行政法学研究 2004年第1期
外国公务员惩戒制度与借鉴
侯 茜 范卫红
(重庆大学法学院,)
摘 要:、惩戒的形式、惩戒机关、惩戒;:惩戒条件的概括性、惩戒形式的多样性、惩戒机;对中国而言,值得借鉴的经验有:公务员惩戒制度应高度规范化;责、权、罚相适应的规则体系是合法惩戒的根本;宽严适中、层次分明的惩戒条件和形式是合理惩戒的重要条件;完备严格的程序是惩戒发生预期作用的保障。
关键词:公务员;惩戒制度;行政惩戒
中图分类号:DF31 文献标识码:A 文章编号:1005-0078(2004)01-021-08
一、外国公务员制度的现状
(一)公务员惩戒制度的含义
公务员惩戒制度,简言之,就是通过惩罚公务员的失职行为而对该公务员及其他公务员予以惩戒的制度。
各国理论界和实践界对于公务员惩戒制度的范围,态度比较一致,即认为是一种行政上的惩罚手段,至于公务员因此而应承担的民事、刑事惩罚,属于民法和刑法规定的范畴,虽然民事、刑事责任也是一种广义上的惩戒,但不应规定在行政法或公务员法中。
但关于该制度的具体名称,理论和实践上各国都有一定的区别。日本的《国家公务员法》和《地方公务员法》都有直接规定惩戒内容的章节,甚至还有专门的《职员惩戒规则》,因此有些学者称其为“公务员惩戒制度”。而法国1983年《国家和地方公务员一般地位法》第29条规定“:公务员在公务执行中或和公务执行有关的情况中所犯任何违法行为,应受纪律制裁。”因此,有一些学者在研究公务员制度时,没有谈及公务员的惩戒制度,只是称“公务员
①的纪律处分制度”。
不管名称如何,这种制度的存在是客观事实,且在西方各发达国家,它所调整的法律关系相近或一致,故本文将“公务员的纪律处分制度”、“公务员的行政处分制度”或“公务员的纪律制度”都统一称为“公务员惩戒制度”。
综上所述,公务员惩戒制度就是对于公务员在执行公务过程中的违法违纪行为,给予行收稿日期:2003-12-03
① 姜明安主编《外国行政法教程》:,法律出版社1993年版,第30页。
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行政法学研究 2004年第1期政上的惩罚以示惩戒的制度。
(二)外国公务员惩戒制度的主要内容
1.惩戒的条件
根据法理学原理,法律制裁须以法律责任为前提,而法律责任又是违法行为的结果,因此,公务员行政惩戒的前提是公务员负有惩戒责任,而承担惩戒责任的条件通常有:
第一,被惩戒者具有国家公务员身份。
第二,公务员有违法或违纪行为。美国《公务员行为细则》之5第4“:如公务员委员会发现某项任用违反公务员法、令、细则与规定,或违反上述法令、,业务机构后,要求进行澄清解释,,发出有关纪律处分或开除的指示。”日本82第20条也规定:职员(1)违反该(2);(3)作出与全体国民的服务者不相,,可作出免职、停职、减薪或警告的处分。法国1983年《国家和地方公务员一般地位法》第29条规定“:公务员在公务执行中或和公务执行有关的情况中所犯的任何违法行为,应受纪律制裁。”
这种行为一定是违反公务员义务,是公务员法和公务员纪律所反对的。公务员义务专指公务员的职务义务,即公务员在执行公务或与执行公务有关的活动中所负的义务。法国法律所称的“和公务执行有关的情况”,或日本法律所称的“作出与全体国民服务者不相称的
①不良行为”,如公务员任命前或离职后的不良行为,或私生活中严重不名誉行为。
第三,该违法或违纪行为的后果破坏了国家公务运行秩序。公务员惩戒制度的目的是调整公务员的行为,维护正常的行政组织秩序,保证国家公务良好运行,所以,公务员的违法违纪行为如果特别轻微,或经自我纠正后没有造成损害后果,也可免于惩戒。
第四,公务员主观上有过错。即公务员的违法或违纪行为是出于公务员的故意或过失的心理状态。如瑞士《联邦公务员法》第30条第1项规定“:公务人员无论无意失职或玩忽职守,均有可能受纪律处分。”
同时具备以上条件的,公务员应对自己的行为承担行政惩戒责任,有权机关可对该公务员实施行政惩戒。
2.惩戒的形式
惩戒的形式又叫惩戒的手段。通常各国法律对公务员惩戒的形式有明确规定,不允许在法定形式之外惩戒;同时惩戒的形式又是多种多样的,在法定的形式之内采用哪种惩戒形式,由惩戒机关酌情决定。
法国《公务员总法》第五篇“惩戒”第30条指出惩戒的形式有“:1.警告;2.训诫;3.从晋升名单中除去;4.减薪;5.降职;6.调动工作;7.降级;8.强制退休;9.撤职,但保留领取退休金权利;10.撤职,停止领取退休金权利。临时解除职务也是主要的处分或补充的处分,时间不超过六个月,在这期间,不付给一切报酬。”瑞士《联邦公务员法》第四章“失职与后果”第31条第1项规定“:纪律处分包括:(1)训诫;(2)100法郎以内的罚款;(3)撤销交通优惠;(4)
①王名扬《法国行政法》:,中国政法大学出版社1988年版,第292页。
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减少或取消薪金的暂时停职;(5)维持原薪或减少薪金的强制调动工作;(6)减少预定薪金;(7)减少或取消正常加薪;(8)停职;(9)撤职。”日本《国家公务员法》第82条规定惩戒的形式为“免职、停职、降薪和警告”,新加坡对公务员的惩戒分为口头警告、书面警告、停止常年加
①薪、罚款、取消养老金、免职、强迫提前退休、解雇等。这些惩戒形式一般单独采用,但也不
排除可附加使用或重叠使用。如瑞士《联邦公务员法》第四章“失职与后果”第31条第2项规定“:作为例外,多种纪律处分可一并执行。”但对于公务员的同一违法违纪行为,只能受一次惩戒处分。
3.惩戒机构
。美国在1983年通过构,———人事管理局;———廉政署,有权监督公务员遵纪守法;②总统还有权在参议院提议下任命三人组成的公务员委员会,该委员会有权规定公务员的惩戒程序等;而真正对公务员进行具体惩戒的是负有具体人事管理职责的各行政业务机构。
法国《公务员总法》第五篇第31条规定“:纪律处分权属于享有任命权的机关,但它要履行1905年4月22日法律第65条规定的手续,并在与惩戒机构内的对等行政委员会协商后,才能行使处分权。”另外《国家公务员地位法》,第67条《、地方公务员地位法》第89条规定,除警告和训诫以外的惩戒手段,还必须经纪律委员会讨论和建议才能宣告。
日本《国家公务员法》第84条规定“:有处分权者为:(1)有任命权者;(2)人事院经本法规定的调查后,有权处分。”其中人事院设在内阁之下,由人事官二人组成。
新加坡的公务员管理机构主要是公共服务委员会和公共服务署。在公务员惩戒方面,后者主要负责发布有关公务员的指令;前者及其下属部门负责审查公务员行为是否违法违纪。各行政部门需对公务员进行惩戒时,先报公共服务委员会审查,公共服务委员会再交纪
③律法庭审判,由纪律法庭作出惩戒与否的判决,并最终由各行政部门执行。
4.惩戒程序
各国公务员惩戒程序与其行政诉讼程序相适应,各有特点。相比而言,美国的惩戒由各行政机关依不同的惩戒形式和事由作出,没有统一运用的程序,日本的公务员惩戒有任命权者权力很大,程序相对灵活。以下以法国为例,说明外国公务员惩戒程序概况。
按照法国公务员法的有关规定,惩戒的一般程序大致如下:(1)行政机关向纪律委员会提出报告,指出公务员违法违纪的事实,说明理由,提供证据,并提出打算给予的处分。(2)公务员提出答辩。在答辩过程中,公务员可要求行政机关交阅自己的全部档案材料;也可以委托律师出席。(3)纪律委员会听取双方的陈述,必要时可以进行调查,甚至调查行政机关没有指控的违法违纪行为。但纪律委员会不举行公开辩论。(4)纪律委员会作出决议后,向
东风、红岩《新加坡的公务员制度》:,载《行政人事管理》1996年第2期。
参见姜华跃《美国的公务员制度》:,载《经济社会体制比较》1994年第5期。
黄学贤《新加坡廉政的基石:———颇具特色的公务员制度》,载《行政与法》1995年第1期。①②③
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行政法学研究 2004年第1期行政机关提出惩戒的建议,由行政机关长官决定是否采纳;但少数公务员的惩戒由纪律委员会直接作出,行政机关长官必须接受,纪律委员会的建议和行政机关的决定必须说明理由,并可以公开发表惩戒决定。
5.不服惩戒的救济
公务员惩戒归根结底是一个行政处分,不服行政处分的公务员应有权获得救济,这可以从制度上防止错误惩戒。下面仍以法国公务员法为例来介绍外国公务员惩戒的救济。
其一,行政救济手段。公务员不服惩戒时,(1)可以按行政组织原则,行政机关或其上级机关申诉;(2),可向国家或地方公务员最高委员会申诉。,。公务员最高委员会只能提出撤销。
其二,。、公务员违法违纪的事实和性质、惩戒程序、,。
二、外国公务员惩戒制度的特点
(一)惩戒条件的概括性
如前文所述,对公务员实施惩戒的条件中主体条件、主观条件、客体条件都比较确定,但最重要的客观条件却具有相当的概括性。
各国法律都指出公务员的违法违纪行为应受惩戒,但什么是违法行为,什么是违纪行为,各国法律都没有指明,法国的《国家和地方公务员一般地位法》第29条说“:公务员在公务执行中或和公务执行有关情况中所犯的任何违法行为,应受纪律制裁。”日本法律除指出违反公务员法外,还认为“违反了职务上的义务或玩忽职守时”、“作出与全体国民的服务者不相称的不良行为时”,应予惩戒。但“任何违法行为”具体包括什么行为,何为“违反职务上的义务”,何为“作出与全体国民服务者不相称的不良行为”,法律也没有具体解释。尽管很多国家为规范公务员行为,除公务员法外,还颁布了其他律令、规则,如美国的《公务员行为细则》,新加坡的《公务员守则和纪律条例》,但实际上公务员须遵守的义务远超过这些法律和规则,如英国就要求公务员遵守不成文的“荣誉法典”———职业道德,①否则仍有可能遭到惩戒。所以可得出结论:公务员惩戒的客观条件是极其概括的。
这种惩戒条件的高度概括性,实际上赋予了惩戒机关极大的自由裁量权,使公务员惩戒的认定具有一定程度的随意性,也使公务员惩戒的过程与结果具有很大的不确定性。这与刑事制裁中“罪刑法定”的原则有很大的区别。如果我们仔细考察公务员惩戒制度的本质,应该承认,这种制度安排具有其内在的合理性。公务员惩戒是一种内部行政行为,是对内部人员的行为所实施的制裁,其目的是维护国家公务运行秩序,所以从理论上说,以纵向等级管理为根本特征的行政组织有权对下级公务员实行惩戒,也有权认定其行为是否应受惩戒;而从实践上说,公务员的违法违纪行为确实多种多样,很难用列举或其他方式穷尽其表现形式,所以“罪刑法定”的原则很难适用于行政制裁,必须赋予惩戒机关相当的自由裁量权,归根结底,事实上最了解具体情况的行政机关也是最有资格评判公务员行为的机关,它只有在
①方瑛奥《英国:、奥地利公务员管理制度考察及借鉴》《上海财税》,1988年第11期。
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相对概括的条件下认定公务员惩戒的事实,过于确定的法律法规反而会束缚其手脚,令公务员惩戒缺乏可操作性。
(二)惩戒形式的多样性
从上面的介绍中可以看出,各国的公务员惩戒形式五花八门,非常丰富,但总结一下,这些惩戒形式的多样性还是有规律可循的。
首先,惩戒形式的层次多样性。按从轻到重的程度排列,警告、训诫最轻微,撤职、免职、强制退休最严重,中间还有不同数额的罚款或减薪,不同时间的停职,、降职或调职等。其次,惩戒种类多样性。表现:(1)名誉罚,如警告;(2),。
最后,,也可以一并执行。瑞士2款还说“:除第1款所列处分外,还可宣布其他处分。每种。”
(三)惩戒机关的双轨制
各国的公务员惩戒机关名称各异,职责分工不同,但总的都可分为两套机构体系。
1.公务员的具体主管行政机关,日本称“有任命权者”,法国称“有任命权的机关”,美国称“负有具体人事管理职责的行政业务机构”,简言之就是直接任命公务员、管理公务员的行政机关。这一机构体系有权提出对公务员的惩戒并负责绝大部分惩戒执行。
2.专门机构。法国是纪律委员会和对等行政委员会,日本是人事院,美国是人事管理局、廉政署和公务员委员会,新加坡是公共服务委员会、公共服务署和纪律法庭,这些机构分别负责公务员惩戒程序或指令的制定,对公务员惩戒的审查认定、对公务员惩戒的建议或决定,个别还具体承担对特殊公务员惩戒的执行。总的说来,这类机构身份比较超脱,在公务员惩戒的程序中有相对的独立性,如美国的人事管理局和廉政署都是总统直接领导的联邦政府独立机构,而新加坡的公共服务委员会也是由总统任命并由总统直接管理的独立机构。
①其委员由有成就的商界人士、金融界人士、教授、医生等组成,并且不能是政治家。这些机
构与公务员的具体主管行政机关级别平行或地位更高,实际上起到了对具体行政主管机关的惩戒权加以限制和监督的作用。
这种双轨制的惩戒机构设置是多年经验积累的结果,具有相当的科学性。具体行政机关是直接任命公务员、接触公务员、管理公务员的机构,它了解公务员工作情况的第一手资料,包括违法违纪的资料,所以应该由它来行使公务员惩戒的具体权力;同时行政机关是实行纵向等级管理体制的代表,命令和服从是它的基本工作方式,具体行政机关负责也有助于在公务员中树立行政长官的权威,确保行政长官对下级人员公务执行的指挥和控制权力,另一方面,为了避免行政长官滥用惩戒权,损害公务员的基本权利,又设立了专门机关来监督和限制具体行政机构的权力,这使得在公务员惩戒方面各机构互相制约平衡,既保证了国家公务运行秩序,也维护了公务员的正当权利。
(四)惩戒程序的准司法性
①黄学贤《新加坡廉政的基石:———颇具特色的公务员制度》《行政与法》,1995年第1期。
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行政法学研究 2004年第1期广义上的公务员惩戒程序也包括不服惩戒的救济,这套程序主要是保护公务员在惩戒过程中的权利,使之不至于受到专横的处分,如交阅档案材料、行政机关公开发表惩戒决定并说明理由、公务员有权委托律师出席、公务员不服惩戒可采取行政或审判救济手段等规定,都是为了保护公务员的辩护或申诉权。无论大陆法国家,还是英美法国家,在这一问题上都一致认为程序公正是保证实体公正的必备条件。因此,公务员惩戒程序的设置目的和原则与诉讼程序已很接近,这使得公务员惩戒的程序表现为一套非常严格的制度体系,具有了准司法程序的性质。
三、外国公务员惩戒制度对我国的借鉴
(一)公务员惩戒制度应高度规范化
。,均由国家的最高立法机。这样的高度规范化,使公务员惩戒制度,效力范围及于全国,不仅能更好地发挥惩戒制度的约束机能,有力地促进公务员廉洁奉公、遵纪守法,而且从根本上也形成了公务员人事处分相对独立的机制,减少了政治干预的因素。
纵观各国的惩戒立法模式,存在两种形式。部分国家是通过制定规范公务员行为的基本法规,来规定对公务人员的惩戒制度,例如日本、德国、法国、奥地利、瑞士等国的《公务员制度》,英国和印度等国的《文官守则》,芬兰的《公务刑法》,加拿大的《利益冲突章程》,新西兰的《国家部门法》。这些国家的惩戒制度没有单独立法,而是在规范公务员行为的基本法律里进行相应的制度规定。另外一些国家和地区则采取在公务员基本法以外专设公务员惩戒法(规则)的形式来规定惩戒制度。例如新加坡,除了有规范公务员行为的基本规范《行为与纪律准则》外,还于1970年专设公务员惩戒规则。又如我国的台湾地区,也有专门制定的
①“公务员惩戒法”。
考察我国的公务员制度,对公务员的管理,受到传统思想中强调职官道德状况的影响。相信和依靠道德的作用,而忽视惩戒制度的立法。而一旦公务员有了违法违纪行为,在惩戒方面随意性又较大,致使公务员惩戒制度权威性不高,对公务员的违纪行为约束不力;另一方面,由于惩戒制度不规范,公务员对自己违纪行为的不良后果难以准确预测,也导致了一些公务员心存侥幸。
我国现阶段在规范公务员制度上还没有制定公务员法,而是用《公务员条例》来调整公务员的基本问题。这样在公务员惩戒制度的问题上,是将其纳入公务员法,还是制定专门的公务员惩戒法(规则)尚有待探讨。但无论如何,构建高度规范化的公务员惩戒制度必然是大势所趋。
(二)权、责、罚相适应的规则体系是合法惩戒的根本
权,是赋予公务员对惩戒救济的权利;责,是公务员的纪律义务、纪律责任,是对公务员惩戒的前提;罚,是对公务员实施的惩戒。惩戒规则首先通过责来设定违纪的内容,再由罚来实施惩戒,最后由权来完成对公务员的救济,这两个方面的内容从逻辑上紧密联系,密不
①台湾为中国领土,并非外国。此处讨论实为研究之需要,下文亦同。
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可分,构成一个完整的规则体系。
公务员惩戒制度,是对行为违纪但是没有构成犯罪的公务员的处分,针对公务员的违纪行为,首先需要对公务员的纪律义务和责任进行全面、合理的规定。如此,惩戒处分才合法合理。各个国家都对此作出了不同的规定。日本的《国家公务员法》规定了公务员必须遵守的12项纪律,内容包括遵守法令、保守秘密等方面。新加坡政府颁布的《行为与纪律》准则,十分详尽地将公务员的行为何者可为、何者不可为形诸明文,内容包括:上班、时间、服务义务、旷职、服饰发型、保密义务、上广播与电视节目、接受媒体采访、、诉讼、博弈行为、金钱借贷、财务困窘、假公济私、、、、政治行为等18项规定。另外,织的成员的礼物和报酬,,禁止以不正当手段谋取私利。可以看到,,内容不仅涉及公务员的公务行为,。由于这些行为难以穷尽,因此法律中还有弹性条款,。
法谚云“有权利必有救济”。公务员惩戒法(规则)作为行政法的组成部分,不仅要规定惩戒的条件、形式、程序,还必须赋予受惩戒的公务员各种权利,这既是保护公务员合法权益的需要,也是对惩戒权力实施监督的需要。上个世纪70年代德国兴起的重要性理论认为,
①只要涉及人民基本权利的重要事项,都应该受到法律和司法的规制。但是采取何种救济
方式,国内国外则不同。对于公务员的惩戒救济,国外有行政救济、司法救济两种主要形式,还有非常规的政治救济方式。目前,我国对公务员的纪律处分,没有纳入司法救济的范围,随着我国行政诉讼范围在未来的扩大,对公务员惩戒的救济应该考虑由现在单纯的行政申诉扩大到司法救济。
(三)宽严适中、层次分明的惩戒条件和形式是合理惩戒的重要条件
1.在惩戒条件方面。关于惩戒对象问题,惩戒公务员的范围是采广义还是狭义的立法,需要考虑。我国现行公务员范围,既包括西方分类中的业务类公务员,也包括政务类公务员。在录用上,检察官、法官、警察和政府公务员进行同样的资格考试。我国台湾地区“惩戒法”的修正案将法官、军人、政务官纳入惩戒的范围,我们的惩戒对象却不适宜如此规定,因为我国法官、政府公务员、军人分别依不同的基本法调整,且法官和军人已建立相应惩戒规则,故公务员惩戒制度以政府公务员为对象比较符合我国现行体制和立法现状。
是否将公务员的主观过错作为惩戒的条件也值得考究。我国台湾地区“惩戒法”第2条规定,当公务员违法、废弛职务或者有其他失职行为时,应该接受惩戒。该法并没有将主观过错作为惩戒的条件。如果将公务员过错作为惩戒条件,将使得在主观方面认定困难,不便于操作。建议我国的惩戒条件向台湾地区的立法加以借鉴,不考虑主观过错,只规定违法标准,这样既与依法行政原则和行政诉讼法规定一致,也便于操作。
2.惩戒形式方面。首先,应设置多层轻重程度的惩戒形式。法国、瑞士和日本都将惩戒形式划分为三个层次,由轻到重设置:对较轻的违法违纪行为,采用警告、记过、罚款等形式;对较重的违法违纪行为,采用减薪、停薪、停止升迁、停止结算工资等形式;对于严重的违法
①陈新民《行政法学总论》:,三民书局1997年版,第99-101页。
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行政法学研究 2004年第1期违纪行为,采用降职、降级、免职、取消退休金、开除公职的办法。与外国的惩戒形式相比,我们的惩戒处分的层次应该作更加明确的划分。其次,丰富惩戒形式的种类。我国目前惩戒处分形式较多使用名誉罚和身份罚,如警告、记过、降级、降职、调职、撤职等,对于其他的形式,特别是财产罚很少使用,如罚款、减薪、取消公务员的特殊优惠补贴、停止领取退休金等。对此,也建议加以借鉴。最后,根据违法违纪行为的程度,采用相应惩戒形式。我国台湾地区的“公务员惩戒法”的规定最为详尽,台湾地区“公务员惩戒法”第10条规定了必须考虑的八个因素,包括公务员行为的动机、行为的目的、行为时所受的刺激、、行为人的生活状况、行为人的品行、、,程度。这样对于合理惩戒、(四):如不公开审理原则、。我国的《行政监察法》作为对公务员监督的法律,、教育与惩处、监督检查与改进工作结合原则、依靠群众原则、适用法律平等原则。但是这些原则的取向和西方的惩戒原则不同,侧重于惩戒的维护。公务员的惩戒对公务员的职务影响巨大,程序设计的价值取向应该体现程序公正,以利于保护公务员的权益,所以,我国公务员惩戒的立法,在惩戒原则上应该考虑吸收西方的现有成果,转向于对公务员的程序保障。
公务员惩戒程序本质上是行政程序,但是同时具有司法程序的特点,是一种准司法程序。基于惩戒程序的这个特点,外国的惩戒程序立法大量吸收了诉讼程序的因素,使规定的程序接近或者是类似于行政诉讼程序,程序的构成本身比较完备。借鉴外国的惩戒程序,我国的惩戒程序应该设计为类似于行政诉讼程序,包括立案调查程序、处理决定程序和复审程序三大部分,同时规定惩戒程序中没有规定的内容参照诉讼程序的规定来处理,使惩戒程序成为对公务员实施合理惩戒和有效救济的重要保障。
ForeignDisciplinarySystemofCivilServiceandItsSignificances
HOUQian,FANWei-hong
(LawSchoolofChongqingUniversity,Chongqing,400044)
Abstract:ForeignDisciplinarySystemofCivilServicecoversconditions,forms,procedure,dis2ciplinarybodyandremedy.Thecharactersofthissystemare:thegeneralityoftheconditions,themultiplicityofitsforms,double-trackssystemofitsorgan,thestrictnessofitsprocedure.Wecangetmuchbenefitfromthissystem:thedisciplinarysystemshallhavehighstandardization,thesystemofruleswithproperpower,liabilityandpunishmentisthebasisoflawfuldisciplinarypunishment,properconditionsandformsareimportantconditionsofrationalpunishment,perfectandstrictprocedureisthesafeguardforthepunishmenttoachieveitsdesiredresults.
KeyWords:CivilServant;DisciplinarySystem;AdministrationDiscipline
(责任编辑:马怀德)
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