摘要：本文分析了当前我国农村土地承包经营权抵押贷款业务的开展现状，探寻其中存在的主要制约因素，并提出了相应的政策建议。
关键词：农村土地承包经营权；抵押贷款；制约因素；政策建议
文章编号：1003－4625(2011)08－0054－02 中图分类号：F830.58 文献标识码：A
土地承包经营权抵押贷款是当前农村土地金融制度创新的一项重要内容，对于有效缓解农民贷款抵押物不足的矛盾，促进农村土地流转和农业产业化、规模化经营，具有重要意义。近年来，我国一些地区围绕农村土地承包经营权抵押开展金融创新，取得了一定的经验和成效，但也遇到了诸多的矛盾和问题，亟须出台配套政策予以支持。
一、我国农村土地承包经营权抵押贷款业务的开展现状
我国自20世纪80年代开始对土地承包经营权的抵押进行探索尝试，涌现出贵州湄潭县的“土地金融公司”、宁夏平罗县的“土地信用合作社”等土地承包经营权抵押模式，唤醒了农民的“沉睡”土地资本，土地的融资功能开始得以发挥。
近年来，伴随着农村改革发展进程的推进、农村土地流转进程的加快，农业经营方式日益呈现出产业化、规模化、集约化的特征，农村信贷资金需求逐渐向龙头企业、各类农业协会、农民专业合作社等新型农村经济联合体的较大额度、中长期融资需求拓展。为此，一些地区金融机构推出了形式多样的土地承包经营权抵押贷款业务。国家开发银行2005年在重庆试点开办农村土地承包经营权抵押贷款，农户以土地承包经营权入股，然后以股权作为抵押，以股份公司的形式申请贷款，同时由地方政府成立的农业担保公司提供担保；福建省三明市自2006年起探索开办农村土地承包经营权抵押贷款业务，先后推出了“公司＋土地承包经营权抵押”、“基金担保＋农村土地承包经营权抵押”和直接以农村土地承包经营权为抵押等多种贷款模式；宁夏同心县依托“农村土地协会”、辽宁法库县依托农民专业合作社发放的土地承包经营权抵押贷款也各具特色。此外，河南信阳、四川成都、湖北天门和荆门、重庆开县、山东枣庄、浙江宁波和温岭、湖南邵阳亦有开办此类贷款。
归结起来，上述各地开办的农村土地承包经营权抵押贷款主要有三种模式：一是对于生产周期短、经营效益好、风险度低，生产投入易计量、现金流量稳定、保险手续齐全的产业，实行完全形式的土地承包经营权抵押，直接办理贷款。但这一模式因受现行法律关于农村土地承包经营权不得用于贷款抵押的限制性规定，金融机构顾虑较多，较少采用。二是对于有一定风险，但是可防控的，根据实际灵活采用“土地承包经营权抵押+行业协会(合作社、基金)担保”、“土地承包经营权抵押＋上(下)游企业担保”、“土地承包经营权抵押＋农业订单抵押”、“土地承包经营权抵押＋农户联合担保”、“土地承包经营权抵押＋动产抵押”、“土地承包经营权抵押＋仓单质押”等贷款模式。这是当前实践中采用的最主要模式，既考虑到现行法律的限制性规定，又充分结合当前土地流转和规模化、产业化经营的实际情况。三是对于市场前景好，但风险难以预见的，实行“土地承包经营权抵押＋农业担保公司担保”、“土地承包经营权抵押＋政策性农业保险”贷款模式。这一模式主要取决于县域担保机构发展水平和政策性农业保险的开展情况。
二、存在的主要制约因素
(一)现行法律的禁止性规定严重制约业务开展
我国现行法律对于土地承包经营权抵押持否定态度。《物权法》、《担保法》均明文规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。《农村土地承包法》也将耕地排除在可抵押范围之外。因此，土地承包经营权抵押担保合同在法律上属于无效合同，金融机构就抵押物优先受偿的诉求无法获得人民法院的支持，成为制约此项业务开展的最主要原因。
(二)配套的登记、评估、交易、收储等制度亟须完善
一是土地承包经营权发放不及时，记载欠规范的现象在农村普遍存在，导致土地范围不能准确界定，容易导致抵押权产生纠纷。二是农村土地流转的管理部门并不明确，登记制度缺失，相关制度不完善，在开办抵押贷款过程中，抵押登记机构及其职责缺失。三是对土地承包经营权抵押价值的评估标准不一，缺少科学的评估指标和评估标准。四是土地交易平台没有搭建或尚不完善，使得贷款的风险集中于金融机构。
(三)相应的外部环境条件尚有欠缺
一是农村社会保障体系不健全，农民仍然视土地为最后的生存保障。出于对金融机构行使抵押权时，农民将会失去土地和未来社会保障的担忧，很多村民委员会组织往往不同意承包经营权人以承包经营权设定抵押。二是土地承包经营权的发包多由村干部决定，民主操作程序有待进一步提高。一旦进入司法执行程序后，容易受到民俗习惯、村规民约、家族势力、地方保护主义等因素的阻挠和影响。三是农村金融生态环境有待进一步改善。农村信用体系建设尚处于起步阶段，部分地区农村信贷主体的信用意识相对淡薄，信贷违约的制度约束力还不能有效发挥。
三、政策建议
(一)尽快修订完善相应的法律法规
对《物权法》、《农村土地承包法》和《担保法》等现有法律进行修订，对借款人以耕地等集体所有的，但未用于公益事业的土地经营权设定抵押实行审批制，即首先在法律上不禁止，再由土地管理部门根据耕地“红线”、水利保护等方面的具体政策进行审批，允许以符合土地利用总规划的土地设定抵押，从根本上消除土地经营权抵押贷款的法律障碍，保障土地经营权抵押担保功能的完全实现。
(二)建立健全配套的服务体系
一是建立土地承包经营权的登记制度。统一规范土地承包经营权设立、变动、抵押、注销的主管部门，明确土地承包经营权登记要件。二是规范抵押登记制度。在土地承包经营权证相关证件内载明抵押登记的主要内容，在抵押合同上签注抵押登记的编号、日期、经办人姓名并加盖单位公章和专用章。三是积极组建土地流转中介服务机构，为土地流转提供合同服务、法律服务、竞价服务、纠纷仲裁等服务。设立专业的土地经营权价值评估机构，或者委托现有商业评估机构对土地经营权价值进行评估，制定科学的评估标准，合理确定抵押物价值。四是建立土地流转电子信息系统，及时记载和反映土地承包经营权流转情况或抵押登记的相关信息，并将其纳入到人民银行征信信息数据库，方便银行查询和贷款管理。
(三)不断完善贷款风险覆盖机制
一是成立由财政出资为主，吸引社会资本参与的土地收储中心。收储中心主要解决土地经营权的非竞争性收购，并对收储的土地进行管理和处置。二是由地方政府建立贷款风险补偿基金，一定比例弥补金融机构开办土地承包经营权抵押贷款可能出现的贷款损失。三是引入保险机制，通过政策性保险和商业性保险的介入，有效分散和降低农业投资风险。
(四)积极培育良好的外部环境
一是尽快建立健全覆盖农村的社会保障体系，逐步淡化土地的社会保障功能。在全面社会保障体系尚未建立之前，对土地承包经营权的抵押设定一定的限制，以保障农民免于破产。建议授权各省根据地方实际规定不得用于抵押的土地承包经营权份额，并视未来社会发展情况适度调整。二是加快农村信用体系建设，培育良好的金融生态环境，为农村土地承包经营权抵押贷款业务的开展创造良好的外部环境。