作者：王红艳张茜
楚雄师范学院学报 2013年09期
1998年1月7日，加拿大联邦政府印第安北方事务部（Department of Indians and Northern Affairs）颁布了《汇聚力量：加拿大土著行动方案》（Gathering Strength:Canada's Aboriginal Action Plan）。该行动方案的提出，对于确保土著，特别是青少年拥有稳定而美好的未来，重建土著与政府关系，强化土著管理能力，建立强有力的社区，发展民族经济等具有直接的推动作用。《汇聚力量》回应了土著的自治要求，把建构能力作为权力转移政策的一个组成部分，是加拿大土著人实现土著民族自治极具价值的决策。该行动方案的颁布，开启了加拿大民族政策的新篇章，开辟了土著人实现能力建构、务实求进的新路径。
一、《汇聚力量》颁布的历史背景
加拿大土著包括条约印第安人、非条约印第安人、梅蒂斯人和因纽特人。1982年的加拿大宪法把所有土著人定义为土著民族，赋予他们土著人权利和按照几百年前签署的军事条约所规定的权利。目前加拿大土著民族（土著）约为117万，占加拿大总人口（3400万）的3.8%。[1]（P15）由于长期存在的历史原因，加拿大土著处于经济落后的地位，他们的平均年龄低于全国人口的平均年龄，出生率和死亡率都高于全国平均水平，绝大多数土著居住在非城镇地区，缺乏必要的基础设施。
20世纪70年代以后，在世界土著运动推动下，加拿大政府逐步改变了长期以来推行的土著同化政策，确立了较为平等的土著民族发展政策。1971年宣布实行“多元文化主义”政策。随着这个政策的实施，土著的权利越来越多地得到了承认。土著也在自己的实践中逐步意识到，要使土著民族复兴，必须培养有文化、有知识的新一代；要在政治上、经济上争得与其他民族的同等地位，必须先在教育上争得平等。在这种思想的指导下，1972年，加拿大“全国印第安人兄弟会”（National Indian Brotherhood Association）率先要求对印第安人的教育进行改革，并且提出了一份题为《印第安人管理印第安人教育》（Indian Control Indian Education）的报告。[2]报告认为，印第安人在行使家长职责的同时，不仅要管理本部族的教育，而且要管理全国印第安人的教育。1988年加拿大联邦政府颁布《多元文化法》，旨在通过保护和提高加拿大的多元文化政策来促进文化交流，减少歧视和加速制度融合。在这一发展阶段，土著权益得到了最大限度的回归和认可。
与此同时，加拿大土著也从其它方面为改善自己的生存权利而斗争，他们主要通过社会活动和政治谈判，加强在语言、文化、民族传统方面的自治权。1999年4月成立的第一个民族自治区——努纳武特因纽特人自治区，就是土著人经过多年努力所取得的巨大胜利。1998年1月7日，加拿大联邦政府印第安北方事务部发布《汇聚力量：加拿大土著行动方案》文件，拟定了四个行动目标：重建土著与政府关系，强化土著管理能力，发展新型财务关系，支持建立强而有力的社区、民族与经济。其中的“汇聚力量教育革新/新途径计划”（Gathering Strength Education Reform/New Path Initiative）提出强化土著的学校经营与管理能力，增进教师教学效能，支持家长与社区参与学校活动，协助土著学生顺利由学校进入职场，并强调计划成效的评价与跟踪。[3]
作为一项援助加拿大土著的行动计划，《汇聚力量》的宗旨是确保土著，特别是青少年的未来得到稳定的发展，它不但制定了长期的目标，同时也制定了让土著目前生活有实质性改变的短期计划。《汇聚力量》以紧密团结各方力量为行动纲领，在联邦政府、省级政府、各地方政府以及其它团体组织的共识和努力下，旨在与土著构建和谐平等关系。这种关系建立在联邦政府充分认识过去对待土著的错误和不公正之上，并通过和解、疗伤、重建与合作，达到土著人能力建构的目的。
二、《汇聚力量》的主要内容
《汇聚力量：加拿大土著行动方案》公布的同时，联邦政府发表了和解声明，向土著人公开道歉，并支付3.5亿加元给寄宿学校的受害者，用以赔偿和社区治疗项目。《汇聚力量》主要包括四个目标：重建土著与政府伙伴关系，强化土著管理能力，发展新的财务关系，支持建立强而有力的社区、民族与经济。[4]（P12）
1.重建土著与政府的伙伴关系
按照《汇聚力量：加拿大土著行动方案》，加拿大联邦政府承诺尊重历史，展望未来，构建与土著之间的全新合作模式。这种新的伙伴关系应建立在“互尊互识，分享责任，共同繁荣”的基础上。具体措施如下：
●加拿大政府发布和解声明，就历史上对土著所遭受的不公正待遇表示承认和道歉
●以社区为单位建立专门的治疗机构，解决由于寄宿学校所造成的性虐待等伤害问题
●为寄宿学校的受害者提供3.5亿加元的资金补偿
●确立保护土著语言的行动计划
●开展各种公共教育活动，以帮助加拿大的非土著更好地了解土著的生活与文化
●采用多种合作手段，解决城市土著所面临的教育、就业等问题。
2.强化土著的管理能力
加强土著政府管理能力，意味着土著要和联邦政府，省级政府，地方政府以及其他合作者一起，为土著的未来发展建立长期的，切实可行的政府机制，并保证这样的机制具有法律性和权威性。具体步骤如下：
●基于自治政府谈判和行政管理的能力建构
●在立法，环境治理，土地和资源管理，社区支持方面制定发展政策
●确认条约关系
●纪念有历史意义的条约签订
●成立一个独立的土地要求机构
●建立土著政府认证机构
●为使土著妇女参与自治政府管理，提供财政支持
●建立土著管理中心，以帮助土著团体协商和实现自治权
3.建立新型财务关系
为了保证强大而有力的土著政府和机构的正常运行，需要土著拥有一定的财务自治权和政府的财政援助计划。具体措施如下：
●支持土著政府建立全新的更稳定的财政制度，促进其自立能力的提高
●建立与加拿大其他政府部门相应的财务标准，包括建立公共账目系统并加强审核
●支持土著政府财务自主，使他们拥有自己的收入来源，如税收
●研发统计培训项目，提高土著人在数据收集与分析整理方面的水平
●加强土著人口调查与管理
4.支持建立强而有力的社区、民族与经济
加拿大政府将和土著居民，各省、地方级政府，以及其他私人团体一起，为发展土著经济而努力。加拿大政府将致力于发展土著的公共卫生，健康医疗，加快土著经济发展，其中最主要目标就是加强土著和土著组织的能力，开展符合土著人需求的各种项目。具体内容包括：
●开展一项非官方支持的“土著人力资源发展五年计划”
●增加保留地居民的住房数量
●出资解决保留地上自来水和下水道设施落后问题
●加强土著治安服务管理
●建立完善的土著健康体系
●关注预防糖尿病工作，提高对该病的监管和研究
●在保留地开展教育改革
●建立城市多功能土著青少年网络中心
●促进土著经济向金融市场发展
三、《汇聚力量》对土著能力建构的影响
能力建构是《汇聚力量》文件中一个非常突出和重要的议题。能力建构的前提在于政府与土著之间建立合作伙伴关系，即所有加拿大土著人和非土著人基于平等和公平之上，鼓励自立、创新、合作、变化，互惠权利与义务，承认差异与多样性，着眼于机遇与未来发展。在《汇聚力量》四项基本目标的引领下，土著能力建构通过重新获得自治权，强化土地和资源基础，促进土著经济发展，为土著青少年提供平等教育与培训的机会等方面得以实现。
（一）重新获得自治权
加拿大土著民族一直拒绝接受“另一个民族”和“另一个少数民族”的称谓，他们更愿意把自己界定为一个拥有集体自治权的民族。该土著权授之于土著先民最先开拓的历史，而非政府法令所授予，属于土著民族固有的内在权利。从历史上看，条约、占领与征服从未销蚀土著民族的不可剥夺的政治权利。事实上，他们并没有寻求本质上的主权，更多的是把自己视作拥有主权（至少为了保障其身份权）的加拿大三级政府中的一级，期待一个可以把自治理念转化成现实的有效机制。[5]（P175）
关于土著自治的范围与权限，在《汇聚力量》中规定：认可土著人的自治权；土著人的自治权是他们固有的权利，在《宪法》中已确认；在土著和非土著之间建立新型的伙伴关系；土著人有权行使土著社区内的行政权，管理土著人的社会福利、教育等事务；成立土著政府过渡机构，最终取代现存的印第安事务部；在联邦、省和土著三级政府之间确立新型财务关系。[6]（P246）
这些规定充分说明，承认土著人的所有权是土著赢得其政治权利的经济保障，建立自治政府是土著实现自决权的根本政治途径。对于土著自治政府来说，发展经济固然重要，但是，为了巩固和加强他们的经济基础，首先需要土著人重新获得自治权，成立土著自治政府，利用政策和制度的杠杆作用，制定出有利于土著人的方针和策略，因为他们是保留地的主人，有权掌握自己的命运，肩负着土著的发展前途和未来。
（二）强化土地和资源基础
自古以来，土地和资源的开发和利用都是土著经济的命脉和前提。对于大多数土著人来说，土地和自然资源是他们繁衍生息，谋生存、求发展的关键所在，无论现在他们从事的是传统的谋生手段（捕鱼、狩猎、农业），还是追求高额利润的现代企业形式。《汇聚力量》强调了土著人拥有土地和自然资源的权利，并且政府承认这种“固有权利”的重要性在于：继续保持、巩固和加强土著民族与土地、河流和环境的依存关系，从而确定和控制土著社会的发展，确保在保护土著价值观体系和优先发展的原则下，促进土著民族的团结与繁荣。[7]（P1059）不仅如此，土著人还拥有进行政府与政府间谈判的权利，土著作为政府的一个特别等级的权力机构，拥有相应的权利。
联邦政府与土著社区、各省及地方政府合作，在解决土著固有土地纷争和自然资源问题方面已取得初步成效。例如，从1994年至1997年，经过谈判方式，政府已成功地将417，000公顷土地归还给土著所有人，3.23亿加元用做财政补贴；仅在马尼托巴省，归还土地数量为440，000公顷，政府财政补贴为0.75亿加元。[6]（P253）另外，还有70个综合土地要求谈判在进行中，政府正在努力地协调和推进过程中。
在解决土地所有权的裁决方面，1998年联邦最高法庭裁定的戴尔戈缪克武（Delgamuukw）案，被视为通过谈判方式使土著人的土地和资源所有权得到强化的成功案例。根据戴尔戈缪克武裁决，只要不对未来的使用造成毁灭性的影响，土著民族可以以任何方式使用土地与资源，他们对土地的使用可以超越他们的传统习俗。此案发展了土著所有权概念，界定了证明所有权的基本依据，因此扫清了解决综合土地所有权的障碍。为了证明所有权，口述传统与书面文件一样，均可成为决定土著所有权的第一证据。该裁决的结果不容低估：它不仅永远改变了塑造土著民族与国家关系的未来发展方向，同时，最高法庭为土著民族提供了法律杠杆这一强有力的工具，使从前鼓励土著依附（政府援助）与歧视土著的落后观念不复存在。[5]（P187）
（三）促进土著经济发展
《汇聚力量》行动方案的制定，标志着联邦土著经济发展框架在发生变化，强调政府的行动方针从计划到立法，再到建立伙伴关系的新路向，旨在提高印第安人、因纽特人和梅蒂斯人积极参与加拿大经济的运行，并且强调土著经济的发展要有益于土著个人、家庭、社区、雇主和整个加拿大经济。
根据皇家委员会1991年的一项针对土著的调查显示，土著居民在找工作时遇到的主要障碍有四种：[7]（P933）第一，“职位太少或几乎没有”；第二，他们所受的教育，训练以及现有的工作经验与当前劳动力市场的需求无法匹配；第三，对现有的职位知之甚少；第四，企业对土著在就业方面存在严重歧视。鉴于此，随着《汇聚力量》的颁布与实施，政府着手在各级行政机构制定有利于土著人就业的新经济政策，例如，加政府与私营企业之间签署了专门针对土著人用工与培训的“十年计划”，保证土著青年人与非土著人一样接受平等的职业教育和培训。此外，政府采取现代经济综合管理策略，即以机会和创新为驱动力，积极开展与土著各族群、私营部门、各省和地区建立战略伙伴关系。联邦政府最大限度地提高投资规模和投入，提高土著资产的价值，建立有效的合作共赢关系，开发土著人力资源，更好地发挥联邦政府在土著经济发展中的核心作用。
（四）为土著青少年提供平等教育与培训的机会
《汇聚力量》文件中提到的一个重要领域就是土著青少年的教育与培训问题。鉴于土著学生高中毕业率远低于加拿大的总体平均毕业率（有数据显示，25岁的土著人群中完成高中学业的比例只有32%），[8]（P27）因此，首要解决的就是增加政府教育资金投入，提高土著高中毕业生的比例问题。根据《汇聚力量》，土著人可以通过教育改革等措施，来提高土著教育的标准。通过土著教育改革，能够提高土著教育质量，改善教师的教学效能，促进社区和家长对教学活动的参与，加强土著人的管理水平与支持能力。值得一提的是，对于今天的土著青少年来说，掌握现代化科技手段已显得尤为重要和迫切，因此，土著教育改革通过“加拿大校园网”、“加拿大学校电脑方案”等项目，使计算机和网络进入土著学校的课堂，服务于土著学生和教师。
《汇聚力量》还为一系列土著教育设施与教育计划投资。例如，在1998～1999两年间，为了让更多家长参与教育，改进课堂教学模式，加强学校教育与未来职场的实际联系，政府共计投资1000万加元给土著学校和教育机构；[8]（P26）一系列其他与青少年培养相关的计划也已在实施中，“城市中心网络系统”就是为鼓励土著学生完成学业，提高毕业率而建立的。最后，为了教育和关心土著少年儿童的成长，联邦政府专门在保留地以外地区成立了“土著儿童领先计划”，以及针对因纽特儿童的照顾计划。这两项计划的实施，确保土著儿童得到与其他非土著儿童一样的抚养和教育机会。《汇聚力量》保证了计划的继续实行，并且有望把这些计划扩展至保留地之内。
《汇聚力量》使当今的土著民族充分认识到教育重要性，因此，他们把教育与民族的政治崛起和经济振兴紧密结合起来，更加重视和关心青少年的教育过程，履行培养教育年轻一代的重任。
1998年1月《汇聚力量》的颁布，开启了加拿大土著人要求土地所有权，恢复条约权，建立自治政府的崭新篇章，为加拿大土著能力建构开创了良好的开端，对土著的整体能力提升建起到了积极的推动作用，是加拿大土著实现土著民族自治极具价值的重要步骤和正确选择。它提出的四个行动目标具体而全面，但要完全达到这些目标还有很多的工作要做。
该行动方案所产生的影响和意义是深远的，为其他国家处理少数民族的生存和发展问题，提供了有价值的参考。首先，为了帮助土著民族创建富有民族特色和竞争力的经济实体，政府必须要全力支持土著经济的复兴和发展，为其提供发展所需的资金保障，从人力资源的培养、商业资本的运营、现代化的土地或资源管理制度的把握等方面为土著做好援助工作，并且应从土著的视角和利益考虑土著经济的优先发展项目，以确保土著的可持续发展；其次，土著人要结合自身的利益和特点，认真思考和确定发展对策，争取早日走出依靠政府福利生活的困境，例如，自然资源的控制权一定要属于土著社区；获得政府直接授权和长期低息贷款等；第三，在教育体制方面进行重大调整，主要是减少土著学生的辍学率，提高土著的教育层次，加强现代知识与技能的传授，改善学生作为土著人的自我形象，为他们参加未来的生存竞争做好心理和技能准备；第四，加强土著与联邦政府、省政府，以及非土著群体的联系与沟通，促进地区和区域合作，形成更大范围的社会和政治合作机制。
作者介绍：王红艳（1963-），女，辽宁葫芦岛人，辽宁大学外国语学院副教授，研究方向为英语语言文学、加拿大社会与文化；张茜，辽宁师范大学（辽宁 大连 116029）。