《社会保险法》全文逐条解读（八） 社会保险法》全文逐条解读（ 辽宁正合律师事务所 陈宁
第六十四条 社会保险基金包括基本养老保险基金、基本医疗保 险基金、工伤保险基金、失业保险基金和生育保险基金。各项社 会保险基金按照社会保险险种分别建账，分账核算，执行国家统 一的会计制度。 社会保险基金专款专用，任何组织和个人不得侵占或者挪用。 基本养老保险基金逐步实行全国统筹,其他社会保险基金逐步实 行省级统筹，具体时间、步骤由国务院规定。 【解读】本条系关于社会保险基金类别、管理原则和统筹层次的 规定。 1、社会保险基金的类别 按照一个社会保险险种设立一个独立基金的原则， 分别有职工基 本养老保险基金、职工基本医疗保险基金、工伤保险基金、失业 保险基金和生育保险基金。 2、社保基金的财务规则 （1）分别建账、分账核算 各项社会保险在保险目的、覆盖人群、筹资模式、运行模式、支 付项目等方面不尽相同， 应彼此保持相对独立性， 分别建立账户， 分别设置会计科目和编制会计报表， 原则上不允许各社保基金之
间调剂使用。 （2）执行统一的会计制度 社保基金关系到巨额资金，必须规范财务行为，执行统一的会计 制度，规范基金收支行为，才能使社保基金的运行情况让人一目 了然， 更好的接受监督和检查， 也能切实加强对社保基金的管理， 维护参保人的合法权益。 （3）专款专用 社保经办机构、 社保行政主管部门乃至各级人民政府及其工作人 员，都不得违反社保基金专款专用的基本原则。社保基金主要用 于社会保险待遇支出，除了有关国家规定的支持项目外，一律不 得支出。除了依照法律法规规定作一定的投资运行外，不得挪作 他用，更不得侵占。 3、社保基金的统筹层次 社保基金的统筹层次越高，基金的规模和调剂使用的范围就越 大。社保基金统筹层次低是我国社保制度存在的突出问题之一。 目前，除基本养老保险基金多数地方做到省级统筹外，其他四项 社保基金的统筹层次很多还处于县市一级， 全国共有一万多个相 对独立的社保基金，背离了社会共济的社保基本原则。 提高统筹层次，可以整合机构，发挥整体优势，降低运行成本。 但提高统筹层次不是要实行一个待遇标准， 在一个省内经济发展 水平不同地区之间的待遇标准可以有所差异。 提高社保基金的统 筹层次存在客观障碍，最大的障碍来自财政分灶吃饭问题，一旦
提高统筹层次，必然会上收基金收入，形成“富帮穷”，一些基金 结余较多的地方会有抵触情绪。
第六十五条 社会保险基金通过预算实现
收支平衡。 县级以上人民政府在社会保险基金出现支付不足时，给予补贴。 【解读】本条系关于社保基金收支平衡和政府补贴责任的规定。 1、收支平衡 社保基金收入主要有：社会保险费缴纳、国家财政补助和基金收 益。支出主要是社会保险待遇支出。社保经办机构的运行成本、 管理成本由财政负担，不属于基金支出项目。为保证收支平衡目 标的实现，应当通过预算手段，事先作出征缴计划、财政补助及 其他资金来源计划， 同时做出社会保险待遇支出计划及其他法定 支出计划，使收支情况一目了然。 （1）收支平衡是指每项社保基金的收支平衡，进而实现整个社 保基金的收支平衡。 （2）收支平衡主要是对实行现收现付制的社保基金提出的。我 国职工基本医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险都实行现 收现付制，当期收入用于当期支出，收支平衡是其应有之义。职 工基本养老保险实行部分积累制，统筹部分实行现收现付，需要 做到收支平衡， 而个人账户部分实行积累制度， 不用于当期支付， 而是储蓄式积累， 待参保人达到退休年龄后按月发放给参保人本 人，个人账户的收支并非同步发生的，而是参保人年轻时缴费与
年老时享受待遇之间的收支平衡。 2、政府补贴 社会保险制度是国家建立并强制缴费的制度， 应当由国家信用来 担保社会保险制度的正常运行，社会保险基金一旦发生支付不 足，出现支付缺口时，应当由财政予以补贴。财政兜底责任，应 当主要由统筹地区政府财政承担。
第六十六条 社会保险基金按照统筹层次设立预算。社会保险基 金预算按照社会保险项目分别编制。 【解读】本条系关于社保基金按照统筹层次设立预算的规定。 1、设立预算的意义 国家预算是关于政府收支的基本计划， 国家预算的编制和确定需 依照法定程序进行，具有强制性特点，一经有关机关批准，必须 执行，非经法定程序，不得改变。2010 年，国务院颁布了《关 于试行社会保险基金预算的意见》，要求各地根据规定并结合本 地实际，编制 2010 年度社保基金预算。将社保基金纳入国家预 算管理体系，通过对社保基金筹集和使用实行预算管理，有利于 加强对社保基金的管理和监督，有利于保证社保基金的安全，有 利于提高社保基金的运行效益， 有利于促进社会保险制度的可持 续发展。 2、按统筹地区编制预算 我国国家预算实行一级政府一级预算体制，分别设立中央、省、
市、县、乡五级预算。由于各项社保基金的统筹层次不一，在不 同行政区域内形成大大小小的基金，有的是县统筹，有的是地市 统筹，有的是省内统筹，
故社保基金的预算与财政预算层级不是 一一对应的，而是由统筹地区设立社保基金预算，在预算中明确 统筹地区内各级政府的责任。社保基金预算由统筹地区设立，体 现了事权与财权的统一。 3、按社会保险项目分别编制预算 各项社保基金按险种规范收支内容、 标准和范围， 分别编制预算。 社保基金预算包括职工基本养老保险、职工基本医疗保险、工伤 保险、失业保险、生育保险等，并分别有相应的基金收入预算和 基金支出预算项目。编制收入预算应当考虑的因素有：统筹地区 上年度基金预算执行情况、 本年度经济社会发展水平预测以及社 会保险工作计划等因素，包括社会保险参保人数、缴费人数、缴 费工资基数等。编制支出预算应当考虑的因素有：统筹地区本年 度享受社保待遇人数变动、近期社会发展状况、社会保险政策调 整、社会保险待遇标准变动等。
第六十七条 社会保险基金预算、决算草案的编制、审核和批准， 依照法律和国务院规定执行。 【解读】本条系关于社保基金预算制定程序的规定。 在预算中，主要涉及预算草案和决算草案的编制、审核、批准等 环节及相应权限。根据预算法的规定，预算草案是指未经法定程
序审查和批准的政府年度收支计划， 编制由具体实施收支计划的 部门承担，主要是根据本部门或者本机构的实际情况，拟订本部 门或者本机构的年度收支计划。 预算草案审核由本级政府财政部 门承担，主要是依法对各部门预算初步草案进行审查和汇总，统 一编制出本级政府的预算草案。 预算草案的批准主要由各级人大 负责，使预算草案成为正式预算。决算草案是对本年度预算收支 情况的最终反映，一般由财政部门负责编制本级政府决算草案， 经本级人民政府审核后，报同级人大批准。 依据国务院《关于试行社会保险基金预算的意见》的规定，统筹 地区的社保基金预算草案由社保经办机构编制， 在税务机关征收 社会保险费的地区，由社保经办机构与税务机关编制，本级政府 人力资源和社会保障部门作为主管部门， 对各险种预算草案进行 审核汇总。财政部门负责审核。最后由财政部门和人力资源和社 会保障部门联合报本级人民政府审批。
第六十八条 社会保险基金存入财政专户，具体管理办法由国务 院规定。 【解读】本条系关于社保基金财政专户的规定。 财政专户，是指各级财政部门在指定商业银行开设的，用于对预 算外资金收支进行统一核算和集中管理的专门账户。 社保基金存 入财政专户的具体做法是： 实行由社保经办机构征收社会保险费 的，可以在商业银行中开设收入户，
并定期将收入户中征缴的社
会保险费缴存财政专户，收入户只收不支，月末无余额。实行由 税务机关征收社会保险费的，不在商业银行中设收入户，直接缴 入国库，再由国库转入财政专户。 在立法过程中，对社保基金应存入财政专户还是国库有不同认 识。 一种意见认为现行财政专户管理模式有三个方面存在安全漏 洞：一是中间环节多，信息不透明， 基金容易被部门截留、挪用； 二是财政专户开设在商业银行，商业银行是市场经营主体，有可 能会因经营不善而倒闭、破产；三是商业银行在支付环节没有义 务和责任予以审核，为了拉存款，存在“寻租”的可能。因此，社 保基金应当存入国库并由国库进行支付。另一种意见认为，目前 社保基金存入财政专户机制运行得较好， 建立了较为健全的财务 管理制度、会计核算制度、征缴管理制度、支付操作流程、监督 控制机制等，财政专户模式可以有效确保社保基金安全。 从科学、合理、规范、效率角度看，将社保基金存入国库的理由 较为充足，这应该是发展的趋势。但由于意见分歧较大，本法特 授权由国务院根据实际情况和需要确定。
第六十九条社会保险基金在保证安全的前提下， 按照国务院规定 投资运营实现保值增值。 社会保险基金不得违规投资运营，不得用于平衡其他政府预算， 不得用于兴建、改建办公场所和支付人员经费、运行费用、管理 费用，或者违反法律、行政法规规定挪作其他用途。
【解读】本条系关于社保基金保值增值的规定。 1、按照国务院规定投资运营 投资运营必然存在市场风险，甚至亏损风险，因此为了保证基金 安全，最大限度降低市场风险，国家对社保基金能够投资运营以 及如何投资运营有一个发展的过程。目前，有关部门正在积极研 究起草个人账户其他部分的投资运营管理办法， 通过规范和建立 投资运营机制，促进基金的保值增值。 2、禁止性规定 （1）不得违规投资运营 国家对于投资运营的资金、运营方式、运营主体、投资渠道和结 构等都有严格要求，为最大限度降低投资风险，必须严格按照国 家规定通过稳健渠道投资运营，不得以任何形式违规投资运营。 （2）不得用于平衡其他政府预算 社保基金是专项资金，专款专用，单独核算，不能与财政资金混 同。政府预算中有政府公共预算、政府性基金预算、国有资本经 营预算以及社会保障基金预算， 各级政府不得将社保基金用于平 衡其他政府预算。 （3）不得用于兴建办公场所和支付经办机构运营费用 办公场所的修建应当符合国家规定标准， 其资金来源应当是财政 专项资金。经办社会
保险有一定的费用支出，包括办公场所、人 员经费、基本运行费用、管理费用等，为了保证基金的完整性和 安全性，也体现政府办社会保险制度的特点，我国多个文件明确
社保经办机构的运行费用和管理费用由财政承担。
第七十条 社会保险经办机构应当定期向社会公布参加社会保险 情况以及社会保险基金的收入、支出、结余和收益情况。 【解读】本条系关于社保基金信息公开的规定。 1、信息公开机构 社保基金信息公开主体是社保经办机构， 《关于建立社会保险信 息披露制度的指导意见》规定，各级劳动保障行政部门负责本地 区社会保险信息披露工作的组织、指导和监督工作，负责审批本 级所披露的社会保险信息，社保经办机构具体向社会披露。 2、信息公开内容 （1）各项社会保险的参保单位数、参保人数、享受社会保险待 遇的人数、享受社会保险待遇情况； （2）各项社保基金本年度收入、支出及累计结余情况； （3）统筹地区参保人员基本养老保险个人账户基金积累和记账 利率； （4）统筹地区在岗职工平均工资、参保人员人均缴纳社会保险 基数等。 3、信息公开的时间和方式 对于参加各项社会保险以及基金收入、支出、结余和收益等基本 情况，本条规定要作为一项制度定期公开，这是刚性要求。实践 中，有的为一季度公开一次，有的是一年公开一次。对于公开的
方式，本条未作明确规定，具体包括政府公报、政府网站、新闻 发布会及报刊、杂志、广播、电视及咨询电话等。
第七十一条 国家设立全国社会保障基金，由中央财政预算拨款 以及国务院批准的其他方式筹集的资金构成， 用于社会保障支出 的补充、调剂。全国社会保障基金由全国社会保障基金管理运营 机构负责管理运营，在保证安全的前提下实现保值增值。 全国社会保障基金应当定期向社会公布收支、 管理和投资运营的 情况。国务院财政部门、社会保险行政部门、审计机关对全国社 会保障基金的收支、管理和投资运营情况实施监督。 【解读】本条系关于全国社会保障基金的规定。 1、基本情况 社会保障基金是由国家设立的主要用于应对人口老龄化高峰时 期社会保障需要的专项资金。2000 年 8 月，我国建立社会保障 基金，同时设立社会保障基金理事会，负责管理运营全国社会保 障基金。全国社会保障基金到 2009 年底已达到 7000 亿元。 2、全国社会保障基金的性质、资金来源和主要用途 （1）全国社会保障基金定位于完善社会保障体系的战略储备性 资金，主要用于应对老龄化高峰时期的社会保障缺口，用于社会 保障支出的补充调剂，不用于解决
社会保险一般收支平衡问题， 也不是专门用于弥补社保基金支付缺口。 （2）全国社会保障基金的资金来源主要是中央财政预算拨款和
国务院批准的其他筹资方式。目前，国务院批准的其他筹资方式 有：彩票公益金、国有股减持或者转持划入资金或股权资产。 3、全国社会保障基金的管理运营 全国社会保障基金理事会是全国社会保障基金的管理运营机构， 受国务院委托，管理中央集中的社会保障基金。全国社会保障基 金投资范围限于银行存款、 购买国债和其他具有良好流动性的金 融工资，这些金融工具有五类，包括固定收益资产、境内股票、 境外股票、实业投资、现金及等价物，并明确了各自比例。 4、信息公开和加强监督 为了促进和规范基金的管理运营，自觉接受社会监督，全国社会 保障基金应当定期向社会公开有关情况， 理事会每年一次向社会 公布基金的资产、收益、现金流量等财务状况。