关于建立城乡居民社会养老保险待遇调整机制的思考
——以浙江省为例
全国城乡居民社会养老保险制度在人员实现基本全覆盖的条件下，城乡居民对待遇调整的要求迫切。本文以浙江省为例，从现状、目标、措施等几个角度进行探讨，提出城乡居民社会养老保险待遇调整的思路：实行比例缴费制提高个人缴费，实行梯度补贴制提高政府缴费补贴，同时建立养老金动态调整机制，让城乡居民适度分享经济发展成果。
养老金水平现状
养老保险的待遇水平和缴费水平密切相关。2010 年1 月，浙江省开始实施城乡居民社会养老保险制度，基于“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的原则和国家新农保制度设计的框架，设置了100 元、200 元、300 元、400 元和500 元五个缴费档次，并明确各地可根据实际情况增设、调整缴费档次。各地按照省政府关于建立城乡居民社会养老保险制度的实施意见规定，都增设了若干缴费档次，高的档次达到2000 元。但从实施情况看，大多数参保人选择了较低的缴费档次。据统计，2010 年和2011 年全省城乡居民社会养老保险人均缴费分别为184 元和382 元。由于制度初始设计对于低缴费参保人的倾斜，因此从短期支出收入比来看，参保人选择较低的缴费档次符合理性经济人假设，能够实现个人缴费与政府补贴配比的最大化。尽管随着制度实施的逐步深入，人均缴费有所提高，总体来看仍偏低。而较低的缴费水平，也意味着未来较低的养老金水平。2010 年和2011 年，
浙江省城乡居民社会养老保险人均月养老金分别为91 元和107 元。如以参保人选择每年500 元缴费档次缴费15 年，政府缴费补贴每年30 元，基础养老金每月80 元静态测算，参保人60 周岁时月领取养老金也仅为167 元。而目前浙江省职工基本养老保险月平均养老金约为2000元，两者相差11 倍。可见，当前城乡居民社会养老保险的养老金水平不仅离保障参保人的老年基本生活相距较远，难以实现制度实施的初衷，巨大的待遇差也不利于社会成员公平地享受经济社会发展成果和维护社会和谐。
养老金调整目标
城乡居民社会养老保险的实施目标是保障城乡居民老年基本生活。衡量养老金水平能否为老年基本生活提供保障，有两个指标：一个是养老金替代率，另一个是养老金收入占老年基本生活消费支出比。根据国际经验，养老金替代率在60% － 70% 之间，可以维持体面的老年生活；替代率在30％－ 40％之间，可以维持低限的老年基本生活。从浙江省国民经济和社会发展统计公报看，2011 年浙江省农村居民人均纯收入为13071 元，按养老金替代率达到农村居民人均纯收入40% 计，农村居民月领取养老金也应达到436元。按《2012 浙江省统计年鉴》提供的数字，如果只考虑食品、衣着、医疗保健等的基本生活消费，2011 年浙江省农村居民全年人均生活消费额为5149 元，那么满足基本生活消费支出的月领取养老金应为429 元。因此，以农村居民收入和消费作为参照，当前条件下能对老年基本生活提供保障的月养老金水平应为430 元左右；如以城镇居民收入和消费作为
参照，该水平还应有所提高。而且，随着经济社会发展、收入增长和物价指数调整，养老金水平也应该是动态变化的，保证生活水平不降低的同时让老年人适度分享经济发展成果。
待遇调整的措施
首先，实行比例缴费制，提高个人缴费。有效的个人缴费标准，必须同时满足两个条件，一是参保人能承受，二是对应的养老金水平能满足需要。目前实行的100 元至500 元定额缴费档次，简单直观，便于参保人理解接受，但总的来看缴费标准偏低，且缺乏动态调整机制，对应的养老金水平不能满足基本生活需要。对此，可以考虑实行比例缴费制，按照当年当地农村居民人均纯收入、城镇居民人均可支配收入的一定比例设定若干缴费档次，供参保人自愿选择。如以8% 为核心基准，设置2%、4%、8%、12%、14% 等若干缴费档次。实行比例缴费制的好处是既符合参保人经济承受能力，让参保人有充分选择的空间，又能在参保人收入增长的预期下让其合理分担养老保险缴费义务，有利于制度的可持续发展。其次，实行梯度补贴制，提高政府缴费补贴。浙江省城乡居民社会养老保险制度的政府缴费补贴办法沿袭了国家新农保的标准，即补贴标准不低于每人每年30 元，对重度残疾人、低保对象等困难群体缴费给予部分或全额补贴。从制度实施的情况看，各地都在30 元基础上针对不同缴费档次设置了不同的政府缴费补贴额，一定程度上体现了对多缴多得的激励，但是总的来看补贴力度还不够大，激励作用还有待进一步发挥。笔者的设想是通过合理的梯度设计，加大政府缴费补贴对多缴多得的倾斜力度，鼓励引导
参保人在经济条件允许前提下选择较高的缴费档次长期缴费。有两种可供选择的梯度设计：一种是“纺锤型”梯度，以8% 缴费档次为政府补贴最优惠档次，8% 缴费档次以下随档次提高政府补贴力度加大，8%缴费档次以上随档次提高政府补贴力度减小。另一种是“倒金字塔型”梯度，政府补贴力度和缴费档次线性正相关，缴费档次越高，政府补贴力度越大。按照政策规定，城乡居民社会养老保险政府缴费补贴记入参保人个人账户，政府缴费补贴增加相当于做大个人账户，增加个人效率性养老金。在目前普惠性的基础养老金还不高的条件下，第一种补贴思路比较契合实际。随着基础养老金的不断提高和政府对缴费困难群体保障力度的不断加大，可以逐步向第二种思路过渡。第三，建立养老金动态调整机制，适度提高基础养老金。浙江省城乡居民社会养老保险基础养老金从60 元起步，逐步提高，2012 年6 月1 日起全省基础养老金最低标准提高到了80 元，标准最高的市县达140 元。从横向比较看，这个水平和其他省市以及全国平均水平相比，还不算高。从替代率看，按照目前的待遇结构和责任分担原则，如果城乡居民养老金替代率为40%，基础养老金替代率达到15％－ 20% 比较合理。以2011 年浙江省农村居民人均纯收入为基数，基础养老金应达到163 － 218元。因此，无论从横向比较还是从替代率的角度，基础养老金都有较大的提高空间。综合制度实施目标、经济发展水平、财政承受能力各方面因素，可以考虑先按照每年一定比例使基础养老金快增至替代率达到目标区间，再进入指数化调整周期，实现基础养老金指数化动态调整。这种调整思路的核心在于调整指数的选择。综
观国际上的做法，由于具体国情和经济发展水平的差异性，各国选择的养老金调整指数也各不相同，归纳起来主要有四种模式：一是选择物价指数( 消费者价格指数CPI) 作为调整指数，如美国；二是选择工资增长率作为调整指数，如德国（1957 － 1998 年）；三是综合物价指数和工资增长率作为调整指数，如瑞士、瑞典；四是根据物价指数、工资增长率以及浮动调整因子（如缴费人数变化、人口预期寿命）等多种因素设计调整指数，满足养老保险制度内收支平衡和可持续发展的要求。如日本、德国近年对养老金制度的改革都试图引入浮动调整因子，但由于各种原因和阻力未能付诸实践。我国的城乡居民社会养老保险制度框架已经确立，可以在充分吸收发达国
家养老金调整的经验与做法基础之上，探索建立适合我国国情的养老金指数化调整机制。由于养老金增长的刚性，在调整机制建立之初应把握适度原则，避免人口老龄化加剧给制度发展造成沉重负担；同时，调整指数也不能过低，否则无法起到保障参保人老年基本生活的作用。
调整待遇应注意两个问题
一是公平和效率的平衡问题。公平和效率之间的平衡，贯穿于养老保险乃至整个社会保障制度设计和实践的始终。从政府补贴来看，加大“入口”的缴费补贴力度有助于激励参保意愿，但缴多补多、不缴不补的补贴机制有可能把最需要保障的群体排除在外，加剧制度的不公平性；而加大“出口”的基础养老金补贴力度有助于促进制度的公平和普惠，但会削弱参保人“多缴长缴”的积极性，不利于效率的
提高和制度的可持续发展。因此，合理的制度应当是：以公平为大前提，保持适度的效率，同时帮助最需要帮助的人。
二是基金保值增值的迫切性问题。城乡居民社会养老保险个人账户实账运营，参保人个人缴费、集体和政府缴费补贴都计入个人账户，长期积累下来将是很大一笔资金。如果个人账户资金收益率过低，势必影响未来养老待遇的支付，进而影响城乡居民参保意愿和对制度的信心，同时加大财政兜底压力，影响制度的健康发展。尽管目前国内外投资环境错综复杂，但保值增值的巨大压力将迫使利用市场和社会资源加强基金投资运营成为不可避免的趋势和选择。因此，一方面要通过投资运营努力提高基金收益，另一方面要健全监管机制，加大监管力度，在确保基金安全的前提下实现保值增值。