浅谈人民监督员的监督与人大代表的监督的关系

　　[摘 要]人民监督员制度试点工作开展以来,各地检察机关依照高检院的要求,主动接受人民监督员对检察机关自行侦查的案件中出现不服逮捕决定、拟撤销案件、拟作不起诉决定“三类案件”的监督,有效地强化了检察机关查办职务犯罪案件的外部监督。在实际试行过程中如何完善人民监督员制度,使之逐步实现程序化、规范化,更好地成为人大对检察工作监督的必要补充,这一新的课题日益受到具体实践部门的关注。 　　[关键词]人民监督员;人大代表;监督 　　 　　为进一步完善检察机关查办职务犯罪案件外部监督机制,促进依法正确行使检察权,最高人民检察院在全国范围内开展了一项具有探索性的检察改革――实行人民监督员制度。自2004年下半年人民监督员制度试点工作开展以来,各地检察机关依照高检院的要求,主动接受人民监督员对检察机关自行侦查的案件中出现不服逮捕决定、拟撤销案件、拟作不起诉决定“三类案件”的监督,有效地强化了检察机关查办职务犯罪案件的外部监督。对于提高检察机关的执法水平和办案质量,确保检察权依法独立行使起到了重要保障作用。但是,由于我国现行基本法律没有相关规定,实行该制度的依据现仅是最高人民检察院2003年9月2日通过,2004年7月5日修订的《关于实行人民监督员制度的规定(试行)》(以下简称为《规定》) ,无现成的经验可供借鉴。在实际试行过程中如何完善人民监督员制度,使之逐步实现程序化、规范化,更好地成为人大对检察工作监督的必要补充,这一新的课题日益受到具体实践部门的关注。借此,笔者就人民监督员和人大对检察机关的监督的关系进行粗浅分析,与大家进行初步探讨。 　　一、人民监督员制度的特征 　　目前,高检院对人民监督员制度的定位为对检察机关自行侦查案件的社会监督。根据相关《规定》要求,可以分析出该制度具有下列特征: 　　第一,监督主体为人民监督员。按照《规定》中的规定,人民监督员的产生方法、办事机构和经费保障为:“人民监督员由机关、团体、企业事业单位和基层组织经民主推荐、征得本人同意、考察后确认”,人民监督员既非检察机关内部的工作人员,也非其他参与诉讼的国家机关如公安机关、法院的工作人员,而是独立于公检法、政府等之外的人员,人民监督员的监督为检察机关的外部监督。 　　第二,监督的对象限于检察机关的自侦案件。“人民检察院任办职务犯罪案件,实行人民监督员制度,接受社会监督”。具体而言,人民监督员的监督对象包括:一是对于“三类案件”可以实施监督:犯罪嫌疑人不服逮捕决定的、拟撤销案件的、拟不起诉的。二是对 “五种情形”提出意见:应当立案而不立案或者不应当立案而立案的;超期羁押的;违法搜查、扣押、冻结的;应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的;检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的。三是对其他违法违纪情况的,可以提出建议和意见。就是说,人民监督员的监督范围有两个特点:一是广泛性,基本上涵盖了检察机关自侦案件的各个方面;二是突出重点,将涉嫌职务犯罪的嫌疑人不服逮捕决定的、拟撤销案件的、拟不起诉的“三类案件”作为人民监督员监督的重点。 　　第三,监督的性质为个案监督。“人民监督员办公室应当在受理案件后两日内,会同一名人民监督员确定三名以上、总人数为单数的人民监督员参加案件监督,在本地有重大影响或者疑难、复杂的案件,参加案件监督的人民监督员人数一般不应少于五名”人民监督员的监督实际上是一种个案监督,这与党的监督、人大监督等其他监督方式不同,后者一般为宏观监督,不涉及具体案件的监督。 　　第四,监督的内容既有程序监督,也有实体监督。在人民监督员的监督范围中,对自侦案件中“犯罪嫌疑人不服逮捕决定的、拟撤销案件的、拟不起诉的;应当立案而不立案或者不应当立案而立案的;应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的”等的监督为实体方面的监督,而对 “超期羁押的;违法搜查、扣押、冻结的;刑讯逼供、暴力取证”的监督为诉讼程序方面的监督。因此,人民监督员监督的内容为程序与实体并重,充分体现了我国检察工作“程序与实体并重”的现代司法理念。 　　第五,监督的时间为事前监督与事后监督相结合。人民监督员的监督中,对“拟撤销案件的、拟不起诉的”等的监督为事前监督,而对“犯罪嫌疑人不服逮捕决定的;应当立案而不立案或者不应当立案而立案的;应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的;超期羁押的;违法搜查、扣押、冻结的;御私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证”等的监督为事后监督。可见,从时间上看,人民监督员的监督是以事后监督为主,兼顾事前监督。 　　二、人民监督员的监督与人大监督的关系 　　首先,检察机关接受监督的方式有多种,但主要方式为两种。根据宪法规定,一切国家权力属于人民,人民行使国家权力的机关是人民代表大会。从我国政体的具体结构来看,我国创建了人民代表大会制度这个最高权力机关下的行政、审判和法律监督权力三分制的现实模式,即在最高权力机关的统一领导下,将行政权、审判权和法律监督权分别赋予行政机关、人民法院、人民检察院行使,简称为“一府两院”。一方面,三机关由权力机关产生,对它负责,受它监督;另一方面,行政、审判、法律监督三个机关之间相互独立,地位平等,在宪法框架内根据各自的职权范围各司其职、各负其责,并以此实现相互间的制约关系。 　　依照宪法和法律,检察机关为我国专门的法律监督机关,依法对其他国家机关实行法律监督。但是,检察机关与其他国家机关一样,必须接受人民的监督。我国宪法第2条规定,“中华人民共和国的一切权力属于人民”,“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。宪法第3条规定,“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督”,“国家行政机关、审判机关、检察机关部由人民代表大会产生,对它负责,受它监督”。 　　可见,包括检察机关法律监督权在内的国家权力的来源有两个方面:一是权力的直接来源,来自于权力机关即人民代表大会,由它产生,对它负责,受它监督;二是权力的最终来源,来源于人民,对人民负责,受人民监督。 　　因此,根据现行规定,人民对检察机关的监督有两条途径:一是通过权力机关即人民代表大会对检察机关进行监督;二是通过人民监督员进行监督。即形成了“人大监督”和“人民监督员监督”两种方式。 　　其次,人民监督员的监督与人大的监督有着相辅相成的关系。检察机关接受人民监督员的监督与人大监督的这两种方式既有区别,又有联系。两者的区别表现在:一是在监督主体上,人民监督员监督的主体为依一定程序产生的人民监督员;人大监督的主体为人民代表大会及其常委会。二是在监督对象上,人民监督员监督的对象为检察机关自行侦查案件;人大监督的对象为整个检察机关的工作。人大对检察机关的监督范围比人民监督员的监督更广。三是在监督方式上,人民监督员的监督是对具体案件的监督即个案监督;人大监督的方式主要为听取和审议检察机关的工作报告、组织关于特定问题的调查委员会、联名提出质询案、对公正司法情况开展执法检查与评议,对检察官履行法定职责、清正廉洁情况进行述职评议和对检察工作提出建议、批评和意见等。四是在监督性质上,人民监督员的监督为权利对权力的监督;人大的监督为权力对权力的监督。人大对检察机关的监督效力比人民监督员的监督更强。五是在监督内容上,人民监督员的监督既包括程序的监督,也包括实体方面的监督;人大的监督主要是对检察工作的宏观监督,一般不涉及具体案件的监督。 　　尽管人民监督员的监督与人大的监督具有上述诸多区别,但是两者存在着一定的联系。表现在是两者的根本宗旨和实质是一致的,即都是代表人民对检察机关实行监督,都是为了保证国家法律的正确执行,确保执法的公平和正义,维护国家和人民的利益。二是人民监督员的监督可作为人大监督的补充。因为人民监督员的监督,是人民监督员对检察机关自侦案件的具体的个案监督,而人大对检察机关的监督是人大对整个检察工作的宏观方面的监督,基本不涉及具体个案的监督。两种监督方式,职能并不重叠,而是可以相互补充,互相促进,共同完成对检察工作的监督职能,构成有中国特色检察制度的组成部分。三是将人民监督员的监督作为人大对检察工作宏观监督的补充形式,一方面既符合我国的政治体制,另一方面又有利于强化人民监督员监督的权威性和公正性,同时还可以拓展人大了解检察工作的渠道和途径。□ 　　(编辑/丹桔)