中国人口 资源与环境 2008年 第18卷 第5期 CHI NA PO PULATIO N, RESO URCES AND E NVI RO NMENT Vol 18 No 5 2008
环境资源价值评估与赔偿的若干问题的分析
甘 晖1, 2 吴巧雅2 叶文虎1
(1. 北京大学环境科学与工程学院, 北京100871; 2. 福建师范大学环境科学与工程学院, 福建福州350007)
摘要 环境资源价值评估与赔偿过程涉及到环境、社会和经济领域, 具有复合性。以多元化视角讨论环境资源价值评估与赔偿过程, 并提出相应的社会学范式。指出该过程中可能存在的问题:赔偿者或接受赔偿者可能借用所拥有或使用的环境资源的特殊性、信息不对称或中间人的寻租行为, 不合理定价, 引发矛盾; 可能导致行为变迁; 政府在制定赔偿政策时, 未能有效地进行政策评价, 导致行为的结果和期望不符合; 个人缺乏公共需求信息或缺乏物质和符号激励, 导致具有环境正外部性的产品供给不足。进而提出改进的思路:建立有效的监督机制, 鼓励建立市场运作的第三方经济影响评价机构, 鼓励NGO 的发展, 一定社会控制条件下的公众参与以及引入市场机制。
关键词 环境; 资源; 价值评估; 社会学; 范式; W TA; W TP
中图分类号 C91; X22 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2008) 05-0144-04
在环境资源价值评估与赔偿中, 支付意愿(Willingness to pay , W TP) 和接受补偿意愿(Willing ne ss to a cce pt , W T A ) 是两个重要参数。支付意愿是指人们为了得到资源或环境舒适性而愿意支付的最大货币量。接受补偿意愿是指人们要求自愿放弃本可体验到的改进时获得的最小货币量[1]。W TP 和W T A 在环境资源价值评估与赔偿的理论和实践中已经得到广泛的应用。可以通过不同技术路径获得W TP 和W T A 数值。但是即使评估同一对象, W T A 值通常较大幅度地高于W TP 值。30多年来的研究认为:越是不容易被替代的物品, W T A 值与WTP 值的比值越大[2~5]。Ho roeitz 和McConnell 的研究指出, W T A 与W TP 的比值大于7[6]。影响W TP 和W T A 的比值的因素很多, 包括收入效应、替换效应、交易费用、不确定性、要素禀赋等[5]。获取W TP 与W T A 的过程不仅涉及技术手段, 还涉及社会的群体或个体之间的利益调整, 因此具有社会性。由于W TP 和WT A 存在可能比较大的差异, 又涉及到不同利益者之间的关系调整, 在实际工作中, 如果处置不当, 就可能引发社会问题。本文主要从社会学的视角, 探讨了环境资源价值评估与赔偿的若干问题, 提出对策建议, 并做了案例分析。此研究对构建和谐社会, 建设社会主义新农村等都有积极的意义。
以下四个相关命题:第一, 为什么要为发展某类产业而开展有关环境资源价值评估与赔偿? 例如, 某区域为了发展工业或房地产业, 从而必然导致在该区域的某一或某些地块开展相关评估。该命题的答案除了国家或区域的发展战略需求以外, 也可能涉及到阶层之间的利益分配。第二, 为什么要选择某一(区域的) 人群而不是另一(区域的) 人群展开赔偿工作? 其中除了技术的原因以外, 还可能涉及社会公平问题。第三, 确定W TP 和WTA 的涉及社会多主体的过程中, 采用不同的技术路线可能导致差异悬殊的结果, 其中涉及到社会公平、社会冲突、社会控制等内容。如果本命题解决不当, 则易与第一个命题和第二个命题引发的矛盾叠加, 并冲突性地爆发, 引发严重的社会问题。第四, 确定环境资源赔偿数额以后, 实际支付的过程也可能涉及到参与各方的利益关系。其中, 第三个命题是本文的核心问题。
图1是整个支付(赔偿) 过程的社会学范式。如图所示, 提供赔偿者和接受赔偿者之间可能直接联系, 也可能通过中间人联系。由于在复杂赔偿与接受赔偿过程中, 一般都有中间人存在, 因此本文只讨论有中间人存在的过程, 没有中间人存在的过程可参考有中间人存在的过程。
无论是提供赔偿者、接受赔偿者、还是中间人, 都与作为背景的社会发生联系。因此, 赔偿数值的确定以及实施实际上受社会因素的影响。
1 环境资源价值评估与赔偿的社会学范式
从社会学的角度考察环境资源评估与赔偿, 可以发现
收稿日期:2008-06-20
作者简介:甘晖, 副教授, 在职博士生, 研究方向为环境规划与管理。
甘晖等:环境资源价值评估与赔偿的若干问题的分析
代理作用, 和接受赔偿者之间建立间接的联系。在赔偿过程中, 由于信息的不对称性, 正式规则和非正式规则同时起作用, 两者相互渗透和补充, 也可能产生摩擦
[8]
。
(3) 政府在制定赔偿政策时, 未进行战略环境影响评价, 导致行为的结果和期望不符合。Knetsc h 指出, W TA 和W TP 相差太大将会影响环境政策, 一般情况下, 人们用W TA 来衡量特定的福利, 但政策分析者却以W TP 作为衡
图1 环境与资源支付(赔偿) 的社会学范式
量利益的工具, 如果他们没有认识到WTA 和WTP 经常有很大的不同, 那么对交易中的数量或利润的预测将存在严重的失误[3]。例如, 在实施 退耕还林 政策执行过程中, 遇到的主要困难是由于政策持续时效不确定性带来的农民的不安心理[9, 10]。
(4) 个人缺乏公共需求信息或物质和符号激励。由于个人信息局限, 往往没有认识到环境服务提供的利益, 或者缺乏激励, 导致具有环境正外部性的产品供给不足[11]。
Fig. 1 Sociological pa radig m of e nviro nment/
re sourc es pay ment or c ompensa tion
2 环境资源价值评估与赔偿过程中可能存
在的问题
在上述范式中, 三者的行为主体可能是个人、企业和政府。在环境与资源评估与赔偿领域, 比较普遍的情况是:提供赔偿者为政府或企业, 中间人是政府或企业, 接受赔偿者为个人。这样, 在管理制度不健全的情况下容易产生的问题有:
(1) 由于赔偿接受者可能存在自身的限制因素, 赔偿提供者可能利用信息不对称、或借助中间人的寻租行为, 提出低于甚至远低于W TA 的W TP 数额。接受者因为信息不完全, 可能做出错误的判断, 接受了赔偿者提出的数额, 但会留下隐患; 也可能直接产生冲突。在接受者是个体或无组织的群体时, 这样的行为可能引发小范围的, 相对容易控制的社会矛盾。一旦接受者群体是他组织或自组织化的, 那么, 就可能引发严重的社会问题, 甚至产生社会冲突。
赔偿接受者也有可能利用所拥有或使用的环境资源的特殊性、信息不对称、或中间人的寻租行为, 提出高于W TP 的WTA 数额, 从而引发矛盾。
这种情况增加了社会控制的难度。利益关系是人类社会最为敏感的一种关系。在社会快速转型期, 利益分化及其利益重组, 冲击着各阶层的价值观念, 改变着传统的社会秩序, 并直接或间接地影响到社会稳定[7], 加大了社会控制的复杂性。个人、政府或企业在确定WTP 的数值时, 受利益动机的驱使。由于政府在社会控制中具有引导和调控作用, 在对环境资源与环境服务的支付意愿中, 政府如果作为利益主体一方, 在社会控制的引导和协调中就可能受自身利益影响, 经济理性优先于政治理性; 接受赔偿者作为另一利益主体, 同样是经济理性的。这样, 双方很可能无法达成纳什均衡, 两者的关系难以用良性的社会控制来协调。
(2) 可能导致行为变迁。中央政府或较高级别的地方政府可能承担着赔偿者的职责, 他们通过下级行政部门的
3 相关案例分析
(1) C 镇征地案
[12]
:1997年初, C 镇政府向县市申请征
用土地, 兴建C 镇东区果菜市场, 但是, 本来批准的2. 83hm 2土地, 镇政府却增加到6hm 2。在拆迁过程中, 政府甚至殴打拘留拒绝拆迁的居民。2002年记者再次来到C 镇, 在这片土地上除了不少新楼房外, 仍大部分闲置未用, 没有市场的影子。调查了解到, 政府根本无力建设果菜市场。当时决定的开发办法是:由镇政府招商引资, 等地皮卖出和市场盈利后, 政府与开发商三七分成。当时决定的征地补偿是每亩4万元, 平均售价每亩88万元。从盈亏平衡分析, 镇政府和开发商卖地0. 27hm 2, 就可得392万元。所以, 哪怕全部征地闲置掉90%,镇政府和开发商也可得到数百万元的毛利。况且, 闲置土地将来还可以再卖。
周其仁教授从产权的角度研究了现行征地补偿制度存在的问题, 他认为:这一案例要害不在于人们赢利动机或 贪婪 , 而在于显示了由于产权界定缺损和市场机制缺位, 现有征地制度与其预设的保护耕地资源目标并不一致。
从本文前及的范式来看, 政府是提供赔偿者, 也是中间人。可见一个相对客观的评价机构缺位了, 政府原本作为中间人, 应该行使一定的权力, 保障人们的公平利益, 但中间人却以收取额外利润为目的之一。如何监督? 该由谁来监督? 就成为相当紧迫的问题。这时就应该考虑加强公众参与。要做到这一点, 政府行为就要有公开性, 让公众明了政府所制定的政策, 通过公众的反馈、完善, 达到和谐, 避免缺位、越位的现象。同时, 可以由独立的第三方承担中间人的责任, 避免中间人不作为或寻租。现在已经有一些地方开始从这方面探索, 取得了一定的成效。
中国人口 资源与环境 2008年 第5期
(2) 江安 小康街 安置探索:从2001年10月开始, 江安县由过去对征地农民实行倒迁和货币安置改为实行 小康街 用地安置。由政府将 小康街 的街面用地和安置房用地收购过来, 与需要安置的农户的宅基地置换, 从而保障每户被安置的农民在有法定宅基地的同时, 有一间面积为47m 2的铺面用地。而 小康街 的用地不实行征用, 仍保留集体土地性质, 对安置建房户的用地仍然颁发集体土地使用证和村镇房屋所有权证。这样, 政府或安置建房户不支付土地征用的相关费用, 减轻了农民负担, 也节省了政府的开支, 有利于农民再生产、再就业, 使被征地拆迁农民的生活水平不致降低。
2003年, 江安县已新建 小康街 3条, 安置农民50户、200多人, 受到农民普遍欢迎。开展这项工作以来, 没有一户上访, 也没有一户强制拆迁[13]。
这里, 政府作为中间人, 认真行使了责任和义务, 让农户参与到赔偿/支付工作中, 找到 双赢 的途径, 保障了农民的生活, 节省了政府的支出, 促进了经济发展, 同时, 也维护了社会的稳定。政府和农民之间形成了一种良性互动, 互相配合, 为其他地区的征地政策提供了良好的范例。
NGO) 作为接受赔偿者的代言人, 鼓励NGO 的发展。NG O 可以在政府管理缺失、不到位或者存在寻租行为时, 起到补充和监督的作用。此外, N GO 具有快速反应、可以满足各类群体的特殊需要、适度动员社会资源等优势与环境事务中具有合法性[16]。
(3) 接受赔偿者在一定社会控制条件下的公众参与。公众参与社会管理是必然趋势。公众参与不但可以保证决策的科学性民主性, 还可以对中央政府与地方政府之间的委托代理关系的帕累托优化起到积极作用[17]。公众参与策略也是解决环境冲突的主要途径[18]。当前, 在实现公平合理的公众参与过程中, 尚存在着如经济、传统文化、公众素质等方面的负面影响, 有效制度的供给不足。只有加强引导, 完善市场经济体制, 加快制度建设的步伐, 积极培育非政府公共组织, 才能有效实现公众参与, 使社会管理走向成熟与完善[19]。
(4) 引入市场机制。通过市场机制来调节资源的优化, 使买卖双方能在公平自愿的前提下进行社会活动。在环境与资源价值评估中, 通过评价机构的市场化, 降低和避免中间人的利益倾向。同时, 买家和买家也需要市场化, 只由足够多的买家和卖家, 才能真正实现市场竞争, 更好地体现资源的真实价值。
(编辑:于 杰)
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[15]
, 在参
4 解决环境资源价值评估与赔偿过程中存
在问题的建议
(1) 加强制度建设, 完善监督机制。适合一定社会、经济、环境条件的制度可以维持社会的稳定, 推动社会发展; 反之亦然。当今社会, 资源的相对稀缺与人的欲望之间的矛盾, 导致各种利益体之间为争夺有限资源而发生不断的冲突, 若处理不当, 则使社会失调。通过各种社会设置, 如道德、法律、政治权力、风俗习惯等来维持秩序, 实现良性的社会变迁, 是可持续发展的必由之路。其中, 政府起了重要的作用。建立长效监督机制, 依法行政、依法监督行政, 可以降低社会变迁的成本。
(2) 由独立的第三方开展赔偿政策、措施或方案的经济影响评价分析。中间人作为提供赔偿者和接受赔偿者之间的媒介, 起着相当重要的作用。如果中间人寻租, 赔偿者或接受赔偿者中必有一方受损。
在环境资源价值评估与赔偿中, 可能涉及到非使用价值的问题。虽然, 一般认为在决策时, 应该考虑非使用价值。但是就两个问题还存在分歧, 一是是否能准确地计量非使用价值, 二是以谁 公众还是政府或专家 为主来决定非使用价值[14]。但是不管何种情况, 都可能涉及到中间人问题, 比较典型的情景是, 政府既作为赔偿者, 又是中间人, 此时, 政府就有可能缺位或通过寻租获得非使用价值, 对W TA 或W TP 数值产生影响。
可以以非政府组织(Non Gove rnme nt Orga nizations,
甘晖等:环境资源价值评估与赔偿的若干问题的分析
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Problems During Evaluation and Compensation of Environment Resources
GAN Hui 1, 2 WU Qiao ya 2 YE Wen hu 1
(1. College of Environ mental Sciences and Engineering, Pekin g Universi ty, Beijing 100871, China; 2. College of Environmental Sciences and Engineering, Fujian Normal Universi ty, Fuzhou Fujian 350007, China)
Abstract The process of evaluation and compensation for environment or resources is a complex research field involving envi ronmen t science, sociology and economics. The paper was mainly discussed from the sociological view, and the related paradigm was proposed. The possible problems during the process were as follows:acceptor/donor might take the advantage of the specialty of the environ ment/resources, usin g information asymmetry, or colludi ng with i ntermediator, and makes an immoderate price. There mi ght be behavioral transformation. Results are not in accordance wi th expections when the policy was not effectively made and evaluated. Insufficient supply of products with positive externali ties are lack of enough physical or symbolic inspiration. The following methods might be help ful to improve the situation:establish an effective supervi sing system, encourage the development of cross bencher evaluating organizations, encourage the development of NGOs, encourage the public participati on, and set up the effective market.
Key words environment; resources; evaluation; sociology; paradigm; WTA; WTP