我国行政权力清单制度——让权利在阳光下运行
1、概念：
权力清单是将各级政府及其工作部门所行使的各项公共权力进行梳理和统计，以清单的形式向社会公布，主动接受社会监督的一项制度。行政机关行使职权，要在法律、法规、规章规定的范围内进行。要在清单列举的权利事项内进行。
权力清单为公共领域的各个主体所树立的原则是:对于政府,“法无授权不可为”“法定责任必须为”；对于市场主体和人民群众,“法无禁止即可为”。通过理顺各方行动范围边界,树立各方行动准则,才能理顺政府与市场、社会三者之间关系。
2、政策提出和发展阶段
我国政府权力清单制度发端于2000年前后，2008年伴随政府信息公开的推行初见端倪[8]。在整体进程中，权力清单的建设呈现出自上而下相关配套法律法规提供依据，自下而上地方试点探索经验上升为统一制度的过程。
第一，政府权力清单制度初探阶段。这一阶段以相关配套法规为行政权力规范行使提供合法依据为特点。国家法律、法规和中央决定等“上位法”是地方进行制度实验的主要依据和行动指南。政府权力清单制度发端于2000年前后国内启动的对行政机关具体行政行为全面规范的工作，特别是2003年《行政许可法》以及2004年《全面推进依法行政实施纲要》的颁布，对依法行政作出全面规划和安排。以此为基础，行政执法责任制在全国范围内展开，各行政机关梳理行政执法依据、分解行政执法职权和确定行政执法责任，行政职权的边界得以明晰。如2005年，河北省在行政执法责任制的基础上，以省商务厅、省国土资源厅、邯郸市政府为试点，依法清理行政权力项目，公开政务运作流程[9I。2005年，湖南省面向全省各级、各部门与省直机构提出依法界定执法职责工作，梳理执法依据并将梳理结果报法制机构审核，在此基础上准确界定执法职权、科学分配执法职权、减少执法层次、规范执法程序，并通过签订责任书、责任状或确定执法工作目标等形式明确具体责任。
第二，政府权力清单制度试点导人阶段。这一阶段以政府权力公开透明运行试点工作为权力清单制度建设提供合理路径为特点。在对政府权力逐步规范要求的基础上，政府信息公开和政府权力公开透明为政府权力监督提供了重要渠道。2007年国务院通过的《政府信息公开条例》，确立了政府信息除法定例外均应当予以公开的制度。自2008年始，全国政务公开领导小组将推进行政权力运行的公开透明列为全国政务公开的要点。2009年3月，中央纪委、中央组织部开启了县委权力公开透明运行试点工作，在江苏省睢宁县、河北省成安县和四川成都市武侯区开展县委权力公开透明运行试点。伴随政府信息公开的推行，在各地权力公开透明运行试点实践中，权力清单探索初见端倪。如2008年浙江省绍兴市钱清镇结合中心镇运行特点，确定用权主体和权力项目数，对权力清单体系进行编码和重点解释[10](P186’；2009年4月，四川省成都市人民政府办公厅发布《关于推进行政权力网上公开透明运行工作的意见》，并在全国率先进行行政权力网上公开透明运行的工作[11]；2011年，宁夏盐池县通过编制县委书记权力公开透明运行“流程图”，做好限权、确权、分权工作，梳理出县党代会职权5项、县委全委会职权8项、县委书记职权27项、常委班子成员职权143项[12]。在行政权力公开透明运行工作成果的基础上，各地进一步对权力事项进行梳理，探索各具地方特色的权力清单改革形式。如2013年1月9日，北京市西城区人民政府开通“西城区行政权力公开透明运行网”，将2128张行政权力运行流程图在网上公布并通过该网“曝光”其“权力清单”。经过普查，全面摸清了全区68个部门所掌握的5000余项行政职权，实现了部门全覆盖等[1 3l。
第三，政府权力清单制度规范推广阶段。这一阶段以中央的制度要求为自下而上多层次地方试点注入改革动力为特点。在总结各地试点经验基础之上，十八届三中全会提出：“推行
地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。”[4](P36)2014年3月，国务院审改办在中国机构编制网公开了国务院各部门的行政审批事项汇总清单，这是中央政府首次公布权力清单。至2014年，随着简政放权措施的颁行，已相继取消和下放了9批共798项行政审批事项[1 4|。政府权力清单制度由自下而上的地方试点转化为自上而下的统一要求。中央统一制度要求为各级政府权力清单建设注入新的动力，地方各级政府普遍开展了权力清单建设。如浙江省在2013年11月份开展“三张清单一张网”建设，包括政府权力清单、企业投资项目负面清单、财政专项资金管理清单和省、市、县三级联动的浙江政务服务网，并于2014年6月25日公布[15]；2014年3月31日，武汉市公布市级行政权力和政务服务事项清单，在此基础上，2014年4月4日公布区级权力清单[16]，权力清单将行政裁决、行政强制、行政征收、行政服务、行政征用等15个类别进行全面细分，完整勾勒出政府部门的权力边界；2014年3月7日，浙江富阳率先在全国晒出了首份县域权力清单，形成了“三单一图一改”的初步成果，将原始行政权力从2008年的7800多项削减到4825项、常用行政权力从2500多项削减到1474项，同时制定了部门责任清单、企业投资“负面清单”，编制了一张权力运行图，推进了一系列审批制度改革[17]；2014年12月2日，广东省公布《广东省行政审批事项通用目录》，成为我国首张涵盖省、市、县三级全部行政审批事项一单式“纵向权力清单”[18]。
3、提出依据
从理论背景来看，权力清单制度主要着眼于权力的制约与监督。在政治生活中，权力是一种支配性力量，权力主体可以根据自己的意愿，凭借某种身份、能力或影响力来控制他人行为、支配资源的分配。所以，权力如果不受到限制和约束，极易出现滥用现象，“绝对的权力导致绝对的腐败”。
《中华人民共和国政府信息公开条例》第9条规定行政机关应当主动公开政府信息，第lO条规定了主动公开政府信息的主体，即县级以上各级人民政府及其部门。《条例》的出台可谓是要求政府以及相关部门公开信息有了法律依据。
4、有利的地方：
权力清单制度为行政权力的行使划定边界、明晰权责，同时将行政职权以清单的形式公布于众，接受大众监督，这实质上是依法治权，转变政府职能，打造有限政府、责任政府的重要举措，是从制度上解决权力滥用、权力寻租，防止行政不作为，提升行政效能的重要内容，对于依法治国、建设法治政府具有深远的意义。
( 一) 权力清单制度有利于行政权力公开透明运行，推动法治政府、法治国家建设。
在现代社会中，法治政府应当公开透明，倡导开放透明的政务运转模式，增进管理者与公众的交流互动。权力清单制度建设为当前推行的行政权力公开透明注入了强大动力。权力清单制度将行政机关的权力全部向社会公开，供公众了解，因此权力清单制度本身就是政府公开透明的组成部分，这一制度的存在以及制度的良好运行本身就表明政府公开透明度的提升。
权力清单制度的推行有利于推动各级政府机构明晰自身权责、全面正确履行职能。权力清单制度的首要工作就是厘清政府权责边界，按照职权法定和市场优先的原则，根据实际提供的公共服务内容，对政府部门现有的行政职权进行系统梳理，以清单的形式明确各个机构的职权范围、运行程序、责任大小，从而让每个政府部门和工作人员都知晓自身到底有哪些权力，如何行使，承担什么样的责任。这样就有利于政府机构更好地“定责”“明责”，履行职责，并且在一定程度上解决不同部门之间、层级之间的职责交叉、相互推诿、部门本位主义等问题，克服行政不作为、乱作为、懒政、怠政、失职等现象; 同时也有利于更加科学合理地设
置机构人员，促进政府精简效能。在这个意义上看，“建立权力清单制度是对政府行政行为的重塑，它将开启建设法治政府和服务型政府的新途径，很有可能成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要制度措施。
( 二)、权力清单制度有利于遏制权力滥用行为，加强社会监督。
推行权力清单制度，依据法律规定和政府提供公共服务的实际内容划定行政权力范围，明确各个部门的权力空间、运行程序，使政府权力有法有据、流程清楚、公开透明，有利于将权力关进制度的笼子，改变政府权力过于集中、过度管理的现象，消除各种于法无据的行政收费、行政许可、行政审批行为，压缩权力寻租空间，从源头上切断腐败滋生的链条，防止权力滥用。同时，权力清单制度也可以最大限度地让社会公众知晓各级行政机构的职权内容、行使程序，以公众知情权“引领权力清单的实施过程，目标指向明显，达成路径明确，消除权力在实施过程中的任意扩张、滥用、腐败和懈怠等问题，也能够有效体现民众对权力存续运行中的制衡意识，代表和反映了大多数人民群众的利益诉求，”⑤维护社会公众的民主权利，推动政府的简政放权、职能转变。
( 三) 权力清单制度契合了服务型政府的内在要求，有利于合理地界定政府与市场的关系、释放市场与社会的活力。
权力清单制度作为政府职能转变的重要途径，其重要价值就在于尊重市场和社会发展的自主性，削减政府在经济发展中的话语权、支配权，改变过去那种政府深度参与市场规则制定、执行的做法，将社会、市场能做好的事情交还给社会; 同时，行政管理机构进一步转变职能、简政放权，最大限度地给市场和企业松绑减负，为知识、技术、资本、管理释放活力创造空间。因此，“从长远来看，权力清单制度将为释放改革红利、激发社会活力、消除市场扭曲提供制度保障。”
5、弊端和问题
从各地实践来看，权力清单制度在实施过程中也存在若干问题。譬如，政府职权的梳理和确定缺乏明确的法律依据;行政审批改革主要由政府自身推动，缺乏社会成员、相关专家等社会主体的参与; 各级政府在权力清理时基于部门利益驱动，选择性清理的现象比较明显; 相关的行政职权回归社会后，与之相对应的市场主体的自我规制能力还有待提升。
（1）行政机关维度：存在消极应对、形式主义的问题。一些政府部门推进权力清单制度建设较为迟缓和艰难的一个重要原因在于政府内部具有“经济人”属性和“官本位”观念的行政官僚因私利和官瘾而在暗中消极抵制。还有，有的政府部虽然公布了所谓的权力清单，但公布权力清单只是在碍于中央的权威和压力下，为应付检查，对行政权力进行的简单化、程式化梳理，形式主义严重。
（2）清单本身维度：存在规范不够、覆盖不全的问题。，虽然中央明确了在国家治理层面推进权力清单制度建设，在全国范围内权力清单制度建设仍然处于一种各地行政机关随意开展的“碎片化”状况。权力清单的规范不够具体是指权力清单的分类标准、格式规范、运行流程等由各地行政机关自主设计乖LI确定，还未形成全国统一的标准。此外，权力清单制度建设还存在覆盖不全的问题。权力清单制度建设的目标范围是覆盖行攻机关的各层级、各部门以及各领域，但现实并非如此。
（3）保障机制维度：存在立法滞后、监督乏力的问题。在某种程度上，法制保障以及监督机制跟不上是促成这种状况的重要因素。法制保障跟不上主要是说专门为权力清单制度而进行的立法滞后。没有从立法上明确权力清单编制和公开的主体、主体的权限以及清单的效力等这些对全面科学推进权力清单制度最为核心的内容。
6、权力清单制度法律方面的完善
（1）、具体依据上的完善
权利行使行政权的主体所依据的法律存在很大的模糊性。权力清单列举的权利依据的法律法规大多明确写明了具体法条的具体规定，但很多依据直接罗列法律条文没有具体展开。以浙江省为例，浙江省教育厅具有教师资格认定的审批权，具体依据只写了《中华人民共和国教师法》第l2条、第13条，没有具体展开。那么相关人员在需要查看此内容时还需自己查找法律的规定。《教师法》第l2条规定，本法实施前已经在学校或者其他教育机构中任教的教师，未具备本法规定学历的，由国务院教育行政部门规定教师资格过渡办法。将这一条作为实施此项权利的依据未免太过牵强。因为《教师法》第12条的内容强调的是取得教师资格应该具备的学历条件，并没有说不具备此项条件的将交由有关教育行政部门负责。不只是浙江省存在这样的问题，其他省市也有，所以无论是现在已经公布的还是准备公布清单的，都应该明确写明行使权力的依据，根据这一依据是否表明享有这一职权，而不能为了公布而公布，“法无授权不可为”应该是行政机关始终遵守的基本原则，要把这一原则贯穿到“行政行为”的始终。
（2）、法律程序上的完善
自2013年5月t5日至2014年11月24日，国务院共发布了五项决定。以2013年5月29日国务院发布的《国务院关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》为例，《决定》中明确写到16项拟取消或下放的行政审批项目是依据有关法律设立的，国务院将依照法定程序提请全国人民代表大会常务委员会修订相关法律规定。国务院发布的5个决定中每一次取消或是下放行政审批事项都有法律依据，严格按照法律程序。地方在推行权力清单制度的同时更应该严格按照法律程序进行。《行政许可法》第21条做出了明确的规定，可能我们在行政审批程序上的法律依据不全面，很多问题没有做出具体规定，但是在有法律规定的范围内应该严格按照规定行使职权。自己取消或下放了哪些审批事项，具体的依据是什么都应该有公开的文件供查看。
（3）、可以以法律或行政法规形式对权力清单制度进行明确规定。可以制定一部行政权力清单方面的法律或行政法规，对权力清单制度的推行做出相应规定，并加以规范。
规范的内容具体包括：一是把公布权力清单作为政府的职责来规定。各级政府及其工作部门必须依据相关的法律法规对其行政权进行清理并列出权力清单。二是明确权力清单应包含的基本内容。即对各行政机关在权力清单中应包含的事项作出规定，一般包括权力清单
范围、每项权力实现的流程图、责任清单、负面清单等，使得各行政机关清单在内容上具有相对统一性。三是规定各地定期对权力清单进行修订，实时更新，进行动态管理。特别是随着相关法律法规修改和情势变化，都要对权力清单内容进行更新，及时将不需要政府干预的权力从清单中删除，将政府增加的权力通过有关机关审查后及时公布在清单里，以确保权力清单的时效性和准确性。四是规定权力清单是各级政府依法行政的依据，不在权力清单范围内的，不得实施；对非行政许可审批事项进行严格监管，要遵循“法无授权不可为”的法律原则，对没有法律依据的权力，要坚决杜绝。权力清单划定政府权力的边界，不允许行政权越雷池一步。五是规定应有的法律责任。针对各级行政机关权力清单的公布和实施情况，规定对不按照要求实施权力清单的行为应承担相应的法律责任。
（4）、以地方性法规形式对权力清单的内容予以法制化。 对地方政府权力清单法制化比较简易的路径有两种方式：一是地方政府规章的形式，一是地方性法规的形式。以地方政府规章的形式对政府权力清单进行规范，仍难逃脱政府自己为自己制定规则所带来的弊端。 地方性法规就不同了。权力清单是对行政权力进行的控制和监督，对行政权监督比较好的方式就是发挥权力机关作用，以地方性法规的形式对权力清单内容进行法制化，可以充分体现地方人民的意志，可以有效发挥地方权力机关的监督作用。而且，以地方性法规的形式体现
权力清单内容，可以作为行政诉讼的依据，如果行政主体不按照权力清单内容认真履行，行政相对人可以提起行政诉讼，权力清单的内容将作为法院审理行政案件的裁判依据，以更好地发挥司法权对行政权的监督。
7、推进权力清单制度
(一)加强权力清单制度建设的顶层设计和统一领导。
习近平总书记在《关于(中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定)的说明》中指出： “全面深化改革是一个复杂的系统工程，单靠某一个或某几个部门往往力不从心，这就需要建立更高层面的领导机制。”，为了加强权力清单制度建设的统一领导和协调行动，建议设置国务院权力清单制度建设领导小组办公室。此外，省级政府也要成立省政府权力清单制度建设领导小组办公室，主要职能是协助国务院权力清单制度领导小组办公室来开展本省的权力清单制度建设工作。
(二)推进权力清单制度的标准化和全面化建设。
权力清单制度的规范化建设就是权力清单的构成要素、格式规范 运行流程等内容无一例外地由中央政府以制度的形式加以固定化和规范化，而不是由各地行政机关随意设计和自主确定。权力清单制度的全面化建设的基本内涵就是权力清单制度的推进，应涵盖政府的各个层级及主要领导岗位，涵盖政府的各个部门，涵盖各类权力事项嗍，即层级、部门和领域的全覆盖。
(三)加快权力清单制度的专门立法工作和监督机制创新。
建议国务院尽快制定并出台《行政权力清单条例》来全面规范全国范围内的权力清单制度建设。（1）编制与权力清单对应的责任清单，并建立两份清单都在内的网络公开运行系统，最大限度接受公众和社会的监督，进而强化权利对权力的监督。（2）普遍监督与专门监督相结合。既要对权力清单的编制、公开、运行等各个环节进行全程化、普遍化监督，也要对重点领域的权力清单进行专门化监督，如对“三公经费”权力清单的监督。（3）监督机制的及时更新。权力清单改革存在动态变化，那么权力清单的监督机制就要做到及时更新，适应权力清单的这种变化。
（四）建立相应的配套设施。
行政权力清单制度的运行必然关系到其他制度，需要相应的配套制度作支撑。其中，电子政务和责任追究制度十分重要。已推行的行政权力清单制度基本是通过网络公开的，一些地方专门设有行政权力公开透明网。这样的网络平台建设非常重要。目前，基层行政机关的网络平台建设水平仍有差距，已建成的网络平台质量仍有提升空间。建议建立权力清单制度与电子监察监督、部门业务系统的互联互通、资源共享，建立权力清单运行的考核、投诉处理等制度。