英国的文官制度
英国是世界上最早实行文官制的国家之一。英国的文官可以追溯到中世纪，不过当时主要是国王选择官员，一般视为国王的仆人。英国资产阶级革命后，旧的官僚机构解体，当时事务较多，出现了专门的管理人员，文官由此萌芽。君主立宪政体建立后，渐渐地，政府官员大致分为两部分：高级文官和低级文官。十八世纪末，由于“恩赐制”的影响，文管系统比较紊乱，亟待需要改革。到了十九世纪中后期，英国建立了近代文官制度，同时也开始了文官制度的改革运动。到了二十世纪五六十年代，英国文官制度继续改革，尤其重要的是《富尔顿报告》，使得英国文官制度相对完善，但是仍然存在官僚主义等许多问题。到了1970年建立了文官学校，官员素质得到提高，但是效果不明显。铁娘子执政时期对于庞大的官员队伍采取了大刀阔斧的改革，官员的行政效率提高，也减少了政府开支。英国文官制度的完善，经历了很长的发展过程。尽管其中存在不少问题，还是有很多我们学习的地方。高效的行政效率,廉洁的工作作风，公平的竞争考核，都是值得我们借鉴的。本文拟就英国文官制度及其改革问题作探讨和研究。
一，英国早期文官的起源与发展
“文官”（civil servants)一词最早出现于中世纪时期，但是当时没有文官制。当时英国政府的官员一般是王室成员或者是王室指定之人。他们由国王任用或升迁,不过是国王的私人奴仆。这种制度史称“君王恩赐制”。在共和国和克伦威尔时期，文官薪俸比较固定，但是与政府的关系不确定。在斯图亚特王朝复辟后，一些部门增加，文官数量增加。光荣革命后，政府部门增加，文官数量进一步增加。当时的文官一般是由国王和地方权贵安排的亲信，主要是为他们服务。英国文官慢慢地分为两大类：一类是高级文官，可以担任议员和政府要员，部分文官甚至参与政府决策;另一类是低级文官，主要是贯彻实施一些具体工作。据统计，到十八世纪末，文官数量达到16000多人。
早期文官的录用与考核比较紊乱。主要表现为：其一，当时没有固定的考核方式，私人关系和个人情感是被录用的关键因素。有些官职被买卖也是常有之事，甚至成了合法的行为。任职时间也是长短不一，少则几个月，多则几十年，没有标准的考核方式。其二，行政效率低下，管理混乱。有时候一个岗位多人供职，造成浪费。有些人混日子，整天碌碌无为，照样领取薪俸。溜须拍马，阿谀奉承之辈也是不计其数。其三，文官薪俸参差不齐，来源也是五花八门。一些重要部门，例如财政部收入较高，另一些部门收入惨淡。收入的来源一部分来源于工资，有的来源于灰色收入。比较可笑的是，有的人不用工作，却有高工资，是典型的寄生虫。
17世纪的英国资产阶级革命，揭开了世界近代化的帷幕。1688年光荣革命后，英国建立了资产阶级和新贵族的联合政体，国会得到了立法权和司法权，但议会中的大多数是土地贵族，资产阶级仅占少数。正如恩格斯所说:“在英国资产阶级从来没有掌握过全权，甚至1832年的胜利，也是土地贵族几乎独占了政府的所有高级职位”。英国资产阶级迫使议会通过法案，对文官进行改革。
文官的腐败与效率低下，引起了一些有识之士的不满，曾经要求改革。但是，由于既得利益者的阻难，早期改革很快夭折。到了1782年，伯克成为文官改革的代表人，他以倡导廉洁作风和提高行政效率为改革目标。改革之初，进展比较顺利，也取得了一些成果。但是，随着反法战争的进行，改革中断了，后来随着战争的结束，继续改革，后的改革进展缓慢。
尽管英国早期文官存在这样或者那样的问题，但是毕竟建立了相对完善的文官制度。早期的文官改革，虽然收效甚微，但是也在一定程度上完善了文官体制，为后来的文官的持续改革提供宝贵的经验。
二，英国近代文官的建立
19世纪中叶，英国在世界上率先进行了文官制度改革。它的文官录用、晋升、考核、分类录用以及统一管理等一系列原则，为其它国家进行文官制度改革提供了重要借鉴。英国文官制度在整个西方国家文官系统中占有极其重要的地位。英国文官制度是近代英国经济政治发展的必然产物，它对巩固资产阶级政治统治，促进资本主义经济发展起到了极为重要的作用。
英国议会的改革推动了文官制度的改革。19世纪中叶，工业资产阶级开始进入议会，并不断取得统治地位。此前，由于两党执政，使得官员处于不断变化。当时的官员以党派为基础，相互倾扎，造成人员极大浪费。1853年，英国在克里米亚战争的失败，引发了国内对于政府的腐败和无能的猛烈抨击。这使得当时的内阁倒台，新任首相承诺改革。在19世纪前期，牛津和剑桥两所大学先后改革，采取公开竞争，优胜劣汰，也推动了英国文官的改革。
1854年，由当时的国会议员诺斯科特和杜维廉根据广泛的调查，提出了一项改革文官制度的方案，即著名的“诺斯科特－杜维廉报告”。提出了以下四项建议：一将政府中的行政工作分为智力工作和机械工作两大类，前者由大学生来担当，后者由低级人员来充任；二初任人员均应在年轻时通过选拔考核；三各部人员实行统一管理，并可在各部之间互相转调、提升；四官员的提升以上级的考核报告为依据。这些建议后来均以法令的形式逐一采纳并加以实施，这样英国的近现代文官制度开始逐步建立起来。
1855年5月政府颁布了文官制度改革的第一个枢密院令，成立由3人组成的、不受党派干涉、独立主持考选事务的文官事务委员会。1870年6月4日政府颁布了关于文官制度改革的第二个枢密院令，凡未经考试、未持有合格证书者一律不得担任任何行政职务。此后，常务次官以下官员都由考试录用。考选机关：文官考选原由各部临时组织的考选委员会主持。考选委员会由文官事务委员会及有关各派代表1人组成,以文官委员会代表为主席。他们对应试者进行资格审查和考试。两个枢密院令确立了英国文官制度的重要原则，通常把1870年枢密院令的颁布作为英国文官制度正式建立的标志。
除了1855年和1870年枢密院令外，政府还陆续通过文官制度委员会和财政部，多次发布命令、报告和通知，对于文官的录用、考核等做了很多方面的修改和补充。例如，1860年议会成立文官录用调查委员会，对近几年来文官制度进行调查，总结经验和教训，提出了重新实行公开考试录用原则。
19世纪中后期英国文官制度的改革还不彻底，存在大量的问题。公开竞争没有成为录用的唯一方式，恩赐官职仍然存在，一些人通过关系也能成为文官。直到19世纪末，一些大臣、有权势人物还能通过职权为亲属谋取官职。据统计，除了印度事务部文官考试向社会公开招聘外，国内大多数职位还是被高官们所把持。一些文官官职，尤其是高级文官，大部分还是由牛津和剑桥两所学校录取，其它学校被录用者寥寥无几。
近代英国文官制度，既是政府人事管理制度上的重大变革，也是资产阶级创迅速壮大时期，它对资本主义的发展起到了极为重要的推动作用。
第一，英国文官制度的建立，对其它西方国家起到了楷模与示范作用，促进了世界资本主义经济的发展。
19世纪中叶，英国文官制度确立后，美、日、德、法、意和加拿大等国家争先效仿，相继创建了各具特色的近代文官制度，并不断朝着科学化、民主化、专业化、法制化的方向发展。19世纪50年代后，各主要资本主义国家间的经济 和科技竞争日益激烈。在严峻的竞争形势面前，资产阶级迫切要求政府提供更有效的服务和更有力的支持。为了适应形势的需要，资产阶级政府开始直接对社会经济进行大规模的干预和控制。与此相适应，大批专业科技人员加入了文官队伍，他们致力于研究经济开发，制订经济发展战略和各项经济政策以及经济法规，在调整产业结构，指导完善经营管理等方面发挥着重要作用。19世纪50-60年代英国成为“世界工厂”。19世纪末20世纪初，世界资本主义获飞速发展，正是在这种形势下，大批素质精良的文官被录用，使文官制度在发达资本主义国家逐步确立和发展起来，进而推动了经济的发展。
第二，文官制度保证了政局的稳定性，政策的连续性和社会和常态运行。 近代英国实行自由党和保守党轮流执政的政党政治体制，因而两党争斗激烈，内阁换届频繁。但是频繁更选政府并没有动摇资产阶级的统治，究其原因就是实行了常任文官制度。文官制度在英国确立后，政府以法律形式禁止文官从事政治活动，要求文官在政治起落中严守“中立”立场。据此，英国的文官皆为终身职业，任期有法律保障，不随政党竞争的胜负和政府的变更而进退。因此在政府危机之时，他们都能使政府公务照常进行，持续有序地稳定地治理社会，实际上成为“从不更选的幕后政府”。这样有效地避免了“政党分赃制”时期因大批撤换政府行政官员而造成的行政管理脱节、政局混乱不安的状况。从而把资产阶级内部的斗争控制在一定范围内，达到了用协调统治阶级内部矛盾的办法保持政局稳定、政策连贯和社会安宁的目的。
第三，文官制度使文官队伍素质大为改善和提高，保证了政府行政效率。 实行公开而又平等的竞争考试，择优录用文官这种“优胜劣汰”的作法，杜绝了官员录用上任人唯亲、唯党、唯派等弊端，最大限度地将有真才实学的各类优秀人才选拔到政府部门中来。考试合格后被录用的人员，具有丰富而探厚的基础知识，较高的道德修养和相当强的业务能力。文官被录用后.实行严格而科学的考评制度，用统一客观的标准核对文官工作的成绩。根据他们的工作业绩，决定奖惩、晋升。这样极大地激发了他们的工作积极性和创造性，使他们做到有法可依，举措有度，起止有规，对待本职工作专心致志、精益求精。文官任用选拔晋升的民主化、科学化制度，使政府机构充满生机和活力.办事效率大大提高。 总之.依循人事管理和行政管理的科学规律建立起来的英国文官制度，一方面对防止独断专行、结党营私的封建遗风，对控制机构臃肿、职责不清的官僚作风，对于混日子，不劳而获的人，都起到了有效的抑制作用。另一方面为培养和造就德才兼备的行政管理专家营造了一个良好的组织氛围和充满活力的人事管理环境，为建立一个廉洁、稳定、高效率的政府工作系统奠定了必要的基础。
三，英国文官的持续改革
英国文官虽然经历了改革，但是都不彻底，一些问题仍然突出。从1870年到铁娘子执政时期，英国文官制度持续改革。19世纪后期英国文官的主要问题在于：高级文官过多，实行多种工资制，不利于统一管理；低级文官效率不高，人数众多，造成了人才浪费。20世纪前期问题在于：恩赐官职的残余还存在，牛津和剑桥大学毕业生仍然垄断一类文官官职，妇女还不能进入文官行列，竞争中的不合理现象。二战后，文官问题主要是：文官队伍庞大，办事效率低下，通才
和专才的矛盾，现代化管理欠缺等一些问题突出。这使得英国文官制度必须持续改革。
19世纪80年代后期，以里德利为首的文官委员会提出改革报告：压缩高级文官编制，根据部门需要，确立两类文官比例；两类文官改为一类和二类文官，统一级别和工资标准；强化公开竞争考试；二类文官增加外语和速记两种科目。这些改革旨在使文官制度的等级结构逐步完善起来。
1875年政府组成了以莱昂·泼莱蕃为主席的委员会，对文官的招募、升迁及等级结构行了调查。根据泼莱蕃委员会的建议，1876年2月以枢密院令的形式作了进一步修改。1886年政府又组成了以马修·怀特·里德利爵士为首的调查委员会。该委员会在对文官的等级结构问题进行考察后，于1890年提出的报告认为，应重新组织第一和第二等级。
1886—1894年的改革进一步完善了英国的文官制度，与当时英国社会的发展基本相适应。但是这时期的文官制度也还有一个很大的缺陷，就是第二等级的考试内容，与英国当时的中等教育的课程内容有很大差距。因此，1912—1915年又成立了以麦克唐纳勋爵为首的委员会，对此进行了重点的调查研究。该委员会认为，一个国家的文官制度与教育制度应有密切的关系，各级文职官员的考试应和学校的课程设置和程度统一起来，或者学校的某些课程设置也要考虑到社会的需要。该委员会主张取消第一、第二等级，改设行政级，将原第一、第二等级的录用条件统一起来，消除等级差别。这样使有行政才能的人不至于长期被埋没。该委员会还主张，一切文职官员的升迁，不应专凭部门首长的推荐，而应有一个统一的科学的考核制度。由于第一次世界大战的爆发，麦克唐纳委员会的建议未能付诸实施。
到第一次世界大战末期，1918年2月2日政府任命一个由格莱斯领主持的专家委员会，重新研究了麦克唐纳委员会关于修改等级结构以便同教育制度相结合的建议。他们采纳了麦克唐纳报告中的大部分意见，并提出了具体的改革措施，主张把原来文官的两个等级结构划分为五级。即:
1.行政级(其中包括若干职级)，考试程度与大学毕业程度相当。
2.一等书记级，报考年龄为十八岁，考试程度与高中毕业程度相当。
3.二等书记级，报考年龄为十六岁，考试程度与初中毕业程度相当。
4.女书记级，报考年龄为十七至十八岁，考试程度与二等书记相同。
5。速记打字级。
在第二次世界大战期间，英国的文官制度变动不大。但是，二战结束后至1968年间，英国政府对文官制度又作了新的调整。主要是将文官分成了两大类。第一类是行政人员，他们在英国文官系统中占着极其重要的地位。其中共分为行政、执行、办事员、助理办事员和勤杂人员五个等级。第二类是专业人员，法律，统计等其中。这样英国的文官人员更一步细化，适合社会发展的需要。
1968年英国以苏赛克斯大学副校长J.S.富尔顿勋爵为首的12人委员会，提出的一份关于全面改革英国文官制度的调查报告。主要内容是：
建立一体化的文官分类制度;按职责分工原则,将行政机关内部所属机构的某些职责，分配给行政机关外部有自主权的非所属机构；行政机关内成立“计划与研究处”；同时指出 《诺斯科特－杜威廉报告》的缺点： ①注重“通才”型人员，对专业人员缺乏重视；②品位分类法不适应日趋专业化的行政工作；③不重视文官的专门技能，使专家处于从属地位；④文官缺乏管理技能；⑤由于文官与社会接触少，处于孤立和排他状况；⑥人事管理不善。另外，报告提出有针对性
的建议158条,主要是：提高文官中的专家和管理人员职业化水平，使其接受较多的管理训练和担任重要职务；使文官学用一致；建立文官学院；建立由首相负责的新文官部；重视专业管理；增加文官调动机会。英国政府在具体实现这些建议过程中，主要采取了4项措施；成立文官部（后于1981年撤销）；取消品位分类法；建立文官学院；改革文官选拔方法。1968年英国以苏赛克斯大学副校长J.S.富尔顿勋爵为首的12人委员会，提出的一份关于全面改革英国文官制度的调查报告。
1970年文官制度继续改革，成立文官学院。课程包括经济、统计、人事管理等学科。但是其规模和教育质量都不好，成立之初出现资金匮乏等问题，受财政部控制。在实际的文官晋职中，主要还是看工作表现，很少在乎文官学院的表现，使得文官学院面临倒闭。总体来说，70年代文官改革成就不大，加上英国当时“英国病”持续加重。甚至人们把当时经济的不景气和社会的不和谐归咎于文官的腐败无能，这使得文官遭受很大打击。
稍后上台的保守党和工党领袖，都试图改革当时英国出现的问题，由于既得利益的障碍，改革失败。文官的持续改革是在撒切尔夫人上台后。她上台后，针对当时文官队伍庞大，机构臃肿，高级文官我行我素，办事效率底下。当时撒切尔夫人的改革措施可以说是，简单粗暴，直接削减十几万文官。她撤销文官部，把文官任命权实际上集中于自己之手，加强首相办公处和内阁秘书处的权利力。
此后的梅杰政府更提出“公民约定”（Citizen's Charter）计划，要求政府机构对公众承诺服务质量标准，如未达到标准则对受服务人进行赔偿。此计划更衍生出针对文官制以外机构（例如地方政府和公屋协会等）的“约定标志”计划。
总体来说，撒切尔夫人的改革是有效的，精简了机构人员，同时提高了办事效率。但是一些历史遗留问题，还是没有得到解决，如门户之见，官僚主义等问题有待解决。英国文官制度虽然有种种问题，但是形成的规章制度，公开竞争，文官的考核等原则值得我们借鉴。
四，英国文官的若干原则和基本特点
之所以说，英国的文官制度比较完善，是因为英国文官制度的若干原则，奖惩制度，晋升机会以及各个方面比较成熟的机制。如工资原则，考核原则，道德原则等在工作中最基本要求。下面我们看一下英国文官的工资原则。
英国文官的工资待遇比较优厚，文官的薪金高于企业职工。其工资制度强调四项原则：
1、比较平衡原则。政府文官的工资要“同文官系统以外的广泛可比工作的工资有一个公正的比例”，同其他行业或私营企业职工的工资保持大体平衡。
2、适应物价原则。文官的工资必须随着物价上涨而相应提高，以保证文官的实际收入不因物价上涨而下降。
3、同工同酬原则。主要是指妇女同男子在公职岗位上做相同的工作必须给予相同的报酬，不得歧视妇女。
4、定期提薪原则。各级文官每年按照工资等级表逐步提新。在实际执行中，有时政府财政困难，也拖延过提薪原则，为此，英国文官举行过罢工，表示抗议，以维护定期提新原则，保护他们的生活权利。
如果在调整工资方面不能达成协议，可以提交“文官仲裁法庭”裁决，法庭庭长由就业部指定。法庭成员必须包括公职人员代表。对于高级文官工资待遇的纠纷，由特别组成的复审机构提出意见，政府人事主管部门决定。
英国文官享有几种工资照发的休假。—是结婚、近亲逝世、急迫任务需要可
休“特种假”，照发全部工资。二是带全部工资的病假可休六个月。三是带全部工资的“年度休假”，假期长短，按工龄和等级决定，最少三周，最多六周。女公职人员可以享受三个月的产假，产假期间可领全部工资。
英国文官实行每周五天工作制，每周标准办公时间是41－42小时。工作需要加班，领取相当平时工资的1.5倍加班费。
文官的职业道德多为不成文的“荣誉法典”所规定。文官一律不准经商，或从事与本部业务有关的任何赢利活动。禁止文官、尤其是财政部和外交部的官员参加赌博，以及各种商业、金融性投机活动；禁止文官在任职期间兼任其他职务；禁止引用、出版或发表因担任某项职务而获得的材料；凡利用职权，泄漏国家机密的，根据《国家保密法》予以严惩；对于被法院宣告破产的文官，应予撤职并不再任用；文官不得积极参加政治活动，不得公开发表政见或对政府的施政任意批评。
英国在对文官的惩戒处分以及监察方面也是比较到位的。英国政府官员的廉洁在世界范围内享有盛誉，这一点对于我们应该有所启示。下面看一下英国的惩戒处分和监察制度的基本内容和若干原则：
惩戒处分 文官的惩戒权是国王的特权，由国务大臣负责行使。常务次官管理其所属职员，只对大臣负责，文官互相之间的关系是平等的。任何程序都不能影响或限制大臣对违反纪律的文官进行惩戒、行使纪律处分或受理文官最终申诉和请愿的权力。对于品行不端或犯有过失的文官，常务次官可以口头或书面的方式单独或在全体人员面前当众予以警告、申诫，或呈报大臣处以停止或延期晋升、停职或撤职等处分。对文官行使撤职处分，必须遵循以下程序：应将处分的理由和事实细节通知本人；接到通知的文官有向主管大臣提出申诉的权利，文官可邀请知己好友或工会代表为自己辩护。但这种权利不是绝对的，政府可以随意撤去其属员的职务。
监察制度 为了保障文官的权益，对文官进行监督，在全国逐步增设了行政司法机构。1921年建立行政裁判所，但它不是行使行政司法权的唯一机关，普通法院也行使行政司法权。普通法院通过调卷令、诉讼终止令和执行令对于行政裁判所的裁判活动实行一定控制。文官部还设置“文官部人力控制组”，对中央政府的文官实行控制，对各业务机构有关开支进行监督。文官部所属文官的人员编制和经费开支，由财政部直接控制。人力控制组组长由财政部常务次长担任。 晋升和降职 文官的晋升一般与政怡家、各部的行政领导人无关。当一个部里出现空缺时,该部的文官选举产生一个晋努委员会,其成员都是文官自己的代表。晋升委员会首先接收文官个人申请,然后进行集体评议.最后限据多数人的意见确定人选。如果有文官对其结果不满意,可提出质询,也可向文官申诉法庭申诉。如果调查表明晋升委员会的工作不够令人满愈,文官管理机构就会进行干预。但是这种情况并不多见.最高级文官的选拔和调动,要经过主管文官事务的大臣和总理大臣的批准。
文官被降职的情况.在实际中是极为少见的。因为文官都是几经考察选拔起来的,工作的自觉性都很高,至少是勤勤恳恳的。违法乱纪的人很少,而且一经发现,往往都是令其退出文官队伍,仅降级是不够的。另外，更重要的是提升本身控制比较严格,不称职者当初就很难上来。对文官工作评价不够好的就是长期不使他获得晋升机会,仅此一条就够使当事人感受到莫大的压力了。如果文官认为自己晋升无望或者不能称职,可以提出转业。但文官在录用和辞退时都要宣誓严守国家机密,不得利用自己掌握的政府情报为私人或私人集团服务,违反者以法论处。
在英国传统上是祟尚长者,以为年龄大知识经验自然也多。因此，很少有人能在50岁前提升为最高文官,即永久性部长。但是，退休制度是非常严格的,一过60岁,不论何人何位,一律告老还乡，退休后搬出伦教,若干年内不得进本原来所属部门的大门。目的是杜绝那种人不在位，扰乱新任的现象。这种准则人人都得遵循,否则就会成为讥讽嘲笑的对象.
英国的文官制度从君主立宪时期的萌芽，到十九世纪中叶的发展，再到后来的渐进改革，逐步趋于合理化。英国文官制所确立的基本原则，不仅提高了英国政府的行政效率，而且其它国家也争先效仿。文官制度的实践表明,它是能够满足这个国家的社会政治需要的。通过公开的竞争考试能够选拔人才；原则上按功绩而不是其它提升晋级；来自四面八方的监督和检查，使得文官不得不努力工作，廉洁自律，奉公守法；申诉法庭和工会制度,也使文官的利益有所保障。但文官制度也有不尽如意的地方。如文官录用的门户之见，传统的论资排辈，官僚主义等一些问题。另外，英国文官的中立性并不是绝对的，也会参与一些党争，否则失去了政治资本。 由于种种原因,文官还倾向于保守,不愿创新。总体来说，英国的文官制度是比较合理的，对于我国文官的发展有一定的借鉴意义。