理体制，实现科学管理。
加强社区管理，夯实执政基础，理顺新关系，对社会主义和谐社会的形成关系重大。要认真落实中共中央组织部《关于进一步加强和改进街道、社区党的建设工作的意见》，根据新建社区的特点，加强和完善社区党的组织建设，推进社区建党委、楼院建支部、楼道成立党小组的工作，并建立新的管理体制。一是进一步明确社区的职能定位。二是从社区剥离股份公司。将集体经济组织从社区中剥离出来，通过量化集体资产，进行股份制改造，进一步规范股东会、监事会和经理层的产生办法、议事规则及相关制度，与现有社区实行居企分开
、帐务分开，成为独立的市场主体，公司按照章程和企业的有关法律、法规运作，实现集体资产的保值、增值，公司凭股东的股权证进行利益分配，使涉农社区“村民”向集体经济组
织“股民”转变。
（四）选好配强社区干部，加强培训，努力提高管理能力。
要选好配强新型社区干部，努力提高管理能力。由镇政府（街道办事处）选择一批组织协调能力较强的机关干部到筹委会挂职书记或主任，牵头筹委会筹备工作；在现社区干部中选择一批热心公益事业、年富力强、群众公认度较高并拟入住新社区的人员到新社区筹委会任职；结合大学生“村官”工作，实现“一社区一名大学生”的工作目标，充分发挥大学生在新社区建设上的作用。要加强对社区干部的激励约束。通过完善目标考核、经济奖励、政策补助、民主决策等方式，进一步探索建立切合实际的激励机制、约束机制和利益分配机制
，统筹协调社区干部自身利益与发展壮大集体经济之间，农民与集体经济组织之间的利益关系。根据工作实绩和经济发展情况给予社区主要干部一定的奖励，对年龄较大、贡献较大、正常离职的社区干部，给予适当生活补贴，以解决后顾之忧。区委组织部、区民政局、党校和各镇（街道）要加强新社区干部培训和业务指导，提高综合素质和业务能力。
（五）强化管理服务功能，加强物业管理
，提高生活质量。
一是加强对社区公共事务的财政支持。以公共服务均等化为目标，采取财政投
入、新居工程配套设施收益补贴等措施，确保新社区公共支出。
二是完善管理服务条件。要突出抓好新社区办公用房、社区服务站、社区警务室建设，落实文化、教育、体育、卫生等设施。对社区基础设施，要做到专建专用，加强管理维护，不得挤占挪用，或擅自改变用途。
三是促进居民转移就业。通过产业带动、有效培训、政策扶助、配套服务，妥善解决新社区的就业问题。加强与职介、培训机构、城市社区、招商部门、工业园区等的就业协作，加强对就业困难人员的岗位和服务援助。在招标比选物管企业时，向物管公司提出招用居民
从事部分岗位工作的硬性要求。
四是完善居民社保救助。按照相关政策规定，制定涉农居民愿意参保、参得起保的措施和办法，实现居民社会保险多种措施、多种形式的覆盖。切实解决涉农居民看病难的问题，防止涉农居民入住新社区后因病致贫。
五是加强居民服务管理。一方面加强服务
。按照“有偿与无偿并存、组织与志愿相结合
”的原则，重视做好面向广大居民的便民利民服务、面向弱势群体的救助服务、面向村民向居民转变过程中的遗留问题服务。加强宣传营销和规范管理，积极发展社区房屋租赁业，促进居民增收；协调开通直通城区的公交车，引导银行到居民区设点，为居民生活提供便利；一方面加强管理。在社区居委会之下，加强居民小组建设，做好管理、服务和稳定工作。完善相关制度，规范社区服务、商业经营行为的管理。
六是丰富居民精神文化生活。及时了解居民思想动态，加强教育引导。开展经常性的科教文化活动、精神文明创建活动和全民健身活动，活跃社区氛围，增进居民沟通，增强社区凝聚力。建立和完善党员活动室、图书室、社区老年大学、社区培训学校和各种组织、团体
，通过积极有效的方式引导居民转变思想观念
，改变生活方式，提高生活质量，提升涉农社区文明形象。努力把新社区建设成为管理有序
、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利
、人际关系和谐的新型社区。
七是抓好物业管理。要探索新社区物业管理模式，要引入物业管理公司进行规范管理。
（六）加强集体资产管理，壮大集体经济
，增强造血功能。
一是合理处臵原社区集体资产。居民入住新社区后，与原集体经济组织集体资产权属关系、经济管理方式、利益分配方式保持不变。但社区行政隶属关系发生改变的，必须对集体资产进行清产核资，能够量化的应尽量量化到个人，作为以后分配的依据；不能量化的应明确集体资产状况，并向居民出具相关凭证。对原社区的债权、债务，进行合理处臵，杜绝新增债权、债务，确保居民个人利益不受损害。 二是公平分配新居工程配套设施。三是加强集体经济的发展和管理监督。通过土地流转、合作经营，加快包装发展一批集体经济项目，带动居民增收。积极探索股本结构的多元化，以新型集体经济组织现有资产和可吸纳的股民股金为支点，吸引企业参与项目投资，形成集体经济全资、控股、参股等多种方式介入项目发展的模式。规范财务管理，加强财务公开，公司财务纳入会计核算中心，确保股民依法理财
、民主理财、科学理财。
（七）强加法制教育，避免矛盾纠纷，构建和谐新型社区。
对于当前社区出现的各种矛盾纠纷，要进一步推进民主管理，充分发挥居民委员会、楼院小组长、离退休党员、社区志愿者和广大居民群众的作用，激发社区成员参与社区建设的责任感和积极性。进一步健全和完善民主决策制度，定期召开居民代表大会、社区协商议事会，使广大社区成员发表意见有场合，行使权力有平台。同时，要搞好调研，找出产生矛盾纠纷的主要因素，通过构建沟通协调机制，加强法制教育和道德修养教育，本着双赢的原则
，通过双方协商解决，尽量避免矛盾激化，营造良好的人际关系，构建和谐新型社区。
城市的主体是市民，没有广大市民的理解和支持，政府的决策就很难行得通；没有市民广泛参与，城市管理就成了无源之水，无本之木。在市场经济条件下，市民不仅是城市管理的对象，更是城市利益的相关者。相对于日益繁重的城市管理任务而言，城市政府自身拥有的资源十分有限。如果没有城市利益相关者的积极参与，就难以保证形成科学的决策，难以保证政策和法律得到有效落实，监督也难以取得预期效果。因此，首先要积极探索建立新机制，鼓励和吸引城市利益相关者参与城市管理。通过方案征集、听证评议等有效途径，让城市利益相关者参与城市管理的决策、实施和监督，增加城市管理的科学性、透明度。通过集思广益，把各种聪明才智最大限度地发挥出来。尤其是各行各业专家的独立研究和独特视角，即使是不同意见，也要高度重视，反复比较，全面权衡，择其善者而从之，使城市管理尽可能符合城市发展的客观规律。其次，开展多种形式的教育，提高市民素质及参与城市管理的能力。相对于整个城市人口，我们的城市管理者始终是少数。因此，只靠执法处罚是解决不了所有问题的，必须在严加管理的同时大力施行教化。通过强化宣传教育和培养，让市民认知自身的权利和相应的义务。要利用当今传媒，长期开辟寓常识性、趣味性、政治性于一体的城市生活指导之类的栏目，循循诱导，滴水穿石，教会市民怎样进行城市生活，提高城市意识，支持和参与城市管理。我国城市化滞后，城市人口正处于大转移时期，要实现从农民到市民的身份转换、知识更新、习惯改变和素质提高，没有潜移默化的毅力和恒心，没有一定比例的经费投入是不行的。
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