作者：刘学之马婧彭洁陈冬生
科技进步与对策 2016年03期
0 引言
最大限度地推动先进科技成果的技术转移是美国国会重点强调的国家实验室首要任务之一。这里提到的技术转移，是指科研机构在政府的支持监督下将其研究成果信息向有关商业团体传播，并使该成果最终转化为推动经济和社会发展的直接生产力。美国政府为保证技术转移顺利进行，在转化路径和制度保障方面给予了高度重视，有效地扫清了国家实验室科技成果转化的传统障碍。据统计，美国的科技成果转化率达到了80％，居世界第一，其科技创新对GDP的贡献率高达近80％，而我国科技进步贡献率目前为40％左右。我国在《国家中长期科技发展规划纲要》中明确提出了到2020年力争实现科技进步贡献率达到60％以上的目标。借鉴美国联邦实验室技术转移相关政策与成功经验，对规范管理我国科技成果转化事务有重要的指导意义。
1 美国国家实验室现状
为了强化国家军事、政治与经济实力，美国从20世纪上半期开始建立国家实验室制度，二战期间以及二战结束后，一大批以军工、物理、能源、生物技术为特色的国家实验室相继建立，形成了在各基础和前沿领域开展研究的国家实验室体系。从事研究工作的主要有国防部、国家航空和宇宙局、能源部等17个职能部门，共拥有720多家实验室，包含1500个独立的R&D设施机构。根据2012年美国《科学与工程指标》报告，按照经费来源，研发体系可以划分为企业科研机构、国家政府实验室、大学科研机构和非营利科研机构。2014年4月美国科学基金会(NSF)公布的最新数据显示，从科研经费使用情况来看，国家实验室及其设施机构在美国R&D体系中位居第二(企业科研机构是美国R&D体系中的最大部分)。2013年其科研工作量占美国全部R&D工作量的约15％(其中，占全部基础研究的21.3％、占全部应用研究的21.2％和全部技术开发的54.2％)，共雇佣了10万余名科学家和工程师。
本文的美国国家实验室具体是指美国政府所属的实验室，其管理形式有两类，分别为：①政府所有和管理(Government-Owned，Government-Operate，简称GOGO)，其工作人员和管理者均为政府雇员，大多数机构均属此类，如国家标准技术研究院、国立卫生研究院等；②政府所有和委托其它单位管理(Government-Owned，Contractor-Operate，简称GOCO)。此类实验室是经国会授权，以由合同单位管理的形式设立，且大部分实验设备为合同单位所有，实验室工作人员和管理者均不属于政府公务员。这些机构的经费全部来自联邦政府的职能部门，如能源部、国防部、国家航空航天局以及国家科学基金会等。其中，著名的有麻省理工学院的林肯实验室、加州大学的劳伦斯伯克利实验室等。
2 美国国家实验室技术转移服务体系
在美国联邦政府中，没有设立专门从事科技转移与科技管理的部门，这部分业务分别由美国航空航天局、能源部、联邦小企业局、商务部等部门分管。从美国国会到联邦政府的各个职能部门以及由各职能部门成立或出资的技术转移中心，再到从属于不同职能部门的国家实验室及其联合形成的技术转移联合体，美国已经形成了较为成熟的国家实验室技术转移服务体系，如图1所示：
图1 美国国家实验室技术转移服务体系
2.1 最高决策层——美国总统与国会
美国总统与国会是美国技术转移事物的最高决策机构，行使技术转移法律制定、相关配套法案修改、技术转移战略性目标与政策制定等职责。自20世纪80年代以来，美国国会为了提升国家竞争力，颁布了一系列技术转移法案。这些法案在美国科技与经济发展中起到了巨大的推动作用。其中，著名的有于1980年制定的第一部定义和促进技术转移的《史蒂文森·威德勒技术创新法》，以及1980年12月美国国会通过的《专利和商标法修正案》，即《拜杜法案》。在随后的30多年间，美国国会对技术转移相关法案进行了完善与修正，逐渐形成了较成熟的技术转移法律体系。
2.2 宏观管理层——联邦政府职能部门及其成立的技术转移中心
由于美国没有独立的科技管理部，各职能部门通过设立专门的技术转移机构来管理其附属国家实验室的技术转移事务。同时，通过各职能部门设立技术转移机构间工作组，实现横向信息沟通。
其中，商务部在各职能部门中具有特殊地位，充当技术转移事务的总协调人角色。商务部在完成自己部门技术转移事务的基础上，还负责协调、汇总各部门技术转移事务信息，并定期向国会与总统提交国家实验室技术转移专题报告。
其次，能源部、联邦小企业局、美国航空航天局于1989年联合出资设立了国家技术转移中心(NTTC)，主要负责为全社会各行各业提供技术成果转让服务，包括技术转让“入门服务”、“商业黄金”网络信息服务、专题培训服务、发行技术转让出版物服务。
另外，美国航空航天局按地理区域建立了6个区域技术转移中心(RTTCs)，包括东南中心、中部技术转让中心、东北部中心、中大西洋区中心、中西部中心、西部中心，主要面向地区服务，其掌握的科技成果来源于当地的研究机构。
2.3 技术转移执行层——国家实验室及其联合体与营利性辅助机构
为了将实验室的科研成果顺利转化为社会生产力，1980年《史蒂文森·怀德勒技术创新法》对科研院所的机构设置有了进一步规定，即技术转移应成为每个国家实验室的重要使命和每个科学家及工程师的一项重要职责；授权每个国家实验室设立“研究与技术应用办公室(Office of Research and Technology Applications)”，已经具有类似组织的国家实验室应对其进行重组，在原有组织中特设研究和技术应用办公室。此后，几乎所有大学国家实验室都设立了“研究和技术应用办公室”或“技术转移办公室”。
联邦实验室技术转移联合体(FLC)成立于1974年，是一个由700多家联邦实验室的技术转移办公室所组成的协会性质组织。FLC要求国家实验室以会员形式参与，共享最新技术信息，其主要职能有：①对FLC成员提供技术转移事务培训；②对技术转移成效卓越的实验室进行奖励，落实国家和区域的技术转移奖励项目；③培育良好的技术转移环境，为联邦实验室人员提供一个分享技术转移信息与交流经验的场所；④积极促进技术需求者与技术所有者合作。
另外，参与国家实验室技术转移事务的还有大量营利性辅助机构，包括营利性孵化器和技术咨询评估中心，其主要针对初创的技术型公司提供技术与投资，促进科技成果转化；同时，获得投资回报或咨询费用。营利性辅助机构通常具有专业优势，使科技成果的商业转化具备广阔的市场渠道与商业网络。
3 美国国家实验室科技成果转化路径
美国国家实验室十分注重科技成果转化，它们将实验室的知识产权以专利和版权的形式许可给企业，使得这些科学技术成为工业产品、服务以及消费商品，具体路径如图2所示。
图2 美国国家实验室科技成果转化路径
3.1 科技成果申报评估与资金支持
在实验室获得科技成果之后，需向技术转让部门进行申报。技术转让部门评估其科技价值、商业价值与社会价值之后，提出商业化建议。同时，政府为科技成果转化提供充足的资金支持，包括联邦拨款、竞争项目资助等。另外，社会上的技术成果转化中介机构积极提供技术孵化基金，确保技术成果转化顺利开展。
3.2 专利申请
由于各个国家实验室的运行机制不同，获得专利的方式也不尽相同。通常来说，实验室的技术转移部门会首先对科技成果进行审核，决定该项发明是否应该寻求专利保护。以劳伦斯·伯克利实验室(LBNL)为例。在LBNL的发明中，首先由发明者提交到专利部门(The Patent Department)，然后再转交到技术转移部门决定其是否应该申请专利保护。由于专利申请成本较高，每个专利申请至少需要＄10000～＄20000，因此技术转让部门不会将所有的申请都进行专利保护，但是技术转让部门会要求实验室提交比常规专利申请成本更低的“临时专利申请”，并允许实验室在一年内决定是否要将临时申请转换为价格较高的常规专利申请。一旦专利申请提交，技术转移部门将促进该技术在全世界范围内的推广。
3.3 科技成果推广与宣传
在技术成果转让活动中，很多国家实验室会重点保障独家转让许可权(Exclusive Licensing)或联合研究安排(Joint Research Arrangements)技术的推广。科研机构会发布技术情况说明书(Technology Fact Sheets，简称TFS)，供潜在的被许可人查阅其需要的技术。TFS结构分为三部分：第一部分是可进行商业许可的技术简介；第二部分是概述科研机构可供许可的技术领域和商业机会；第三部分是科研机构正在寻找的合作伙伴需具备的商业潜力。根据美国能源部关于技术转让公平机会的规定(Fairness of Opportunity)，实验室技术转让部门可以利用多种不同方式方法向社会进行技术推广，这些方法包括在实验室网站或第三方网站上宣传登载相关技术，对特定产业部门或商业法人进行邮件推广，在多种社交媒体发布宣传帖、实验室的新闻稿，参加贸易和技术展览会等。同时，国家实验室的研究人员也会通过他们的图书、论文及报告等出版物或参与国际会议等途径扩大科研成果的影响力。
3.4 投资者申请使用科技成果
在企业投资者对某一特定的科技成果感兴趣后，可直接联系科技成果所属的国家实验室，依据各实验室不同的申请流程申请使用该项科技成果。
3.5 科技成果最终许可
在实验室技术转让部门审核投资者的研发技能、财务资源、管理才能、相关市场经验以及成果商业化的社会效用后，便进入协商许可协议谈判程序。在协议谈判过程中主要商定技术独家授权一家公司还是授权多家公司共同使用(许可证也可以是排他或非排他的，抑或是针对某一特定领域或地理区域的许可授权)。在许可后一定期限内，技术开发公司的表现受技术转移部门的监控，需要向技术转化部门提交定期财务报告和发展报告。
3.6 许可收益分配
在进行利益分配时，专利许可收益将按比例分配，包括发明人收入、实验室收入、科技转移中心管理费用或者授权费、技术转移专用资金等。在政府部门为研究资金资助方的情况下，政府将获得部分特殊知识产权；在企业是研究资金资助方的情况下，企业在获得技术应用许可后将获得技术商业化的经营收入以及由专利技术带来的核心竞争力。开发科技成果的实验室在完成科技成果转化后，还可能产生一系列间接性科技成果，比如学术论文和荣誉奖励等。
4 美国国家实验室科技成果转化保障制度
美国作为当今世界上科学技术最先进的国家，在实验室科技管理和科技成果转化方面取得了丰硕的成果。这与美国在法律保障、资金投入保障、政策保障以及激励保障等方面的努力是分不开的。
4.1 良好的法律制度保障
自20世纪80年代以来，美国国会颁布了20多部有关技术转移的法规法案，形成了较为完善的技术转移法律体系。其中，具有重要意义的如《史蒂文森—怀德勒技术创新法》、《拜杜法案》、《国家合作研究法》和《联邦技术转移法》等。
(1)《史蒂文森—怀德勒技术创新法》。美国国会于1980年通过了《史蒂文森—怀德勒技术创新法》(Stevenson-Wydler Technology Innovation Act)。该法案规定在国家科技咨询服务部门建立联邦技术应用中心，向州或地方政府以及企业提供信息服务。该法还规定，对于年度预算在2000万美元以上的国家实验室，须设立研究和技术应用办公室，专门从事最新成果的技术转移。同时，要求各联邦机构至少将其研发预算的0.5％投入下属研究与技术应用办公室的技术转移工作。作为美国最早的技术转移法，它的制定开创了科研机构与产业界之间在技术转让、人员交流等方面的合作局面。
(2)《拜杜法案》。1980年12月12日颁布的《拜杜法案》(Bayh Dole Act)理顺了大学发明成果的产权归属问题，允许非营利性组织、大学和小企业拥有由联邦政府资助的科研成果的知识产权，并可申请专利，进行科研成果的商业化推广。在《拜杜法案》实施后，为大学国家实验室提供专利与技术转移服务的机构和工作人员不断增加，年授权许可量也稳步上升。有关数据显示，1980年美国拥有技术转移办公室的大学为35所，在实施《拜杜法案》十年间迅速增至200余所。并且，1991～1996年，大学国家实验室许可授权的专利数量增加了75％。
(3)《国家合作研究法》。1984年，第84届国会批准了《国家合作研究法》。该法放松了对合作研究的反垄断管制，增强了实验室和产业的竞争力。此后，国家标准与技术协会、美国国家科学基金会等机构开展了与联邦研发机构、大学及企业之间的广泛合作，为技术产业化增速。
(4)《联邦技术转移法》。为建立联邦实验室与企业的合作研发机制，1986年联邦政府对《史蒂文森—怀德勒技术创新法》进行补充，制订了《联邦技术移转法》。该法不仅明确规定每个国家实验室都要建立以推动技术转移为使命的研究与技术应用办公室，而且将技术转移作为考核国家实验室工作人员业绩的一项指标。该法规定隶属于联邦政府的科研人员，可对其发明专利的技术转移收益收取不少于15％的提成。这一政策极大地提高了科研人员参与技术转移的积极性。另外，该法还规定联邦实验室可以提前与其它合作方确定专利权归属。这有利于明确合作创新中的利益分配，消除合作中关于专利权的不稳定因素，确保合作成效。
这些法律制度从促进技术转移服务到形成企业、科研机构和大学的产学研联动机制，从单一的技术成果联邦政府所有化发展到多方所有化，最后形成多层次、全方位的产学研结合“合作研发协议”。美国技术成果转化制度日趋成熟，法律保障提供了必要、稳定的发展环境，支撑着美国技术转移工作健康发展。
4.2 充足的经费支持和合理的资金管理制度
从资金来源来看，除少量企业和个人资助外，国家实验室主要依靠政府拨款。以2009年为例，联邦实验室资金来源见表1。
从资金投入方式来看，主要用于两个方面：一是支持研发的资金投入，这是进行科技成果转化的前提。据统计，美国的R&D资金投入多年来一直居世界之首，其2009年的科研投入达到400亿美元，国家实验室年度经费总额约占整个联邦政府研究与开发经费总额的1/3；二是专门用于科技成果转化的资金。例如，美国的技术商业化基金(Technology Commercialization Fund，简称“TCF”)就是由能源部管理的一种用于天使投资或者前期公司产品开发的技术转化基金。
从资金管理的角度，美国对国家实验室科研经费的管理采取了“固定+竞争”的模式。固定经费即联邦拨款，竞争性项目则来自联邦预算。一方面，联邦政府稳定的经费支持保证了项目的稳定性和连续性，科研人员不必耗费大量时间和精力多方申请经费，减少了应付多方检查和评估的机会成本，有利于科学研究的长远发展。同时，国家实验室之间相似的研究会通过竞争方式获取经费，激发了国家实验室的科研活力。
4.3 合理的人才与税收政策保障
美国政府在完备的法律体系和合理的资金投入制度基础上，还出台了一系列政策，大力支持科技成果转化。
(1)人才培养政策。首先，美国国家科学基金会设立了“总统青年研究奖”，着力培养200名国家急需的科学和工程领域的最优秀人才。以大学为依托建立工程研究中心，融合多学科工程技术人员共同研发国家和产业面临的重大课题，并以此带动高层次人才成长。其次，鼓励科技人才自由流动。政府制定了“小企业技术转移研究计划”，坚持量才适用、因才施用，鼓励大学、科研机构和企业间科研人员自由流动。再次，加强对人才的继续教育。1995年起，美国颁布了“教育与培训战略计划”，规定政府部门、企业和研究机构的科技人才每年都要参加继续教育。另外，美国实行“对失败者宽容”政策。对那些认真研究但长期没有结果的“失败者”，政府不会因科研进展缓慢而取消经费拨款。在这样宽松的环境下，科学家们无后顾之忧，可以潜心于科研工作。
(2)美国是最早对科技研发活动实行税收优惠政策的国家之一，在1981年的《经济复苏税法》中专门制订了《研究与试验税收减免法案》。该法案规定凡是当年研究支出超过前3年平均支出的部分予以25％的税收减免。1996年美国国会将25％的税收减免税率减至20％。美国税法还明确规定科研机构(包括官方资助的和非官方的)属于非营利机构范畴，不用纳税。对于从事科研工作的企业，美国同样实行税收优惠政策：允许R&D支出作为费用在税前抵扣。根据2010年美国白宫的数据显示，有80％的研发税收优惠政策节约出的经费用于支付科研人员工资的增发，这一政策大大提高了美国高技术岗位的就业申请。
4.4 完善的激励措施
为促进市场经济环境下的科技成果转化，美国自20世纪初开始建立与完善自成体系的科技奖励机制。
(1)绩效考核制度。联邦政府根据1993年的《政府绩效与结果法》，制定了较为全面的国家实验室绩效评价指标。例如，美国能源部下属的国家实验室对承包商的绩效评估就设定了8项指标，其中，5项为运营绩效指标，其余几项为科技绩效指标。同时，设立了有关技术转移的专项考核指标，从资源效率、知识资产商业化效用和商务体系等方面对国家实验室的技术转移工作进行评价。评价结果是能源部发放国家实验室奖励经费的重要参考和续签国家实验室管理运营合同的重要审核内容。
(2)技术转移相关奖项激励。联邦实验室联合体(FLC)对技术转移工作表现突出的机构或个人给予奖励，主要包括5类：①技术转移优秀奖，用于表彰国家实验室人员在技术转移中的突出贡献；②FLC服务奖，由FLC机构代表、地区协调人、执行董事会成员等共同评选，授予从事技术转移服务工作的人和机构；③FLC协作奖，用于表彰技术转移成效显著的两个及以上协作人员或实验室机构；④FLC技术转移专业服务奖，用于表彰在技术转移工作中有突出贡献的项目负责人、技术转移办公室代表和技术推广经理等专业服务人员或团队；⑤年度国家实验室主管奖，用以表彰年度支持FLC开展技术转移工作、作出最大贡献的实验室负责人。
5 美国国家实验室科技成果转化对我国的启示
通过总结美国国家实验室成果转化路径和制度保障可知：合理有效的法律体制、资金机制以及激励措施，在国家实验室技术转移活动中发挥着重要作用。基于我国国家实验室技术转移体制机制存在的问题，可以从以下方面借鉴与学习美国技术转移经验：
5.1 立法明确科技成果所有权
20世纪80年代初，美国联邦政府拥有约28000项专利，但仅有不超过5％的专利被成功商业化运作。造成这一现象的主要原因是只有美国联邦政府拥有专利所有权。由于不能拥有发明专利权，科研人员普遍缺乏研究积极性。《拜杜法案》实施后，从事技术转移的机构和工作人员数量不断增加，成功商业化运作的专利数量也稳步上升。而我国目前由国家资助产生的科技成果全部归国家所有，大大限制了科研单位和科研人员进行科技成果转化的积极性。因此，我国应该在保护国家安全利益的基础上，立法明确科技成果多方所有权，调动科研人员的积极性。
5.2 加大技术转移资金投入力度，加强资金管理
一方面，通过政府拨款直接资助国家重点实验室的技术转移项目，扶持技术转移服务机构的建设与发展；另一方面，通过税收优惠政策、科技贷款等途径对技术转移服务予以相应的优惠。除此之外，应建立完善的科研资金管理制度，借鉴美国采取的“固定+竞争”模式，在保证科研资金稳定性的基础上，提高资金使用效率。
5.3 制定合理的政策支持科技成果转化
科技成果转化的前提之一是要有科技人才，因此人才培养政策显得尤为重要。关键技术人才的流动常常伴随着技术成果的流转，因此促进科研院所与商业机构间的交流是一种比较直接的技术转移方式。通过这种方式，一些常见的技术转移障碍能够得到较好的解决，成功率较大且成本较低。同时，这种产学研互动的人员交流有利于增进了解，建立稳定的合作关系。
5.4 设立合理的激励制度
美国将技术转让作为联邦实验室工作人员的一项职责，与其绩效评估挂钩，而且科技成果转化也是实验室绩效评定的重要因素。另外，美国设置了专门针对科技成果转化的专项基金和奖项，大大激励了科研工作者和成果转化服务单位的积极性，在推动科技成果转化方面发挥了重要作用。同时，美国对那些认真研究但长期没有结果的“失败者”非常宽容，持续对其进行联邦资助，这种做法也值得我国借鉴。
作者介绍：刘学之(1967- )，女，北京人，博士，北京化工大学经济管理学院副教授，低碳经济与管理研究中心主任，研究方向为低碳经济理论与政策、能效审计与政策评价、企业环境责任、技术转移政策借鉴等(北京 100029)；马婧(1988- )，女，河北秦皇岛人，北京化工大学经济管理学院硕士研究生，研究方向为低碳经济理论与政策评价；彭洁(1965- )，女，湖南宁乡人，中国科学技术信息研究所资源共享促进中心主任，研究方向为信息资源管理、科技资源管理、信息集成共享系统建设(北京 100038)；陈冬生(1956- )，男，北京人，北京化工大学教授，研究方向为科技政策。