建筑经济学论文：城市紫线的经济学分析及对策
【摘要】历史文化遗产是不可再生的稀缺资源,城市紫线划
定了列入法定保护的历史文化街区范围。紫线范围内的历史保护工作产生成本,与其土地经济价值的矛盾难以平衡。在经济学的成本/收益理论的视角,怎样作出城市紫线最优选择方案。论文从成本-收益理论的视角,探讨了紫线范围与历史保护外部经济效益内部化之间关系的几种可能性方案,建议采用公开、透明的多层次、多角度的合作管理的策略,真正发挥历史文化资源的价值。
【关键词】历史保护;城市紫线;外部经济效益内部化;合作
管理
经济物品的稀缺性造成与生产资源配置有关的各种选择
问题。从替代性角度而言,有近似替代品的物品较具供给弹性。由于历史文化遗产不可再生,从使用价值、历史文化价值、艺术价值、科学价值还是潜在的利用价值等方面都基本无边际替代性,在供给方面具有完全的刚性,在经济意义上属于稀缺性物品而具有特殊的价值。为了保护这些不可再生的历史文化遗产,近年,国家及各地政府进一步完善了历史保护的相关法律、保护规划编制规范,主要包括《中华人民共和国文物保护法(2002年)》、《城市紫线管理办法(2003年)》、《历史文化名城保护规划规范(2005年)》。上海市还颁布了《上海市优秀近代建筑保护管理办法(1991年)》、《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例(2002
年)》等。各级文物保护单位(包括不可移动文物)为具有重大历史、艺术、科学价值的文物古迹,受《中华人民共和国文物保护法》所保护。存有较多文物古迹、近现代史迹和历史建筑,能够比较完整、真实地反映一定历史时期传统风貌或民族、地方特色并具有一定规模的历史地段,经政府核定公布应予重点保护的,称为历史文化街区。历史文化街区的保护范围界线包括历史建筑物、构筑物和其风貌环境所组成的核心地段,以及为确保该地段的风貌、特色完整性而必须进行建设控制的地区。国家历史文化名城内的历史文化街区和省、自治区、直辖市人民政府公布的历史文化街区的保护范围界线,以及历史文化街区外经县级以上人民政府公布保护的历史建筑的保护范围界线即是城市紫线。《城市紫线管理办法》对划定城市紫线和对城市紫线范围内的建设活动实施监督、管理。自20世纪90年代以来,房地产热在全国各大城市不断升温。在获取最大化利益的争夺中,城市历史建筑所据的土地成了商家必争的商品。因此,在编制保护规划的过程中,常常面对保护界线范围,即城市紫线的划定讨价还价,不断产生各种争议和磋商的问题。
第一轮规划方案比如在上海市青浦老城厢历史文化风貌
区保护规划的编制过程中,最初规划方案核心保护范围与城市发
展研究16卷2009年3期Urban Studies Vol.16 No.3 2009111 建设控制地带所示,其中核心保护范围面积为15·2 hm2,占风貌
区总面积的19·8%。第二次提出的规划方案中,核心保护范围及建设控制地带的具体边界如图2所示,比之前有所减少,核心保护范围的面积为10·8hm2,占风貌区总面积的13·8%。从历史文化遗产保护的角度,本着保护历史建筑和传统城市空间的原则,应尽可能地控制相邻建成环境对其影响。然而具体操作中,是否可以运用经济学分析的方法确定历史街区的范围,实现资源配置效率最大化?以下将从成本/收益理论的视角对此进行探讨。
城市紫线相关概念
城市紫线是历史文化街区的保护范围界线,包括历史文化街区以及历史建筑物的核心地段、建设控制地带。
1.1 核心地段核心地段,即保护建筑、保留历史建筑较为集中,传统街巷格局保存完好,风貌特征明显,需要严格控制的核心保护区域。核心地段内所有建筑经过价值及保存状况的分析后,依《历史文化名城保护规划规范》分为文物保护单位、保护建筑、历史建筑、一般建(构)筑物四类。对前三类采取保护方式,对一般建(构)筑物,根据实际情况,采取保留、整修、改造、拆除的整治方式。一般可认为核心保护范围内为非建设区域。
1.2 建设控制地带建设控制地带的划定一方面考虑为核心保护范围地区的风貌特色完整,而对邻近地区进行一定建设控制,另一方面从整体城市风貌特征和城市格局上考虑,要对周边地区进行景观控制。此范围也是在核心地段范围以外允许建设和再开
发的地段,但应严格控制建(构)筑物的性质、体量、高度、色彩及形式的区域。
2 历史保护的困境
2.1 紫线的划定“成本过高”由于历史建筑物质性、结构性以及功能性的老化、损坏而出现一系列问题,需要政府与广大市民去对其维修保护,包括改善历史文化街区内基础设施、公共服务设施、环境景观及建筑单体内部的空间组织、设施条件等。这一系列的工作构成了历史保护的成本。核心地段划定的越大,政府及历史建筑所有者需要付出的经济成本就越高。其次,由于土地总面积的有限性从宏观上制约了城市土地总供给,随着城市经济社会及人口的持续发展,使城市中、特别是中心城区的土地稀缺程度不断加剧[1]。区位好的土地总是难以满足人们的需求。寻求区位优良的地块,追逐高额的开发回报,这是市场经济条件下开发活动的必然行为。而在历史悠久的城市中,历史文化遗产往往在中心城区较集中。中心城区土地的稀缺性正是“拆”与“保”矛盾产生的根源[2]。要保留历史,就必然牺牲其所在地区的土地价值。这实际上构成历史保护的机会成本。再者,为保护历史遗存及其周边环境,进行整体性的保护,紫线的核心地段应划定为相对连续的区域,且达到一定的规模,而紫线范围内难免包含少量插建于保护或保留历史建筑中的其它一般建(构)筑物。因此,具体界线包含多少面积的一般建(构)筑物,成为实际操作中不断
讨价还价的焦点。此外,对于历史文化遗产内的建筑自身的文化、科技、艺术等价值的技术评估相对缺乏,使得在市场交易中,因交易成本一般仅考虑建筑所在地的土地价格而造成交易价格大大低于其实际价值,而无法真实地显现历史文化遗产的市场收益。
2.2 历史保护外部经济性的忽略除了土地资源配置的直接经济性,还应考虑到城市土地价值的扩散性,这是经济学外部经
济正效历史文化保护黄数敏:城市紫线的经济学分析及对策112 城市发展研究Urban Studies Vol.16 No.3 2009益的一种体现。对某一地段的投资或物化劳动,不仅可以提高该处土地的价值,还能提高与其相邻的地块的市场价值,从而对投资产生更大的吸引力,有助于可持续发展。城市紫线范围内,保护历史街区本身有助于建筑风貌特色和传统空间形态肌理保存延续,形成多样性的城市空间,吸引第三产业,尤其是创意产业的投资,促进城市经济的发展;真实的历史空间环境以及生活场景的再现,与人们对过去城市的历史记忆产生共鸣,提高人们对城市的认同感,恢复所在社区、城市对其社会与经济价值、社区邻里前景的信心。城市紫线范围内的保护,同时也促进了周边地段的发展。一个地区的环境质量得以保持或改善会产生连锁效应,它可以使邻近地区的环境得以稳定,甚至提升。通过对历史文化遗产的保护,提升了紫线范围内部及外部周边地段的环境品质,并影响周边地价上涨、商业繁荣;从更宏观的角度看,历史文化遗产的保护提升了城市
文化特色,塑造了良好的城市形象,产生了宣传效应,增强城市竞争力,间接促进经济的发展。从上面的分析中可知,历史街区可以给城市整体、社会公众以及周边企业带来显著的外部经济,这也是历史街区得以存在并延续发展的经济基础[3]。
然而外部经济的发挥与历史街区的整体保护是辩证统一的。如果历史街区的外部经济效益得不到补偿,历史街区保护的积极性必然受到影响。如果历史街区的传统空间格局支离破碎、建筑风貌残缺不全,也就没有外部经济效益可言了。由于对外部经济效益的忽略,市场机制将不能发挥其应有的作用,使资源配置达不到最大效率。
纵坐标表示保护历史街区的成本/收益,横坐标为历史街区保护范围所含的建筑数量。保护历史街区的成本要素包括每处建筑物的修缮及公共设施的投入,假设在同一历史街区内,每处建筑物的保护成本是一样的,这样保护的边际成本曲线MSC是水平直线,保护的总成本曲线为TSC。MSR为保护历史街区的边际收益曲线,TSR为保护的总收益曲线。对于政府来说,当保护历史建筑的边际社会收益等于边际成本时(E点),即保护总收益PR与保护总成本PC的差最大时,为历史街区的最优量为Q1。然而由于外部经济性,对于主体历史街区来说,由于不能获得保护Q1范围所创造的全部收益,所以它会倾向于只保护比Q1小的量。
3 经济效益转化分析
3.1 外部经济效益转化的经济学理论针对外部性对经济效率的损失以及导致的资源黄数敏:城市紫线的经济学分析及对策历史文化保护城市发展研究
配置的无效率,以庇古为代表的税收的经济学手段和以科斯为代表的产权经济理论,是两种目前比较有效的解决方法。庇古针对市场在解决外部性问题时表现出的“市场失灵”,提出通过征税和补贴的方法使外部性内部化,从而使私人成本等于社会成本或私人收益等于社会收益,从而达到解决外部性问题的目的。科斯从制度经济学的角度提出用界定产权的方法来解决外部性的低效率。他认为,只要产权界定清晰,同时交易成本为零或可以被忽略,那么外部性问题就可以通过市场交易的方式由外部性的双方通过市场交易自行解决。历史文化遗产保护的效益正如环境保护一样是一项综合的、外部的效益。在环境经济学中就常采用环境保护费用与效益函数曲线来求得“最佳污染水平”,以实现经济意义上的最优。所以从现实可行性而言,在实际面临紫线困境时,政府应力取“最佳可能性方案”。
3.2 紫线划定的几种可能性不少学者曾经注意到,运用外部经济性的内部化方式将使经济效益回归到历史街区,虽然可能只是部分回归,但却将对保护工作起到积极的经济支持。以下将对历史街区外部经济效益转化提出几种可能性设想。假设历史街区的经济收益分为内部本身的收益和外部隐性的收益两部分。内
部本身的收益可能是通过建筑功能向商业、服务业等转换,获得经营的利润。而外部经济收益通常难以量化,属于隐性收益的部分,主要包括环境改善带来的相邻土地升值和城市形象提升等带来的经济收益。
(1)如果只考虑商业、服务业等转换通常带来的经济收益,外部经济效益相当于忽略不计的情况下,相当于现在Q1,甚至于小于Q1数量的保护。在这情况下,历史建筑所有者(政府及具体产权所有者)对历史街区保护投入的成本较多,而实际收益很少,有时候甚至亏本。(2)当考虑到历史街区的外部经济性体现为对社会局部利益的贡献时,即其带来的相邻土地升值,此时周边的地产商、商业运营者是外部经济性的受益者。根据科斯定理,在产权明晰的情况下,可以由历史街区与这些地产商和商业运营者进行谈判、协商,促使这部分外部经济效益回归历史街区。比较有效的方法是将历史街区以及受其外部经济性密切影响的地产商、商业运营者进行合并,合并后原来的外部性也就自然内部化了。但面对强势的开发商,这样的打包运作,难以保障历史街区中每户居民的利益。因此,也可以通过历史文化保护黄数敏:城市紫线的经济学分析及对策114
政府税收,通过对历史街区密切相邻的收益地块的交易所得和经营收益增收赋税,实现外部经济收益向内部转化。局部转化历史街区保护带来的相邻土地升值的外部经济收益,总收益如曲
线TSR2所示,总收益与成本曲线的差值为N2,相比第一种情况N1有所增加,对应的历史街区范围由Q1值向Q2值增长。从而提高历史街区的保护水平。保护水平的提高又促进了街区外部经济性的发挥。(3)外部经济性具有社会性特点时,社会公众是外部经济性的受益者,此时可以以长远城市发展水平代表社会总收益,总收益曲线如TSR3所示。当总收益与成本曲线的差值相比第二种情况N2又有所增加,当两曲线的差值达到最大值N3时,对应的历史街区的保护量由Q2向Q3增长,达到该历史街区的理想保护范围(Q3)。因为社会公众是历史文化遗产保护的外部经济性的受益者,由代表社会公众利益的城市政府作为受益主体,可以向历史街区反馈其所得收益。但是由于有利于城市整体形象的优化,城市竞争力的提高,促进城市经济的发展的影响程度在实际操作中较难量化,Q3值只是从曲线模型上分析得到得理想临界点。
4 合作管理模式初探
当今经济空前发展的国内,城市历史文化保护却屡遭忽视,主要原因就是看不到经济效益,光想到每年维修、基础设施的投入就头疼。模型中相对比较合理、稳妥的方案,如TSR2曲线所示,局部转化历史街区保护带来的相邻土地升值的外部经济收益,能够帮助提高历史街区的保护数量和水平从Q1提高至Q2,保护水平的提高又促进了街区外部经济性的发挥。如图5所示,共同合作管理历史保护项目及可持续的运营,发挥历史街区及周边地段
的整体力量,是一种比较最优的选择。
实际上,整体平衡内部与外部经济收益,也即是进行非商业与商业的合作,双方互利互赢。欧美近年城市复兴的发展与实践中,建立合作伙伴组织,跨越不同组织与利益团体的横向多角度的整合与合作的策略与手段,能够分担历史保护的成本,使城市紫线的划定,甚至整个历史街区的保护与复兴项目的规模能够更加完整,有助于真实地反映传统风貌或民族、地方特色。外部经济效益内部化主要有“庇古税”和产权整合的两种方式,从国内的保护实践来看,紫线范围以内,建筑产权大多属于当地居民私人产业,产权置换的成本较高,难以吸引实力雄厚的开发商进行整体开发;再者,这种“打包”运作,也难免因开发商“财大气粗”而可能损害当地居民的利益。而建立税收和基金管理制度,则比较公开、公平、透明。建立完善、公开的土地税收制度,或是设置发展信托基金,由独立于政府机构的社区组织,总体上考量紫线范围内外的社区的利益,加强商业与非商业的合作,确保盈余回流信托基金,保障当地居民利益,支持当地保护修复的工作有序进行,实现社区复兴。城市紫线的划定,不代表文化空间的限定。历史保护必然要求有严格完善的保护制度,同时也必须有非常充足的资金保障体系[4]。假如历史文化保护大多仍停留在保护个别建筑、保护片区之类局限上,而没有长远和全面的考虑如何建立一套合作机制,利用经济发展来有效促进城市传统与现
代文化的共同发展,那么很难真正发挥这些历史文化资源的价值。
【参考文献】
[ 1 ]赵民,陶小马.城市发展和城市规划的经济学原理[M].北京:高等教育出版社,2003(4):274.
[ 2 ]李萱,赵民.旧城改造中历史文化遗产保护的经济分析.城市规划[J].2002(7):39.
[ 3 ]赵天英,刘军华.历史街区保护的外部经济性及其内部化探讨.现代城市研究[J].2007(4):44.
[ 4 ]张松.历史城市保护学导论———文化遗产和历史环境保护的一种整体性方法[M].上海:上海科学技术出版
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