试论提高我国地方政府行政效率的基本途径

试论提高我国地方政府行政效率的基本途径

薛全荣

　　行政效率正成为行政管理学研究的热点之一,同时,也成为当前我国各级地方政府在行政管理体制和机制改革中要着力解决的重要问题,,而且对指导各级地方政府的行政改革具有直接的现实意义。论阐述,而是结合地方政府实际,,府行政效率的现状,。

作　者:　上海市虹口区区长

:　行政运行机制　行政组织机构　公务员队伍

　　行政管理是国家统治阶级通过它所组织的政府对社会事务和自身事务的管理活动。无论是对社会事务的管理,还是对政府自身事务的管理,都以政府为主体,以社会事务和自身事务为对象,以完成政府职能为目的,而行政效率则贯穿于行政管理的整个过程当中。对于地方政府来说,其行政管理的主要职责是完成上级政府部署的各项任务,同时在有限的权力范围内进行决策,行政效率的高低对于地方政府行政任务的完成是一个关键性的因素,

是地方政府公共行政行为成功与否的重要标志。

受的诠释,有同志认为“:行政效率是指国家行政机关以及行政人员在从事公共行政活动中所得到的劳动效果、社会效益同所消耗的人力、物力、财力、时间等

①有同志认为“因素之间的比例关系。”:行政效率是

指在行政工作中所取得的有质量的成果与耗费的时间、人力、财力、物力之间的比率。”,并且用如下公式表示行政效率:

行政效率=一定时期的行政总产出×100%②一定时期的行政总投入

有同志认为“:行政效率是一个行政单位在一定

一、行政效率的界定及影响行政效率的主要因素

的时期内总投入与总产出之比。行政总投入包括人

①张国庆主编《:行政管理学概论》,北京大学出版社

(一)行政效率的界定

1990年版,第338页。

②谭力《中国行政学》:,中共中央党校出版社1990年

目前,我国学者对什么是行政效率尚未有共同接版,第298-301页。

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力、物力、财力、时间等各方面的因素,行政总产出包

①上述对行政效率的括完成工作的数量、质量等。”

②在行政决策过程中,以最短的时间选择最节约。”

优的方案,行政效率就高;在行政执行过程中,以最快的速度达到行政目标,完成行政任务,行政效率就高。群众对政府办事效率不高的不满也主要集中在时间的拖拉上。

(二)影响行政效率的主要因素

界定都有其合理性。本文无意给出行政效率的完整定义,但我认为,在分析行政效率时,除了一般地将人力、物力、财力等考虑进去外,还要考虑以下两个因素,一是行政效率的价值尺度,二是行政效率的渐进和累进的特征。行政效率不是价值“中立”的,在政府行使公共管理的过程中,行政效率除了与行政管理的

影响行政效率的因素是多方面的,从地方政府行政管理的实践看,影响行政效率的主要因素有以下几

目标、任务相联系外,还与行政管理的目的相联系。个方面:不能简单地认为只要用较少的投入完成了既定的或一是行政管理体制。主要是指与国家政治体制、较多的任务,就是具有高的行政效率。行政管理实践是具体的,是在具体的历史、社会背景下展开的,行政管理实践作为具体历史条件下社会实践的组成部分,同其他类型的社会实践一样,都有一个是否促进社会进步的问题,因此,我认为,凡是表征有利于促进社会进步、提升社会文明程度的行政管理行为的行政效率才具备判断其为高的前提。换句话说,积极的、,程度,,也是衡量行政效率的基本前提。如果一项行政管理活动,其结果与人民群众的意愿相违背,对提高人民群众生活质量和水平不仅无益反而有害,即使行政投入不多,达到结果的时间也短,也不能说具有行政高效率。同时,行政效率还具有渐进和累进的特性,行政管理行为往往是复杂的、长期的,其每一项子目标,每一个分计划,每一个环节都有行政效率的问题,因此对行政效率的评价既要看子目标、分计划的行政效率,更要看行政管理的最终结果,行政管理行为要追求系统组合的最优化,有时为了总目标的需要,可以暂时牺牲局部的效率。

从地方政府行政管理实践看,在既定的体制框架内,在综合考虑行政投入和产出的各种因素基础上,最能直观反映行政效率的因素就是完成既定行政任务的时间消耗了,因而行政效率大都可以用时间效率来表示。马克思说“:一切节约归根到底都是时间的

①吕文平等主编:《行政学导论》,辽宁大学出版社

经济体制以及其他与社会制度相适应的行政管理体制,主要有行政机构的设置和行政管理职能。行政机,、编,,,行政机构设置的层,。如果层次过多,就会导致层层,。在当前条件下,行政机构的职能是否适应建设市场经济体制的需要,极大地影响着行政效率的高低,如果仍是关卡林立、审批盛行,政府就不可能为社会提供高效优质的公共服务和公共产品。

二是行政管理运行机制。主要是指行政管理的各个过程和各个环节的运转情况,包括行政咨询、行政信息、行政决策、行政执行、行政反馈、行政评价以及行政监督等等各个环节。比如,准确、齐全的行政信息会推动形成正确的行政决策,从而提高行政效率;行政反馈渠道畅通、及时,就可以及时修正行政管理计划,少走弯路,以较短的时间完成行政管理的任务。在地方政府行政管理运行中,行政执行特别重要,令行禁止,政令畅通,行政效率自然就高。要三令五申,反复部署,行政效率自然就低。

三是行政人员,即公务员的素质和队伍建设。行

1989年版,第304页。

(1857-1858)》②马克思

《经济学手稿:《马克思恩格,

斯全集》第40卷(上册),第120页。

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政人员是行政管理任务的执行者,公务员的政治素质、业务素质、道德素质、心理素质等等都直接影响到行政效率的高低。行政管理活动并非单个人的活动,而是集体的行为,如何充分调动行政人员整体的积极性和主动性,使人与事很好地结合起来就显得特别重要。只有人尽其才,事得其人,加以一系列科学合理的奖惩、晋升、考核等制度,才能不断提高行政效率。

四是行政管理手段和方法。当今社会是现代化的社会,随着科学技术的不断进步,新的理论、方法和工具不断涌现,能否将系统论、运筹学、控制论、信息论以及计算机技术、网络技术等现代科学理论和方法运用于行政管理之中,会对行政效率产生重要的影响。

以上四点是就影响行政效率的内在因素而言的,实际上,影响行政效率高低还有许多外在的、客观的因素。政治制度、经济制度、生活方式、都在不同的程度上影响着行政效率。

不断膨胀的是国家预算用于行政管理的支出大幅度

上升,从1978年到1995年,年均增长18.9%,大大超过了财政收入与预算用于其它支出的增长幅度。总人口与财政负担的人口比例,50年代是600∶1,到

1998年为40∶1,党政机关工作人员占总人口的比例

也达到了中国历史的最高峰②。正如有的学者指出的那样,庞大的行政管理费用支出是社会为换取政府提供公共服务和公共产品而付出的成本,这一成本的不断攀升,表明了社会要获得政府提供的公共服务和产品要付出更大的代价,我国各级政府离马克思所说的“廉价”政府的目标还有相当的差距。

二是职能定位不准确,,有的事重复做,导致浪费,管理缺位。高度集,,无所不包。在这种体,,甚至为某些人追逐,公共服务的观念往往被行使职能就能带来利益的观念拒之门外。然而,社会生

二、长期以来,由于受多种因素的影响,从中央政府到地方各级政府,行政效率不高、办事效率低的弊端还时有发生,主要表现是:

一是机构膨胀,人员众多,管理成本大幅度上升。高效的政府必然是精简的政府。新中国成立以后,在经济上实行完全的计划经济,在管理上讲究高度的集权,政府的触角延伸到社会生活的各个方面,机构的设置达到了空前的规模,带来了政府行政管理成本的大幅度上升。进入80年代以来,我国从上而下进行过三次机构改革①,却始终没有走出机构和人员精简

-膨胀-再精简-再膨胀的循环。1993年全国机构

产方式却是不以人的意志为转移的,它总是在按照自身的规律运动变化,整个社会都处在转型之中,这就使得政府权力机构始终处于被动的境地中。这首先表现在经济管理职能上。我国各级政府,尤其是地方政府的经济主管部门往往成了地方经济总公司,很难真正发挥作为政府机关管理经济活动的职能。从历次机构改革来看,动得最多的是经济管理部门,而增加最快的也是经济管理部门。

由于政府职能没有真正转向维护市场公平竞争和为社会提供公共服务上来,面对不断变化的管理对象,政府或者濒于应付,或是束手无策,导致有的事情多个部门插手,相互协调增加,环节增多。协调事项中的一部分并不是真正为企业、群众解决难题,而是基于部门利益的摩擦和平衡。与此相反,地方政府财

改革后,虽然各级政府机构总量精简了,但是人员却并没有减少,到1998年,人员反而增加了100万。

有待观察。

②徐鸿武《机构改革的着力点在政府职能的转变》:,

1998年第14期。政府改革要到2001年才能完成)。伴随机构和人员《内部文稿》

1998年开始的新一轮机构改革成效如何还有待观察(目前完成了中央政府和省、直辖市政府改革,地市级

①1998年开始的机构改革还未完全结束,结果如何还

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力有限,在全力抓经济发展与城市建设的同时,就会或多或少地忽视或无力解决由于社会转型而带来的新的需要政府处理的大量事务。比如,经济体制改革

理论。

1.改革行政管理体制

我国现行行政管理体制的主要弊病突出表现为

企业的控制太多,包导致劳动者劳动关系的转变,由此带来的社会保障、权力的集约化程度较高,对社会、社会救助方面的新问题,需要政府做出制度上的安排,然而,以垂直行政权力为基准的社会管理模式一时还没有做好充分的准备,尚无接纳这些社会职能的能力,由此引起的众多社会矛盾也无法在现有的政府行政管理模式中找到解决的方法,一些矛盾久拖不决,表现出政府在这些问题处理上的低效率。三是公务人员素质参差不齐,个别公务人员素质较差,没有责任心。行政管理最终靠人来执行,公务人员的素质

的太多,管的过死。近几年,地方政府在经济发展、城市建设、维护稳定方面承担了直接的、主要的责任,事权下放增多,而财权、行政权力却没有相应的下放,使地方政府行政管理在很多方面力不从心。

西方国家行政改革的主要趋势是向权力的适度化、合理化方向发展。70年代后,一些联邦制国家逐步改革在“合作联邦主义”名义下的中央政府对地方政府的干预。美国尼克松总统倡导“新联邦主义”,改

对于具体行政管理活动的实施具有重要的影响作用。变联邦政府集权的趋势,,美国各州政从总体上看,我国各级政府公务员的素质越来越高,但仍有个别公务员素质低,办事态度差,行政执行的人为化倾向严重。

四是遇事扯皮,相互掣肘。条件已经具备,执行。,到密,进一步推行了分权化的改革。1982

年,法国议会通过了《市镇、省和大区权力和自由的法案》

(即),随后又通过了22个法律和170《权力下放法案》

。个政府法令来完成分权改革计划。相反,一些分权程、新问题,有的部门已经修正了原有的规定,而有的部门还是老一套,导致各自为政,相互抵触,摩擦增多,效率低下。

五是管理手段落后,技术支持不力,时间、精力往往耗费在与行政管理无关的细节事务上。我国很多地方政府,特别是经济不发达地区的政府,还没有广泛使用现代化的技术手段,内部管理手段落后,赶开会的时间消耗,文稿传送的速度缓慢等等都使行政管理始终处于低效率的状态。

度较高的国家则倾向于集权化改革,如英国,将地方政府的职能只限于环境保护建设、社会福利安全的管理,地方财政的50%要靠中央补贴。

我国经过近几年的行政体制改革,权力高度集中的体制有了很大的改善,地方权力有了增强。从行政管理学的角度讲,分权和集权都是相对的,没有绝对的集权,也没有绝对的分权。与计划经济体制相适应的高度集权的行政管理体制必然要走向分权,其中一些权力消失(如众多的审批权),一些权力下放到地方,使地方政府在行政管理过程中权责一致。1994

三、提高地方政府行政效率的基本途径

如何提高政府行政效率不仅是我国各级政府面临的一个重要课题,也是世界各国政府面对的重要问题。提高地方政府行政效率不仅要从我国的实际出发,寻找切合我国实际的途径和方法,还可以借鉴西方国家行政改革、提高行政效率的好的经验、做法和

年国家实行分税制以及随后上海市政府实行“两级政府、两级管理”后,上海各区在经济发展、城市建设上的权力逐步增强,管理社会事务的能力和效率都得到加强和提高,上海这几年经济的快速发展和城市面貌的改观都与分权有直接关系。

政府与企业的关系与不同层次政府间的关系不同,准确地说,政企分开并不表明一种分权或放权,实

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际上是还权,把本属于企业的权力还给企业。还权给企业是由计划经济向市场经济转轨的必然要求,也是在社会生产方式转换条件下改变政府过多干预经济方式的重要体现。把属于企业的权力还给企业,可以减轻政府管理的重负,将行政管理的主要着力点放在为社会提供公共服务上,从而提高行政效率。党的十五大已经明确,我国要建立以公有制为主体,多种所有制经济共同发展的基本经济制度,对于地方政府来讲,涉及国民经济命脉的产业和行业都不存在,大量存在的是中小企业,涉及的都是竞争性行业,因此,地方政府在处理政府与企业的关系上,应大胆还权,切断企业对政府的依赖关系,使政府真正成为社会公共事务的管理者。

2.合理设置行政组织机构

去职能和作用的部门要坚决撤销。

应划清机构的权责和层次,避免出现多方插手或无人问津的现象。在这方面,应根据职能的需要设置相应的组织或机构,强调专业分工和协作,不同管理职能的部门要赋予其与职责相当的权力,要使该部门在自己的权责范围内对自己的行政管理行为负责。目前,我国很多地方政府在部门权责方面的界定是不清晰的,①比如,就经济管理方面说,一般都有至少6

-7个部门直接从事经济管理,还有至少10个左右

的部门间接与经济管理有关。地方政府的经济管理职能根本没必要分得过细,部门林立,冗员众多,必然效率低下。此外,与机构权责明确相应的就是要大力清理归并各种临时机构、。现在,各地地、委、

,设立这些组织是因,,而这些部门都是

行政组织机构的设置应与其所要完成的职责相适应。我国历次机构精简都逃不出再膨胀的怪圈因在于只是单纯地从数量上入手,的,需要在这些部门之上加上一个层次,才能组织的职责、职能出发,,“平等”

,,行完成那些既属于又不完全属于某个部门或者根本就,就是要按照政策职能的理性界定,把机构的组织、职能、编制法定化。

当代西方一些国家在公共行政管理改革中力图

(bu2实现对权力和功能的合理配置,通过“机构清理”reau-shuffling),撤并政府部门与机构,从而使政府活

②这些临时机构、不是政府职责范围内的事。非常设

机构的增加无疑会为行政管理带来更多的协调、更多的会议、更多的文件,行政效率的提高又从何谈起。

3.改革行政运行机制

对地方政府,特别是基层政府来讲,相比于改革行政管理体制,改革行政运行机制对于提高行政管理效率具有更大的空间,可以有更多的作为。行政运行机制改革的目标是建立科学民主的决策程序、准确及时的信息收集反馈程序以及行为规范、简化的执行程序。

正确的决策是实施有效(效率、效益)行政管理的

动更有计划性和协调性。

从当前我国各级政府机构设置的实际看,切实要按照“精简、统一、效能”相统一的原则改革现在机构重叠、层次众多、审批机构多、临时机构多、协调机构多等不合理的机构设置状态。

应以转变政府职能为切入口,精简机构,提高效率。应根据市场经济的要求,重塑政府职能的运行机制,科学合理地界定政府部门的结构比重,减少专业经济管理部门,提高综合经济管理部门的权责,逐步将社会公益性的政府部门改制为独立的经济实体,监督和审批部门应在明确职责的基础上清理归并,一些在计划经济体制下发挥作用,而在市场经济体制下失

①其中有一部分是领导交办的事项,虽不属于本职范

围,但因是领导交办只能照办。

②由于中国目前社会系统的自我调控能力太弱,因此,大量新的社会事务,无法通过社会自身的力量去解决,只能依赖于政府。例如,在现代商业发展中,信息化的运用是提高销售、适应现代消费的一种新方式,这本是商业企业自我发展的题中之义,而现在却需要政府主管部门通过行政力量来推动。

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前提,失之毫厘,差之千里,决策的失误是行政管理最大的失误,由此造成的行政投入的浪费也最大。长期以来,我国各级政府的行政决策,特别是地方政府的决策,科学化、民主化程度不高,越是基层的政府,家长制、一言堂的现象越是普遍,不重视专家、学者的意见。因此,要花大力气建立科学民主的决策机制。首先要建立完善的决策参谋咨询机制,集中一批专业人才,组建专门的研究机构,针对地方经济社会发展情

4.改革人事管理制度,充分调动公务员的主动

性、积极性和创造性,提高公务员队伍的整体素质

人事管理制度的改革也曾是西方行政管理制度改革的重点,其最大成就就是普遍建立了公务员制度,建立了一整套公务员选拔、任用、培训、考核、晋升制度,对解职、退休、保障作出了严格的规定,实行功绩制,确立政治中立的观念,体现任人唯贤、奖优罚劣的思想,推行法制化的人事管理,用人注重专业知识,

况,广泛开展调查研究,为行政首长决策提供参考。其目的就是从制度上确保行政效率的提高。人事管其次,要坚持从群众中来,到群众中去的思想路线,充分尊重和重视人民群众的实践经验,从群众的社会实践中汲取智慧和办法。第三,要建立广泛的专家咨询网络,经常与高等院校、科研院所保持联系,开阔视野。第四,政府的重大决策要与地方人大代表和政协委员沟通,听取他们的意见和建议,取得他们的理解和支持。只有广泛调查研究,吸取各方意见,证决策的客观、正确、科学。

必要条件。,可以,可以利用现代化的网络技术从网上获取信息,还可以利用各种研讨会、报告会等途径获取。行政管理行为发生后的信息反馈是根据变化了的情况及时修正决策必不可少的环节。要畅通信息反馈的渠道,及时准确地将行政行为的执行情况反馈上来,以免一项错误的决策或不完善的决策越走越远,造成资源的浪费。规范行政行为,简化程序,缩短时间是目前很多地方政府提高办事效率的首选方式。比如,在经济管理过程中,改串联审批为并联审批,自行规定比法定时间短的多的办证、办事时间,减少、取消不必要的审批项目等等。各级地方政府都可以在自己的权限内对行政执行的运行机制进行改革。在改革中,会遇到部门的抵触,一项审批权的取消就意味着该部门失去了一次“寻租”的机会,意味着利益的损失,但是,从大局出发,从建立与社会主义市场经济相适应的政府行政管理体制和机制出发,必须采取强有力的行政措施,推进行政执行程序的改革。

理的对象是有思想、有观念、有感情的人这样一个特殊对象,在对人的管理上要确立人是一个组织中最重要的资产观念,通过激发人的工作热情,建立激励机制,满足人的各种不同的需要,,《国家公务员暂行条例》,、考核、弹劾、晋升和分配等问题都作了明确的规定,各级政府公务员制度的基本框架已基本构建完成。从近几年地方政府对公务员管理的实践看,加强对公务员队伍的管理主要集中于严格录用标准和程序,强化对公务员的平时考核和年终考核等方面,主要着力点放在监管上,但在如何激发公务员的工作热情,调动公务员的工作积极性和创造性上做的还不够。当前,改革人事管理制度要将重点放在以下几个方面:

一是确立以人为本的观念,尊重人、关心人、爱护人,形成良好的人际关系群体。美国学者梅尧于

1924-1932年在伊利诺尔州西屋电气公司的霍桑工

厂进行了著名的霍桑实验,他发现消除职工工作单调、厌倦的心理,并不主要在于规定工作中的休息时间,而在于职工间工作关系的重新组合,使每一个人感到自己在集体中处于重要的地位,感到尊重与关切。良好的人际关系会促进工作效率的大幅提高。霍桑实验表明一个组织或团体内的凝聚力是决定行政效率的重要因素。由于受传统文化影响,我国长期以来存在着重集体、轻个人的观念,不注重个人需要的满足,往往挫伤人的积极性。因此,改革人事管理

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制度首要的是确立“以人为本”的观念,要善于发现人的优点和积极的一面,多使用激励的方法,增强群体的凝聚力,既要强调竞争,又要强调合作,提高信任感,激发荣誉心、成就感等高层次的需求,构筑良好的人际关系网络,减少因人际关系紧张产生的内耗,使行政组织发挥1加1大于2的系统效应。

二是建立科学合理的考核评价体系。过去,在政府机关,对人的看法主要是凭“印象”,尤其是领导的“印象”。伴随公务员制度的建立,各地政府都在积极探索一套新型的公务员考核办法,加强平时考核,记工作日记,强化年终考核,测评打分。但是,从实践看,测评打分还不精细,指标分解过粗,打分还是主要凭同事间的印象,因个人原因而造成的凋分失真时有发生,测评的主观性较强。因此,在对公务员的考核上,要根据德、能、勤、绩全面考核的要求,针对不同的岗位、不同的职责、,科学确立指标的权数,指标要尽可能做到适宜于客观测量。在各项指标中,①,绩导向,,量,。

。强调以人为本,尊重人、爱护人,并不等于放松对公务员的管理和监督。西方各国在推行公务员制度的初期,没有专门的监督机构,只有自上而下的,主要是通过行政首脑和行政负责人对下属的监督,随着公务员队伍规模的不断扩大,各国相继建立了专门的监管机构,并通过了一系列控制公务员的法律。在加强对公务员的监管上,要在监管机制上加大改革力度,逐步构筑完整的立法监督、司法监督、内部监督和社会监督的监督体系。当前,尤其是要积极构建社会监督的机制,畅通群众监督的渠道,让政府服务的客体、对象来评价政府的行政管理和行政效率。要发挥舆论媒体的监督作用,让官僚主义、作风不正、公文旅行等现象暴露出来,利用强大的舆论压力推进政府机关行政管理的改进和行政效率的提高。

5.运用现代管理理论和其他社会科学的成果,不

①绩效制与恩赐制在西方是一个争论不休的问题,绩

现代科学飞速发展,现代化的技术手段不断涌现,西方发达国家已广泛将组织行为学、系统论、信息论、心理学、信息技术、网络技术等理论和方法运用到政府行政管理之中。我国现代化建设起步较晚,这些新的理论和方法直到80年代才陆续被介绍和研究,还没有将其自觉运用于政府行政管理之中。

现代西方行政管理学以及其他社会科学的发展,出现了众多的学派和理论,每一种理论、学说都有不同程度的合理性,都在某种程度上达到了对真理的认识,积淀了人类对行政管理这一客观活动认识的智慧,这些成果都可以为我所用。比如,我们可以吸收行为主义关于行政人员行为现象的研究成果,进一步规范政府行为,、组织与环境、

组,,。可以吸收管理心理学上关于,努力挖掘人的潜能,使每一个工作人员都能发挥出他的最大工作能力。可以运用组织诊断的原理和技术,分析、判断政府组织中的机构臃肿、手续繁杂、办事拖拉、行政效率低下等各种病症,对症下药地提出提高行政效率的改革措施。现代系统科学中的许多方法都可运用于行政管理之中,以提高行政效率。比如,运用排队论科学处理大量的行政事务,既可以使工作时间不空闲,也可以有效减少行政事务的积压和等待。运用模型论(也称模拟实验方法),可以在多种可供选择的方案中,通过比较精确的数学运算,选择完成行政任务的最佳方案。现代信息技术和计算机网络技术为行政管理现代化,提高行政效率提供了强有力的技术支持,各级地方政府都应该高度重视运用这些先进手段,经济发达地区的政府更应该领先一步。比如,运用管理信息系统

(ManagementInformationSystemMIS)和办公自动化

断改进管理方法和手段

效制强调工作能力,恩赐制强调政治联合和忠诚。在西方,

两种制度相互重叠。在我国,由于有强大的社会主义政治制度的保证,凡已被录用为公务员的,在政治倾向和对组织的忠诚上不存在问题。

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系统(OfficeAutomationOA)处理各类数据和公文,相比于手工操作,不仅可以极大提高行政工作效率,而且可以做到准确无误。运用电话会议系统、电视会议系统可以节约与会者来往于途中的时间。

由于行政效率涉及行政管理的全过程,因此,提高行政效率也就不是哪一个环节的事,必须从行政管

理的各个环节和程序入手。本文所述提高地方政府行政效率的基本途径是结合地方政府行政管理实践提出的几个重点方面,即使在这些方面还有待于作进一步深入的研究。只要政府的行政管理活动存在,行政效率的提高就是一个摆脱不掉的课题。

(责任编辑　谭　力)

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