《北京行政学院学报））２００５年第５期
中图分类号：Ｄ９１２．１
●法律・社会
文献标识码：Ａ文章编号：１００８—７６２１（２００５）０５—００５３—０４
论公务员权利保障制度的完善和发展
口金国坤
（北京行政学院法学教研部，北京１０００４４）
摘要：公务员法将保障公务员的权益作为立法目的之一。公务员权益的保障，不仅需要国家采取措施保障法律赋予公务员的权益得以实现，而且更主要的是应当建立公务员权利救济机制。本文认为，以法明确公务员依法履行职务的行为不受非法侵犯，国家保障公务员权益的实现，当对公务员实施不利处理时应严格依法定条件、权限和程序进行，建立公务员不利处理的事后救济机制，特别是将人事行政争议纳入司法救济范围是完善和发展公务员权利保障制度的重要举措。
关键词：公务员；行政处分；申诉；权利保障
公务员权利保障制度，是一个国家公务员制度不可缺少的重要方面。它不仅是指国家采取什么措施确保法律赋予公务员的政治、经济和社会等方面的权利得以实现，而且更主要的是指当公务员的权利受到侵犯后可以通过什么途径补救以及如何补救。在我国以往的公务员立法和管理中，对公务员的义务一般比较重视，有一套完整的义务规范和管理体制，而对公务员的权利规范及其保障则相对较弱。公务员法在保障公务员权益方面迈出了可喜的一步，不仅开宗明义第一条明确规定了保障公务员的权益是制定公务员法的目的之一，而且形成了公务员权利保障的一整套法律机制。公务员权利的实际保障，需要公务员法配套措施的不断完善。本文试图结合公务员法的规定，借鉴西方发达国家公务员权利保障方面的成功经验，对健全我国公务员权利保障机制提出一些看法，以就教于同仁。
大胆执法，不应有后顾之忧，另一方面，也必须具有相应的执法条件和保障，做到令行禁止。为此，我国公务员法规定，公务员依法履行职务的行为，受法律保护。受法律保护，一方面意味着公务员可以依法享有某些豁免权，如公务员法规定，公务员对有错误的决定或者命令，经提出后上级仍要求执行
的，公务员不承担执行的后果。又如国家赔偿法规
定，公务员履行职务过程中侵犯相对人合法权益而造成的损害，由国家承担赔偿责任。另一方面，公务员依法履行职务的行为受法律保护也意味着国家采取措施排除妨碍公务员依法执行职务的行为。如刑法规定，以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员依法执行职务的，处３年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金。
但总的来说，我国相关法律在落实公务员履行职务的行为受法律保护方面还是比较薄弱的，从而导致有些公务员患得患失，怕担责任而不敢大胆执
一、公务员权利依法受法律保护。
禁止非法侵犯
公务员作为代表国家履行公共事务管理职能的国家工作人员，其履行职务的行为应当受到法律保护。为有效地行使职责，公务员一方面应当依法
法。国家赔偿法尽管规定了国家为公务员因执行职务而造成的损害承担赔偿责任，但国家赔偿后，可以责令有重大过失的公务员承担部分或全部赔偿责任。何为重大过失，并没有明确的界定。我国刑法尽管规定了妨碍公务罪，以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员依法执行职务的，应当承担刑
收稿日期：２００５．０５．２０
作者简介：金国坤（１９６２．），男，北京行政学院法学教研部教授。
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事责任，但对遭受暴力、威胁而受到损害的公务员员会处理而不由人事管理局负责。该委员会有权的保护方面并没有特别规定。按现行法律规定，只裁决对不公正的劳动行为及不服管理和劳动仲裁能由公务员以民事主体的身份提起民事诉讼，或者决定的申诉，有权决定进行集体谈判的合格单位和提起刑事附带民事诉讼，要求加害人赔偿。公务员解决处理集体谈判中的纠纷。口３根据日本《公务员执行职务，特别是专业行政执法机关，在执法中是法》第８６条规定：“职员有权对人事院提出申请，要有一定风险的，有时会遇到行政相对人的抵制，甚求人事院、内阁总理大臣、职员所属政府机关首长至暴力抗拒，致使公务员的身体受到伤害。对此，应采取适当行政措施，改善工资报酬和其他一切工在实践中，有些地方和行政机关设立了“委屈奖”，作条件”。
公务员“打不还手”是一种觉悟。但国家在法律制我国公务员法在保障公务员作为劳动者权益度上应相应地为公务员依法履行职务提供保障。方面作了相应的规定。如国家建立公务员保险制如在法国，根据１９８３年国家和地方公务员一般地度，保障公务员在退休、患病、工伤、生育、失业等情位法，公务员权益保护的范围包括公务员本人所享况下获得帮助和补偿。公务员工资、福利、保险、退
受的利益、公务员执行职务不受妨碍和公务员执行休金以及录用、培训、奖励、辞退等所需经费，应当
职务受到损害能得到补偿等几方面。
列入财政预算，予以保障。并且规定，任何机关不笔者认为，行政机关有义务保护公务员依法执得违反国家规定自行更改公务员工资、福利、保险行职务的行为，行政机关对公务员执行职务的行为政策，擅自提高或者降低公务员的工资、福利、保险不予以保护，应负担由此而产生的损害赔偿责任。待遇。公务员工资应当按时足额发放。任何机关公务员所在机关有权利也有义务向人民法院提起不得扣减或者拖欠公务员的工资。但仅此而已，并刑事诉讼或民事诉讼，请求法院依法追究侵犯公务没有规定这些权利的保障措施和程序，当公务员与员权益的行政相对人的刑事责任和民事责任。对所在机关劳动关系发生争议时，如何寻求救济并不于妨碍公务罪，不必经过人民检察院的公诉，人民明确。公务员与所在机关之间，其实存在着两种法法院经公务员所在机关的起诉可以直接进行审理律关系，一是内部行政关系，二是劳动关系。作为和作出判决。同时，国家应对因履行职务而受到侵劳动者的公务员与所在机关之间就工资、福利等问害的公务员因同违法违纪行为作斗争有功绩而予题产生纠纷或争议，笔者建议参照企业劳动争议处以物质奖励。公务员法规定，国家建立公务员保险理办法，建立人事争议仲裁制度。人事争议仲裁机制度，保障公务员在工伤情况下获得帮助和补偿。构独立设置，由公务员主管部门的代表、公务员所公务员因公致残的，享受国家规定的伤残待遇。除在机关的代表、公务员代表以及法律专家组成，可此之外，应当建立起公务员权利保障的长效机制，以与处理聘任制公务员与所在机关之间因履行聘对公务员权益予以切实保护。如人事部门可以设任合同发生争议的人事争议仲裁委员会合署办公，立公务员权益保障基金，专门用于为保护国家、人或扩大聘任制人事争议仲裁委员会的工作范围，将民的利益认真履行职责而个人权益受到损害的公所有公务员纳入其管辖范围。
务员提供物质补偿。
三、国家对公务员作出不利处理时。
二、国家依法保障公务员权利的实现
应当符合正当法律程序
公务员作为人民的勤务员，理应吃苦在先，强公务员法规定，对公务员的处分，应当程序合调奉献精神，如果说对公民而言有权利就有义务的法、手续完备。公务员违纪的，应当由处分决定机关决定对公务员违纪的情况进行调查，并将调查认话，那么对公务员而言是先有义务后有权利，公务定的事实及拟给予处分的依据告知公务员本人，公员法首先规定公务员的义务然后规定其权利也体务员有权进行陈述和申辩。处分决定机关认为对现了这一精神。但在建设法治政府的今天，公务员公务员应当给予处分的，应在规定的期限内，按照已不再是机关的附属物，而是具有法律人格的主管理权限和规定的程序作出处分决定。处分决定体，在履行义务的同时，也应享有相应的权利。公应当以书面形式通知公务员本人。相对于原条例务员作为政府雇员，与所在机关之间本质上是一种的规定，公务员法尊重了公务员在行政处分作出过劳动关系。对于工资报酬、福利、保险待遇等物质程中的知情权和参与权。
利益，是公务员作为劳动者应当享有的权益。在美但总的来说，在对公务员作出不利处理的程序国，政府与雇员之间的劳动关系由联邦劳动关系委
上，公务员法只是作了原则性规定，并未作出具体
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的程序性规定。如对于不服行政处分申诉程序，只有一个申诉时间规定。公务员法这样的制度设计，其用意在于将来制定公务员法实施细则或实施办法将其具体化，在观念上一般认为程序问题是一个次要问题。但对于公务员权利保障而言，程序的正当性是公务员权利得到保障的必要条件。“一个健全的法律，如果使用武断的专横的程序去执行，不能发生良好的效果；一个不良的法律，如果用一个健全的程序去执行，可以限制或削弱法律的不良效果。，，［２３为了保障公务员的权利和利益，必须有相应的公务员权益保障的程序法律制度，尤其是对公务员作出不利处理决定的程序制度和公务员权益受到侵害后的救济程序制度。这里的程序法律制度，应当是法律规定的程序制度。程序合法，是指符合行政监察法和公务员法，是符合正当程序的要求，正当程序体现为保护公务员的知情权、参与权和救济权，不当处理过程和结论必须向受处理的公务员公开、听取其陈述和申辩。对公务员不利处分的程序规则，笔者认为可以适用将要制定的《行政程序法》，行政程序法的相关原则，也适用于对国家公务员作出的不利处分。同时，对于公务员申诉控告的程序性规则，还需要由国家权力机关制定配套法律加以规范，而行政法规和规章对于不利处理的程序性规范，不得与国家法律和正当程序原则相违背。
行政对等委员会。很多国家设立众多的机构各司其职，有的相互制约，以确保公务员申诉工作的正常进行。在美国，１９７８年《文官制度改革法》将文官事务委员会一分为三：人事管理局、功绩制保护委员会和联邦劳动关系委员会，人事管理局只负责文官管理方面的行政事务，原文官事务委员会的裁决文官管理中的争端的职能由功绩制保护委员会承担，政府与雇员之间的劳动关系由联邦劳动关系委员会处理。
在我国，根据公务员法、行政监察法依其配套法规规章的规定，对于公务员的申诉案件，一般由原处理机关的上级机关或同级人事行政部门申诉，对于行政处分，可以向行政监察机关申诉。对于申诉案件，根据现行的《国家公务员申诉控告暂行规定》，尽管规定了受理申诉的机关应当组成临时性的公正委员会，负责审理国家公务员的申诉案件，提出具体处理意见。但它既没有固定的组织机构和专门的裁判人员，也没有相应的职权，无法独立履行对申诉案件的审查之责。
为保证法制的统一，切实保障公务员的权益，全面落实公务员法和行政监察法，笔者认为，对不服不利行政处理决定的申诉，应当由独立于公务员管理机构的行政监察机关受理并依法作出处理决定。行政监察法关于行政监察机关的职能、权限和程序的规定有利于保障公务员的权利。行政监察法在行政监察机关职能的规定上，本身包括受理公务员和国家行政机关任命的其他人员不服主管行政机关给予行政处分决定的申诉这一职责。由行政监察机关受理公务员不服不利行政处理决定的申诉，相对于公务员管理机关，其优点在于其地位的独立性，行政监察机关依法行使职权，不受其他行政部门，包括公务员管理机关以及社会团体和个人的干涉。行政监察机关作为法律、法规和政纪的监督者，可以从公正的第三方的角度检查公务员所在机关或公务员管理机关的决定是否合法适当。同时，行政监察机关具有调查和处理的相应职权，可以有效地保证案件得到公正、及时和正确的处理。
四、建立相对独立的公务员
不利处理的救济机构
公务员法规定，对涉及本人的人事处理不服的，可以向原处理机关申请复核，对复核结果不服的，可以向同级公务员主管部门或者作出该人事处理机关的上一级机关提出申诉；也可以不经复核直接提出申诉。对省级以下机关作出的申诉处理决定不服的，可以向作出处理决定的上一级机关提出再申诉。相对于原国家公务员暂行条例而言，公务员法对于人事处理决定不服的，在申诉途径上作出了更为周密的制度安排，进一步体现了保障公务员权利的精神。但不管由作出该人事处理机关的上一级机关，还是公务员主管部门负责复审，本身都是属于公务员管理机关，只能代表争议一方，由其处理人事申诉案件，集管理与仲裁于一身，不符合“任何人不能作为自己案件法官”的自然公正法则，难以体现程序上的公正性，公务员的权利难以真正得到保障。
在当今世界，设立专门机构负责处理公务员对不利处分的申诉是各国的共同特点。如加拿大负责申诉工作的机构有公务员委员会、人权委员会、公务员关系委员会，日本有人事院公平局，法国有
五、将公务员权利保障纳入
司法救济受案范围
公务员法规定，聘任制公务员与所在机关之间因履行聘任合同发生争议的，可以自争议发生之日起６０日内向人事争议仲裁委员会申请仲裁。当事人对仲裁裁决不服的，可以自接到仲裁裁决书之日起１５日内向人民法院提起诉讼。这一规定开创了人事行政争议可以向人民法院提起行政诉讼的先例。我国现行行政诉讼法规定，人民法院不受理行
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《北京行政学院学报１２００５年第５期
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政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定提
事纠纷归为可诉之列。从公务员与所在机关的关系上看，所在机关与公务员的关系不应再定位为“主仆”关系，而应当认识到公务员与所在机关之间职务关系是建立在契约基础上的，是双方合意的结果，是一种法律上的权利义务关系。当公务员重大权利受到损害时，可与一般行政相对人一样，寻求司法救济，不因公务员身份而受到影响。在我国制定行政诉讼法时，由于我国公务员制度尚未完全建立起来，国家在公务员管理方面尚缺乏法律依据，主要依照人事管理制度管理。随着公务员法的颁布实施，公务员与所在机关的关系以及公务员的权利义务已经有了明确的法律规范。在全面建设社会主义法治国家的今天，国家机关与其公务员的关系是一种法律关系，公务员享有法律上的权利，承担法律上的义务；国家机关作出影响公务员权利和义务的行为必须有法律依据，遵循依法行政原则。将国家机关对公务员作出的影响公务员权利义务的具体行政行为纳入司法审查的范围，是法治行政的必然要求。参考文献：
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２０５—２１０．
起的诉讼。最高法院的司法解释更将其解释为行
政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定，进一步扩大了人民法院对人事处理决定不受理的范围。
行政诉讼法规定不受理对人事处理决定的诉讼，其理论根据源于特别权力关系理论。特别权力关系理论起源于德国，这种理论认为，处于特别权力关系中的双方当事人，如行政机关和工作人员、军队与士兵、学校与学生之间地位是不对等的，是一种权力服从关系；行政主体可制定特别规则拘束相对人，且无须法律授权；对于违反义务者，可加以惩罚；不得争讼有关特别权力关系事项，既不得提起民事诉讼，亦不能以行政争讼为救济手段。对这种传统的特别权力关系理论，战后随着德国立宪精神的改变，进行了重新检讨。德国学者认为可以将行政机关基于特别权力关系行使公权力的行为分为两种情况，一是公务员替国家行使公权力时，其人格为国家所吸收，无个人地位及个人权利义务可言；二是国家对公务员个人行使公权力时，其地位即与一般公民相同，有权直接请求国家作为或不作为。［３３
现在西方各国都修改了特别权力关系理论，将公务员的权利保障纳入司法救济的范围。我国公务员法规定对于聘任制公务员与所在机关之间因履行聘任合同发生争议的，可以寻求司法救济。这一规定打破了内部行政行为不属于人民法院受案范围的限制。但仅适用于聘任制公务员范围仍太窄。为有效保障公务员权利，应将所有公务员的人
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（责任编辑鄂振辉）
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