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Ｏ财税纵横ｏ
2009(11)
２００９年第ｉ１期
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浅谈国家审计制度现状及存在的问题与对策
陈勇
（安阳市农村公路管理处河南安阳４５５０００）
【摘妻】审计体制是国家机器的重要组成部分。本文从国家审计制度的渊源到我国审计发展状况及存在问题进行了系统介绍；着重分析了我国现行国家审计体制的特点和缺陷，提出了改革我国国家审计体制的几点内容及改革的效果。
【关键词ｌ审计；现状；问题；对策
国家审计指由国家审计机关所实施的审计。它依法对国务院各部门和地方各级人民政府、国家金融机构、国有企事业单位以及其他国有资产单位的财政财务收支、信贷计划的执行和经济效益情况进行检查监督。国家审计与社会审计、内部审计共同构成审计组织体系。
从当前世界审计体系来看．各国的社会审计、内部审计发展程度虽然各不相同．但各国对社会审计、内部审计的认识基本相同，管理模式也渐趋一・致。各国审计体系的最大差别体现在国家审计制度上。
１．国家审计制度渊源
国家审计制度是受一个国家政治制度决定的。并受到该国经济环境和人文环境的影响。
目前世界各国的国家审计制度或模式主要可以归纳为四种：
１。ｌ立法氆国家审计。立法型审计制度下的最高审计机关称国家审计署，它独立于政府部门，隶属于立法机关议会，并对其负责和报告工作。立法型审计机关的主要职能是协助立法机构对政府进行监督。并在一定程度上影响立法机构的决策。它依法独立履行职责，完伞不受政府的干预。这种模式以英国、美国为代表。这种模式是当前国家审计制度的主流，其特点是审计机关较为独立，便于立法部门监督行政部门。
１．２司法型国家审计。司法型审计制度下，最高审计机构称审计法院，属于司法系列或具有司法性质。在这种审计制度下．审计机关拥有最终判决权，有权直接对违反财经法规、制度的任何事项和人进行处理。其审计范嗣包括政府部门、国有企业等。司法型审计制度将审计法院介于议会和政府之间．成为司法体系的组成部分，具有处置和处罚的权利，其独立性和权威性得到进一步加强。这种模式以法国为代表。
１．３独立型国家审计。独立性审计制度下．国家审计机构独立于立法、司法和行政＝三权之外。它与议会没有领导关系。也不是政府的职能部门。在审计监督过程中。嚎持依法审计的原贝ＩＪ，客观公正地疆行监督职能。只对法律负责。不受议会各政党或任何政治因素的干扰。但对审计出来的问题没有处理权．而交‘ｊ司法机关审理。
１．４行政型国家审计。在行政型审计制度下。审计机关隶属于政府行政部门或隶属于政府某一部门的领导。如泰国和中国的审计署是在总理领导下工作的。审计机关根据国家法律赋予的权限，对政府所属各部门、各单位的财政预算和收支活动进行审计。它们对政府负责，保证政府财经政策灌；令、计划和预算等的正常实施。行政犁审计机构时效性强。但其独立性不如以七二种国家审计类型。这种审计制度以前苏联．前东欧社会主义国家为代表。
除以上四种模式以外。还有隶属于国家元首、政府首脑的国家审计模式，如印度、希腊等国家，隶属于财政部的国家审计模式。如瑞士、瑞典等国家。但这些审计模式已不具备典型的国家审计特征。部分类似于内部审计。
２．我国国家审计发展状况
我国《宪法》规定：“国务院设奇审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支、国家财政金融机构和企事业组织的财务收支进行审计监督．审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权．不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉”。县级以上的地方各级人民政府设立审计机关，对本级人民政府和上一级审计机关负责。
我国围家审计机关实行行政型国家审计制度，这是由我国当时的政治、经济制度所决定的．符合我国国情。
２．１我国是中国共产党领导下的社会主义国家，无论是全国人民代表大会还是国务院，都是根据党的路线、方针、政策行事，立法机关
和执行机关是完全一致的。因此审计机关是隶属于立法机关还是行政机关．没有本质的区别。
２．２国家审计机关成立时．我国的法律制度还很不健全，当时立法机荚的功能也不健全，如果隶属于人大，审计工作在一些情况下很难得到有效开展。
２．３国家审计机关成立时我国处于改革开放初期．国家对经济管理主要依靠行政手段，还处于经济制度转轨初期。各种经济秩序没有理顺，管理不规范，违法乱纪、弄虚作假等情况普遍存在。审计工作的任务十分繁重，审计工作主要为政府服务。
２．４人大及常委会作为国家权力机关．主要通过立法程序来监督、指导、限制政府行政行为，本身不是办事机构，不便于组织、领导具体的审计工作。
３．目前我国国家审计制度存在的问题
随着社会经济的发展。我国社会主义市场经济制度逐步建立、健全，各种经济法律制度不断完善．我国政治、经济、社会环境发生了重大变化．我国目前的国家审计制度也逐渐出现了一些不适应发展要求的新情况：
３．１审计独立性不足的矛盾逐步出现。在目前制度下．国家审计作为政府的所属部门。从严格意义上说，是政府内部审计。不具备真正意义上的独立性。在涉及到政府行为时，国家审计机关一是不能独立监督，二是对外做出的审计意见、报告、结论显然不是独立的，也是难于令人信服的。
３．２审计目的、重点发生了重大变化。国家审计制度转型在所难免。随着社会主义市场经济制度的建立，政府一般不再用行政｝段直接干预微观经济行为．主要通过市场调节机制引导、促进经济健康发展，从“大行政”转为。大社会、小政府”成为必然，国家审计所监督的财务收支活动的真实、合法、有效性。一般可以也应该通过市场的手段进行有效监控。
并且。随着社会主义市场经济法制体系的建立健全。微观经济监督体系已逐步完善，社会经济秩序已大为好转。并将逐步走向良性循环。众多的经济行为一般由行业管理组织、社会中介组织进行监督管理。
因此，随着形势的发展变化．国家审计没有必要再把众多的微观经济作为自己的监督重点。而应把重点放在监督政府宏观经济行为是否合法有效上来。而这在目前制度下，国家审计机关是无法有效做到
的。
３．３目前国家审计双莺领导制度没有起到任何作用。按规定，地方各级审计机关受本级政府和上级审计机关双重领导。业务以上级审计机关领导为主。以加强审计监督的独立性。事实上．由于人、财、物关系均属当地政府管理，这种制度造成的结果就是：上级机关领导完全流于形式，涉及到什么要害问题。各地审计机关必须唯当地政府领导意志是从。因此也就形成ｒ上级审计机芙难于相信下级审计机关．．下级审计机关也难于依靠上级审计机关的局面。
４．我国国家审计制度改革对策
随着经济建设的发展和社会主义民主政治进程的加快，为充分发挥审计监督作用，改革我国国家审计制度成为必然选择。
进行国家审计制度改革，既要充分吸收世界上先进审计制度经验，又要符合我国国情，同时还要具有科学的前瞻性。为适，缸社会主义民主政治要求，促进社会主义市场经济健康发展，建议国家审计制度做如下改革：
４．１在人民代表大会设立最高审计机关一一审计委员会，审计委
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员会是人大常设机构，负责监督各级政府的财政、财务收支是否合法、有效。
建设社会主义民主政治，重要的是要健全法制，依法治国．依法行政。随着法制建设的完善。人民代表大会在我国社会主义建设中的重要作用越来越得到充分、有效的体现。全国人大作为最高权力机关，国务院是全国人大的执行机关。全国人大及其常务委员会负责制定国家的法律、规定，国务院负责执行。国务院是否正确地履行了法律规定的职责。需要有适当的监督手段。设立审计委员会。就是人民代表大会监督国务院及各级政府经济行为的重要手段。
在这种制度Ｆ。国家审计作为外部监督，独立性得到充分体现，其对政府经济监督的作用得到充分有效的发挥。审计机关做出的审计意见、报告，能够真正做到客观、公正．为人大代表正确审议国务院和各级政府预算执行情况提供真实、可靠、有效的基础。
设口审计委员会。其工作重点是国务院和各级政府的莺要经济行为、公共财政收支是否合法、有效．是否依照法律规定正确履行了经济职责。审计委员会向人民代表大会及其常务委员会报告工作。审计委员会以现有审计机关、人员为主组建．重点建设国家和省（自治区、直辖市）、市、县四级委员会。设立审计委员会后。现人大财经委员会的相应职能应并入审计委员会。
家审计机关必须坚持依法审计，依法处理的工作原则．降低审计风险，提高审计质量．保证社会主义市场经济在国家宏观调控下健康有效的运行。
４．４．１完善现行法律法规
根据我国经济发展的现实情况对审计法规和其他相关法规中存在不完善和不配套的问题进行补充和修改。赋予审计宪法意义上＝的法律权限。在执行审计工作时，每个审计事项都严格按照审计法律程序进行，审计立项符合国家经济发展需要。审计计划安排合理。审计工作重点突出．增强审计的合法性。
４．４．２建立完善的审计结果公告制度完善的审计结果公告制度应该做到：让审计结果公开成为。常态”，成为审计机关必须疆行的义务．而不是目前审计法所规定的一种权利，让不公开称为“非常态”；审计结果公告耍采取“直通车”的形式。让所有的信息需求者具有相同的信息量．充分发挥审计监督的作用。
４．４．３建立完善的审计追踪报告制度
对审计结果公告中出现的问题。实行后续追踪审计，嚷持不整改不通过，不完善制度建设不放过的原则，对审计处理结果的整改情况
进行监督．形成审计——公开——整改——制度补救的审计整改模
式。为此必须协调审计部门、纪检监察机构、司法机关、公安机关的步伐，分清责任，实现各部门监督一体化，避免无效和重复监督。
４．４．４建立问责制度
将责任法制化，使腐败行为者承担“高风险”，获取“低回报”。“审计风暴”的强劲在于披鳝．ｒ许多部ｆ】的违法、违规事实．可是如果想充分发挥国家审计的监督作用，就必须建立完善的问责制度。
通过以上审计制度改革，审计工作分工科学、职责目标明确．能够充分有效的发挥各自作用，实现全面建设小康社会奋斗目标做出积极的贡献。
【参考文献】
［１】陈丽京．丁瑞玲．审计．中国财政经济出版社，１９９８．１．［２】张永国，叶忠明．审计学．首都经济贸易大学出版社．２００２．２．
作者简介：陈勇。任职于河南省安阳市农村公路管理处。
４．２新设屯政府内部审计机构——内部审计署．负责审计国务院
各部门以及中央国有企业的财务收支．健全政府部门内部管理，为政府宏观经济管理服务。对国有企业的审计监督以简明、有效、不重复为原则。企业审计机构可以和国有企业监督管理委员会合署办公。相互配合，避免职责重复。省、市、县政府可以比照国务院成立政府内部审计机构。
４．３中央对地方审计机关实行垂直领导。同时撤消审计署驻各地特派办，将其合并到当地审计厅。因为，实行垂直领导后。地方审计机关的独立性问题基本解决．人事、业务和经费都由审计部统一安排，因此它与特派办分设也就没有必要。省对地市审计机关也实行垂直领导，但地市审计机关的经费由省财政安排。实行属地审计原则，改变现行审计管辖范嗣，消除审计盲区。不论中央单位还是省直单位，只要它在哪个地区就｝｝ｉ哪个地区的审计机关进行审计．如果有困难。再由上级审计机关协凋或直接进行审计。实行垂直领导为实行属地审计奠定
了基础
４．４依法审计
国家审计是对人民负责的审计。具有相当的严肃性和权威性。国
【责任编辑：张■】
（上接第３４７页）５．２．７其他与投标报价计算有关的各项政策、规定及调整系数等。
５．２．８在投标报价的计算过程中。对于不可预见费用的计算必须慎重考虑。不要遗漏。
５．３投标报价文件的编制
编制投标报价文件时应针对不同的评标办法、不同的地区惯例、不同的工程项目类别等而采用不同的编制策略。在编制投标报价的过程中需注意以下几点：
５．３．１响应招标文件要求。领会投标报价的重要资料和条款，尤其注意一些特征性的条款。如业主供应的材料、技术规范中的计量与支付条款、调价条款等。最好把相关的重要条款摘要出来写在一起，以便随时查阅。
５．３．２伞面核实工程量，尤其是图纸与工程量清单的工程数量不符时一定耍请妲主澄清并慎重处理。以免造成报价偏高飞掉或低龟废标或报价偏低带来中标后的损失。
５．３．３认真利用现场考察资料．不能粗糙扫视或根本不予理睬。尤其是不能只任意调用常理性的数据而不依据实地考察得来的数据，这样常常会导致很大的偏差。
５．３．４合理套用定额，绝不可丢项；要根据不同地区、不同评标办法来区别定额的选择；计算过程中要注意定额的调整和替换，最好先把要调整和替换的项目标注出来．以免遗忘。用软件计算．输人数据要谨慎，输入完毕后要对照底稿进行核对。即便是最后有资深人员对最终单价进行审查，如果他没有详细看图纸和相关资料，只能看一些常规的单价，而对有特殊情况的项目他也无法看得出该项单价是否合理。因此，输入数据的校核是必要的。对新工艺或其它定额中的缺项部
分，可利用其它现有通用的补充定额或本企业根据实际情况作出的内部补充定额。费率的选择及考虑多少的程度也要根据不同情况区别对待。对于复杂程度大的项目要周全地取费，而比较简单的项目则选择性地取费，当然在估算业主标底时也要看业主的习惯和该项目的经济来源。
５．３．５应分清主次，抓住重点，注意不均衡报价。使用工程量清单报价的投标项目，在工程结算时工程量一般可以按实调整．但一般不调整单价．投标报价时可采用不平衡报价，即在确定综合单价时．充分考虑可变动的工程量。充分考虑早收工程进度款．充分考虑提高今后发生机率高的暂定工程单价，在总价不变的情况下策略性地报价。
５．３．６投标报价时。既要考虑自身的优势和劣势，也要分析招标项目的特点。按照工程项目的不同特点、类别、施工条件来选择报价策略。
５．３．７任何一个投标报价完成后都应进行成本分析，避免报出赔本的标价。
５．３．８在一些情况下，为提高市场占有率，可采取适当的保本低价。
总之。投标报价是投标的关键性工作，报价是否合理直接关系到投标的成败。要提高投标报价文件的编制质量，编制人员应不断提高业务素质和思想素质，不断总结经验．在实践巾不断地自我完善，不断增强企业承揽任务的能力和中标的机率，才能在市场竞争中立于不败之地。
【责任编辑：汤静】