┃１┃ 美国政治制度的确立
1.3. 北美殖民地的建立
1.3.1.英属北美殖民地的建立 1492 年，哥伦布首先发现了美洲，到 16 世纪后半叶，在女王伊丽莎白一世统治时期， 英国先后在北美大陆的大西洋沿岸阿巴拉契亚山脉以东的狭长地带建立了 13 块英属殖民 地。 1.3.3.北美殖民地的一般政治体制 整个殖民过程中， 虽然差不多所有的西欧国家都有人移居北美， 但大多数是英国人殖民 地的各种欲望就是欧洲文化的一个反映”， 尽管各个殖民地体现英国主权的形式不同，但由于上述大体相同的经济、文化背景，经 过一百多年的发展， 逐步形成了大体相似的政治体制构架。 建立了一个由人们选出的代表所 组成的议会， 另外有一个参事会与总督共同行使行政职能， 并由参事会和总督充当殖民地的 高等法院。 这几乎就是北美殖民地的政府的雏形， 各个殖民地的政府大体上也都经过了这样 的发展过程。 在每个殖民地内部，都有一个代表英国国王的总督，他体现英国对殖民地的主权，各殖 民地先后都建立了议会，由总督和议会共同治理。议会有权制定法律、法令，但不得与英国 的法律相抵触。 王家殖民地的总督由英王直接任命； 特许自治殖民地的总督由殖民地议会产 生，业主殖民地的总督由业主任命，但也都须经英王批准。总督代表英王，掌握殖民地的行 政权， 并监督议会的立法， 代表英国政府行使对殖民地议会立法的否决权。 除宾夕法尼亚外， 殖民地议会均实行两院制。 除特许自治殖民地议会两院皆由选举产生外 （选民有财产等资格 限制），其他殖民地的议会下议院由选举产生，上议院通常在 12－18 人左右，由英王或业 主任命。上议院充当总督的参事会，并可以否决下议院的立法。总督和参事会共同掌握殖民 地的最高司法审判权，但没有终审权，所有案件都可以上诉到英国枢密院。 北美殖民地政府的特征，一方面，立法、行政和司法权力的划分不分明。另一方面，殖 民地议会下议院的地位和权力是很弱的，不过，它也掌握了一项重要权力，即财政权。议会 控制政府财政， 这在英国的议会政治史上就是一个重要发展， 移民自然把议会主权的观念带 到了北美殖民地。
1.4. 从 13 个殖民地到 13 个独立的共和国 1.4.1.北美的代议制理论与一个新民族的觉醒
1763 年英国政府以加紧对殖民地的控制和管理为目的，推行了一套所谓帝国整顿计划，试 图建立“更加高度集中的军政式的统治”。1773 和 1774 年的五项“不可容忍的法令”，爆 发了三个回合大规模的、广泛的反英斗争。 英国政府针对殖民地的上述法令， 现实目的是要敛取钱财，
而政治上的意义则是要显示 英国国会对殖民地的权力。 殖民地的人们认为人民选举的代表组成议会， 是要保护人民的权 利，其中最珍贵的就是财产权。殖民地的代表于 1776 年 7 月 4 日通过了由杰斐逊起草的著 名的《独立宣言》。《独立宣言》的序言中明确宣告，北美各殖民地在世界各国中取得“独 立和平等的地位”。 1.4.2.共和宪政主义的勃兴 对英国王室的幻想的破灭，随之而来的是对君主制度的否定。在此之前，北美殖民者怀 着对国王的尊崇，保持了英国式的君主立宪主义的政治思想，相信英国式的混合政府制度， 即立法权和行政权由各部门共同掌握，国王、贵族院和平民院共处于国会之中，以为这样就 可以实现君主政体、贵族统治和平民政治的结合。然而，现在英王的形象在他们的心目中已 经彻底崩溃，不仅不再是道德的化身和国家的象征，而且是英国政府的一切罪恶、一切不可 容忍的法令的根源。《独立宣言》历数了英国国王的 27 条罪行，发出了义正辞严的谴责： “一个如此罪恶昭彰的君主， 他的一切行为都可以确认为暴君， 实不配做一个自由民族的统 治者”；“大不列颠的当今国王的历史，就是一部荼毒生灵，横征暴敛的历史，而他的所作 所为都是为了一个直接目的： 在我们这些国家建立绝对的专制暴政” 宣言呼吁过去一直 ； “忍 气吞声”的各殖民地起来“改变原有的政体”。[15]在这种情况下，北美人民接受共和宪政 主义，就是顺理成章的事了，因此杰斐逊在 1777 年给富兰克林的一封信中说，美国人“放 弃了君主制而采用了共和制政体， 轻而易举得就像是脱下了旧衣服穿上了一套新衣服” [16] 。 事实上，早在《独立宣言》的半年之前，各殖民地就已经开始了自己的制宪过程。“许 多革命领导人在独立战争的年代里用了大部分时间来制定宪法”。在英国的权力崩溃之后， 1774 年 10 月以后和整个 1775 年，各殖民地实际上是由革命委员会和公共安全委员会在治 理，它们不过是紧急状态下的政府，不可能长久存在，而“许多殖民地领导人还担心反对权 威的抗议会失去控制”。[17]这些宪法在宣告各殖民地成为新的独立国家的同时，确立了共 和政体。1776 年 1 月， 新罕布什尔率先通过了一个简单的临时宪法。南卡罗来纳和弗吉尼 亚紧随其后， 先后在 3 月和 6 月制定了新的宪法。 康涅狄格原来的特许状本来就包括了当初 移民自己制定的“康涅狄格基本法”，罗得岛的特许状本来也是由殖民地人民自己制定通过 后经英王批准的， 这两个殖民地便宣布将原来的自治特许状作为本国的宪法， 但在维持原特 许状的
同时，康涅狄格还是通过了一份关于“本国人民的权利特权的宣言”，而罗得岛的议 会则从特许状中删除了关于效忠英王的誓词。这期间，1776 年 5 月 15 日， 大陆会议曾通 过一个决议，建议各殖民地建立自己的新政府。《独立宣言》发表后又有 5 个殖民地通过 了自己的宪法，而纽约和佐治亚是在第二年通过新宪法的。 1.4.3.独立后的各国宪法和基本政治制度 各殖民地通过宪法，宣布独立，结果，原来的 13 个殖民地成为 13 个独立的国家。[18] 从结构上看，各国的宪法都包括了两个主要部分：权利法案和政府组织原则。所有宪法都坚 决反对贵族政治和世袭制度； 政府的权力应该自下而上地来自人民的同意， 而不是自上而下
地来自不得人心的君主；实行某种形式的分权制衡制度。从这个时期的各国宪法中，已经可 以看到后来美国立国的若干基本政治原则： ⒈共和主义： 康涅狄格在关于人民权利和特权的宣言中声明， 将原来的特许状继续作为 本国的“民定”宪法，置于“人民的唯一权力之下，而独立于任何国王或公侯”，并明确宣 布成立共和国，“这个共和国现在和将来永远是一个自由、主权、独立的国家，其国名为康 涅狄格国”。[19]在争取独立的年代里，美国人所谓共和主义的含义，在弗吉尼亚的权利宣 言里做了总结性的表述： “一切权力都是属于人民，因而也是来自人民的。行政官员是人民 的受托人和雇员，在任何时侯都有义务服从人民”。[20]弗吉尼亚确定它的国名是“弗吉尼 亚共和国”（ Commonwealth of Virginia），并明确规定不应有任何世袭的立法、行政和 司法的官职。 ⒉公民权利：各国的宪法都包括了一个权利法案，以此来明确规定公民的“不可侵犯的 权利”。这些权利法案运用和阐述了 17、18 世纪启蒙时期的在欧洲广泛传播的天赋人权和 社会契约理论， 进一步发挥了 《独立宣言》 所宣告的一切人生而平等， 享有天赋权利的思想， 保证人人享有生命和自由、取得和占有财产、追求和获得幸福和安全的权利。弗吉尼亚是在 大陆会议五月建议后最早通过“权利法案”的，权利法案列举了各项基本自由权利：信教、 出版、选举自由，改组和更换政府的自由。权利法案宣告建立政府是为了人民、国家和社会 的共同福利、保障和安全。 ⒊分权原则： 各国都把分权原则作为新国家的重要原则写进宪法， 他们认为分权是防止 腐败和保障自由的有效手段。 他们这样做主要是基于关于英国国王对殖民地实行专制统治的 深刻体验。弗吉尼亚宪法第三条对这一时期所传播的分权思想做了经典的表述： “立法、行 政和司法部门
将分开设立并分明权力，以使任何一个部门都不得行使属于其他部门的权力， 任何个人都不得同时行使多于其中一个部门的权力” [21]其他各国的宪法无一例外地写进 。 了分权原则，例如，《马里兰权利宣言》宣称，“政府的立法、行政、司法权力应该永远是 相互分立而确定的”。[22]又如，北卡罗来纳宪法写道，“本国的任何人都不得在同一时间 里掌握多于一个的可带来利益的职位”。[23]这些表述准确地反映了当时人们的一种担心： 一些人长期占据某个职位，就可能产生寡头政治，这些人会损公肥私。 这一时期的分权思想， 关注的重点是对行政权力的防范， 这反映了当时的主要政治潮流。 由于殖民地时期的经验，美国人最担心的是行政权力的专制。作为英王的代表，总督掌握殖 民地的行政权，拥有许多手段可以用来影响和操纵政府的其他部门，如划分选区、分配议会 代表名额， 尤其是通过任命议员担任行政和司法官员、 分给他们政府合同和公款等来收买人 民的代表，从而换取他们对政府的支持。在人们看来， “代表国王的总督在殖民地实际拥有 的权力，比国王在英国的权力还要多”。[24]因此，1776 年所起草的各国宪法在采用分权 原则时，首先考虑的是要使司法、尤其是立法部门不受行政部门的摆弄。如新泽西宪法要求 议会议员都不得在政府中担任有好处的职务， 保证 “这个政府的立法部门尽可能地杜绝一切 腐败的嫌疑” [25]马里兰宪法指出， 。 在行政部门长期持续掌权和任职， “对自由是危险的” ， 而轮换任职则是“对永久自由的最好保障之一”。当时有宾夕法尼亚、特拉华、马里兰、弗 吉尼亚、佐治亚、南北卡罗来纳等七国规定了国家首脑的任职年限。[ 26] 1776 年的各国 宪法都着重强调， “首脑所拥有的行政权力必须在政务会的咨询和同意下行使”。政务会 的成员在首脑治理国家的事务中，“不是他的公务员，而是审计员”。[27]
由于注重对行政权的防范， 所以这一时期的北美各国宪法中的分权主要是一种议会制式 的分权，而不是后来严格三权分立的总统制式的分权，即强调“立法的人民代表至上”，立 法权至上，议会至上。首先，否认行政部门可以分享立法权，把行政首脑的权力限制在管理 的职能，即仅仅执行立法机关制定的法律。第二，由议会选举行政首脑，第三，北美所有各 国的宪法都限制了行政首脑的任命权， 使他们都不能单独任命政府官员， 有的甚至把任命权 给予议会单独行使，有的给了行政首脑有限的任命权。[28]各国相比较，宾夕法尼亚在限制 行政权的问题上所采取的措施最为激进，
实际上“连根铲除”了行政首脑的职务，设立了一 个十二人行政会议来代替他， 会议成员由人民直接选举产生， 行政会议的成员和一院制议会 的议员都是“人民的代表”。[29]大多数国家宪法把行政权力置于议会的严格监督和控制之 下，有七个国家的首脑是由议会选举产生，一般由两院联合选举。不过，在纽约，由于分权 思想更为彻底， 主张使行政首脑能够独立于立法机关， 行政首脑由选民直接选举并有权参与 否决立法、有权命令议会闭会 60 天而地位较强外，罗得岛和康涅狄格也保持了原来由选民 选举产生的体制。[30] ⒋政教分离： 罗得岛和康涅狄格在殖民地时期就有着宗教自由的传统， 这两个殖民地是 由逃避宗教迫害的清教徒所建立的一些定居点联合形成的， 他们的共同特点就是反对当时新 英格兰其他殖民地排斥异教徒的做法，认为世俗政府不应强迫人们信仰某一种特定的宗教。 罗得岛的创建人罗杰· 威廉斯认为任何政府都没有权力处理宗教事务。 罗得岛向英王申请特 许状时， 特别写进了保证宗教自由的条款， 康涅狄格的特许状则取消了对选举权的宗教资格 限制。独立成为国家后，两国在把特许状转变为宪法后保留了这些内容。[31]其他各国的宪 法也都包括了宗教自由的内容， 如弗吉尼亚的权利法案规定人们可以 “根据良心的驱使自由 信仰宗教”；纽约宪法宣布根据“理性自由的仁爱原则”允许自由信仰宗教；北卡罗来纳的 宪法虽然不准不承认上帝存在的人担任公职，但明确禁止确立国教。此外，各国虽然允许议 会可以征收用于赞助基督教的税，但这种税是平等的，所有各国都在宪法上规定，人民至少 可以指定自己所交的税应该用于资助哪一个教会和礼拜场所。[32] ⒌政治权利的财产限制：独立后的北美各国，为了保证富裕阶层对政府的控制，都对选 举权资格和担任公职的权利做了比较严格的财产规定，因而建立的实际上是一种寡头政治。 马里兰的宪法所确立的政治结构是其中最为典型的，宪法规定：一般选民必须有 30 英镑财 产或 50 英亩土地才能有投票权，由选民直接投票选举下议院议员和选出选举上议院议员的 选举人；下议院议员必须拥有 500 英镑的不动产或动产；上议院议员必须有 1000 英镑的财 产，选举上议院议员的选举人必须有 500 英镑的财产；国家的首脑必须拥有 5000 英镑的财 产，由议会两院联合投票选出。[33]
1.5. 从邦联到联邦 1.5.1.头脑听从四肢的怪物 殖民地时期， 无论是英国政府， 还是各殖民地自己都曾经进行过把各殖民地联合起来的 努力， 但最终都没有成功。 但是， 到了 18 世纪 70 年
代， 以反抗英国国会征税的斗争为契机， 各殖民地在反英的斗争中， 开始了真诚联合的进程。 1774 年 9 月和 1775 年 5 月各殖民地的 代表先后召开了第一届大陆会议和第二届大陆会议， 就是联合斗争的组织形式。到第二届 大陆会议举行时，一场争取独立的反英战争已经开始，大陆会议担负起了组织革命军队、筹
措战争经费、指挥战争的任务，并且负责与外国进行谈判、开放与除英国以外的世界各国的 贸易，实际上执行了革命政府的职能。但是，大陆会议只不过是来自各盟国的代表组成的一 种“持续召开的紧急会议”，是“各独立国家的大使会议”, 其“共同事业就是保障十三个 分立的国家的独立”。[34]为了更有效地领导独立战争，第二届大陆会议于 1777 年 11 月通 过了《邦联条例》，《邦联条例》于 1781 年生效。 尽管如此，这时的美国还不是一个真正的统一的国家。在通过《独立宣言》之前，南卡 罗来纳、特拉华、康涅狄格、马里兰、新罕布什尔、新泽西、弗吉尼亚和罗得岛等殖民地， 或者通过了自己的新宪法，或者废除了效忠英国国王的法律，或者宣布成立共和国，实际上 已各自宣布成为一个独立的国家。因此，《独立宣言》的所谓“独立”，同时也意味着彼此 相互独立， 原来 13 个相互分立的殖民地成为 13 个相互独立的国家， 而不是独立成为一个统 一的国家。而《邦联条例》的基础，就在于邦联作为一个“巩固的友好联盟”，其成员仍然 “保留其主权、自由和独立”，因此，邦联的成员实际上仍然是具有主权的国家，邦联只是 由各成员国组成的松散的国家联盟。 邦联政府除了在外交方面有权采取某些行动外， 其他一 切政府活动都留给各盟国自由裁处。邦联没有统一的、强大的中央政府机构，虽然设立了一 个邦联大会，但没有单独的行政和司法机关。各盟国在邦联大会都只有同等的一票表决权， 邦联大会除非获得 9 个州的同意，不得缔约、不得铸币或发行纸币、不得征税和拨款、不得 征兵和建造军舰，权力受到极大的限制。事实上，邦联很少能够征集到 9 个州的法定多数来 有所作为。因此，《邦联条例》所建立的只是“一个脆弱的友好联盟，而不是一个国家的政 府”。[35]这种体制，被麦迪逊形容为一个“头脑听从四肢的怪物”。[36] 邦联体制在运行中遇到的困难和麻烦日益增多， 邦联大会没有征税权， 只能依靠各盟国 缴款来维持财政，而各盟国往往不愿如数缴纳应缴款，甚至分文不交，导致邦联中央的财政 十分困难。邦联大会也无权管理各盟国之间及对外的贸易，于是各盟国之间进行贸易竞争， 它们自定
关税， 对其他盟国的货物也征收重税， 而对来自欧洲的进口货物没有统一的关税政 策，使欧洲的货物得以乘机倾销。由于没有健全的统一的货币制度，1786 年有七个盟国的 议会各自通过了纸币法案，大量发行纸币，导致通货膨胀，也引起了债权人与债务人的激烈 争论。国内的社会矛盾这时也开始发展，1786 年爆发了谢司起义。面对暴动，邦联政府一 无钱，二无兵，束手无策，一筹莫展。这种情况引起当时美国的政治精英们的忧虑和思考， 在华盛顿、富兰克林、汉密尔顿和麦迪逊等人推动下，各盟国的代表决定集会讨论如何建立 一个统一的、强大有力的中央政权的问题。 1.5.2.制宪会议的召开 经过邦联大会的决议，各盟国代表应于 1787 年 5 月 14 日聚集费城，但由于有的盟国 没有按时派出代表，到 5 月 28 日还只有 9 个盟国的代表抵达，会议正式开始。本来，邦联 大会限定这次会议的“唯一而明确的目的”只是修改邦联条例，有的代表也得到本国议会的 指示，只能参加审议“邦联条例”的修正案。然而，随着会议的进行，代表们实际上是另起 炉灶，着手制定一个完全不同的新宪法。因此，这次会议变成了美国的制宪会议，历史上又 称费城会议。 出席会议的代表，本来应有 74 人，但实际出席的代表只有 55 人，中途又有人离会，最 后在宪法草案上签字的只有 39 人。在这些人中，老、中、青都有，值得一提的有以下十二 人：
独立战争时担任北美大陆军总司令的华盛顿被推举为会议主席， 他是作为弗吉尼亚的代 表出席会议的，时年 55 岁，正当年富力强。起初，华盛顿虽主张修改《邦联条例》，却不 打算亲自赴会，后经人力劝，说是需要他的威望保证会议的成功，他才来到费城。华盛顿尽 管讲话不多，据记录他只讲了两次话，但对维持会议的正常进行发挥了重要作用。 最长者富兰克林，来自宾夕法尼亚，当时已是 81 岁高龄，是一位伟大的思想家、哲学 家，享有盛名，他虽然实际工作较少，但善于用充满哲理又幽默诙谐的语言打破僵局，在调 和不同意见的分歧，促成最终达成妥协方面发挥了重要作用；富兰克林因年迈，自感健忘， 要求以书面形式发表意见， 经会议同意由宾夕法尼亚的另一位代表詹姆斯· 威尔逊代他宣读。 威尔逊是 1765 年由苏格兰移居北美的，受过最良好的教育，参加制宪会议时 45 岁，在独立 运动中撰写的小册子坚决否认英国国会对殖民地的权力， 曾被人们广泛传阅， 他作为当时著 名的法学家和政治思想家，对宪法理论提出了许多“远大而深邃的见解”。 罗杰·谢尔曼，当时 56 岁，曾参加起草并签署《独
立宣言》和《邦联条例》，在制宪 会议上最先提出了国会两院分别采取人口比例代表制和各州平等代表制的方案， 成为后来著 名的康涅狄格妥协案的雏形。来自康涅狄格的另一位代表，奥利弗·埃尔斯沃思，那年 42 岁，毕业于新泽西学院（即后来的普林斯顿大学），是康涅狄格妥协案的实际起草人并为之 做了有力的辩护。 埃尔斯沃思后来还起草了美国宪法的前十二条修正案及联邦司法条例， 并 担任过联邦最高法院首席法官。 会议上有许多年轻的政治活动家、法学家承担了起草宪法的大量实际工作。被誉为“美 国宪法之父”的麦迪逊，亦毕业于新泽西学院，学习哲学、历史和希伯来语。1776 年弗吉 尼亚宣布独立时他才 25 岁，就参加了起草弗吉尼亚宪法，并开始研究宪法和法律问题，后 成为大陆会议代表，出席制宪会议时也只有 36 岁。埃德蒙·伦道夫，34 岁，时任弗吉尼亚 行政首脑， 在制宪会议上代表该盟国提出了后来被称为弗吉尼亚方案的宪法方案。 汉密尔顿 是作为纽约的代表参加会议的，年仅 30 岁，他原从西印度群岛来到北美，就读于王家学院 （即后来的哥伦比亚大学）时就才华横溢，写了不少鼓吹革命的小册子。独立战争期间，他 担任华盛顿的秘书，《邦联条例》通过不久，汉密尔顿就极力主张建立强有力的中央政府， 是制定新宪法的最积极鼓吹者。 查尔斯· 平克尼， 岁， 30 与他的堂兄 （查尔斯· 科茨沃思· 平 克尼） 同为南卡罗来纳代表， 他在会议上提出的方案实际上确定了美国的总统制的基本规则， 被称为“平克尼方案”。美国宪法的草案最后由古维纳尔·莫里斯定稿，他毕业于哥伦比亚 大学，学习法律，能言善辩，文笔也很好，纽约宣布独立时，他只有 24 岁，就参加起草了 纽约宪法，这次他是作为宾夕法尼亚的代表参加制宪会议，当时只有 35 岁。 此外，来自新泽西的威廉·佩特森，也是毕业于新泽西学院的一位律师，参加会议时 42 岁，在会议上提出未来联邦国会中各州代表权平等的主张，和其他一些来自小国的代表 一起为维护小州的利益发挥了重要作用。会议上还有另外一些也是唱“反调”的人物，其中 最著名的如弗吉尼亚的乔治·梅森，62 岁，据认为比其他人更代表理性主义精神，是会上 发言最多的人之一， 虽然他本人甚至拒绝在宪法上签字， 但他的许多意见实际上为会议所采 纳。应该说，美国宪法最后能平衡各种不同利益和倾向，也是与这些人发表并坚持反面意见 分不开的。 总之，这些人才华过人，富有创造精神，思想敏锐，其中许多人做过律师，熟谙法律， 对启蒙时代以来的政治思想和
法律理论有深刻的理解， 洞察邦联政府的积弊， 积极主张修改 《邦联条例》，制定新宪法。
制宪会议设立了规程起草委员会， 提出并经会议通过确定了讨论和制定宪法的程序。 到 会代表如少于七个盟国应该休会，宪法条款采取逐条表决的方式，表决时以国为单位，一国 一票，以多数做出决定，各国的投票则以该国代表的多数为依据。为了保证会议的正常进行 和不受外界的干扰，鼓励人人自由发言，以便达成协议，并防止日后有人借会议记录反对会 议的结果，会议决定秘密进行，不准旁听，并禁止代表向外界透露会上的分歧，允许代表改 变意见，会议对代表的发言也不做正式记录。[37]因此，历史上只留下了各位代表个人所做 的记录，一般认为，麦迪逊的记录最为详尽、准确，被历史学家们视同正式记录，是关于美 国制宪会议的重要资料。 1.5.3.“伟大的妥协” 在制宪会议过程中， 先后出现了由弗吉尼亚的代表和新泽西代表提出的方案， 这两个方 案分别反映了较大的盟国和较小盟国的利益，产生了尖锐的分歧。 【弗吉尼亚方案】 还在酝酿制宪会议时，弗吉尼亚希望改变邦联体制的政治家们就积 极活动，主张制定一部新的宪法。当会议因代表人数不足而耽误时，弗吉尼亚的代表们却已 集合起来，研究新宪法的方案。因此，会议一开始，弗吉尼亚的代表就于 5 月 29 日率先拿 出了一个方案。 这个方案由伦道夫向会议提出， “弗吉尼亚方案” 又称 史称 ， “伦道夫方案” ， 但实际起草人是麦迪逊。 这个方案明确主张建立统一的、 强有力的联邦国家， 在未来的联邦与州之间的权力分配 问题上，这个方案赋予了联邦较大的权力，规定联邦议会有权否决各州立法，并在各州不能 立法时享有立法权； 联邦议会有权惩罚违反联邦法令的州， 必要时得以武力强制有关州服从 联邦法令，即所谓“武力强制”(coercion by force) 。 “弗吉尼亚方案”同时规定，联邦政府设立立法、行政和司法三个部门。议会的议席按 各州自由居民人口或纳税额的比例分配。议会分两院，下院由各州人民直接选举，上院由下 院根据各州议会的提名确定。 联邦议会有独立的征税权和直接管辖人民的权力。 这个方案中 政府与议会的关系，基本上沿用了殖民地时期的体制。行政首脑由立法机关选举产生。行政 首脑和适当的联邦司法机关组成修正委员会，审查尚未生效的立法，并有否决权。联邦最高 法院和低级法院均由联邦议会设立。 【新泽西方案】 弗吉尼亚方案显然确立主权在联邦，主张建立“一个包括最高立法、 行政和司法权力的中央政府”，但明显地
有利于将来的大州，尤其是大州将在联邦议会占据 较多议席。从当时情况看，确立主权在联邦中央政府，各盟国大多数都是同意的，但是小国 的代表们显然担心这个强有力的中央政府将来被大州所控制会损害小州的利益。 有的小国如 特拉华的代表在来费城参加会议时就接到本国议会的指令， 应拒绝任何可能否定各州在国会 的平等代表权的提案。因此，在讨论这个方案的过程中，大盟国代表与小盟国代表之间发生 了尖锐的对立，形成两派。开始，大盟国占了上风，讨论进行得比较顺利。在半个月里，代 表对麦迪逊起草的方案做了一些小的修改，没有改变基本结构。但是，这时又有一些小盟国 的代表陆续赶到费城，会上的形势起了变化。到 6 月 15 日，就在关于弗吉尼亚方案的讨论 行将结束，即将向大会提出报告时，新泽西的代表佩特森突然提出了另一个方案，史称“新 泽西方案”，又称“佩特森方案”。
新泽西方案也主张中央设立立法、行政、司法三个部门，行政首脑由议会选出，司法机 关应设立一个最高法院， 但法官由行政部门任命， 联邦议会有征税权和管理商业权。 应该说， 在建立一个强有力的中央政府和联邦政府的基本体制问题上， 这个方案与弗吉尼亚方案没有 重要区别，但在联邦议会的组成和联邦权力的运用问题上，新泽西方案另有主张。佩特森认 为，我们应该建立“一个强有力的中央政府，但不是大州可以控制的政府。”佩特森警告说， 如果采取弗吉尼亚方案，将产生的中央政府是被弗吉尼亚、宾夕法尼亚、马萨诸塞等大州控 制的政府，它可能很强大，却肯定在争取批准的过程中遭到失败。这个警告无疑准确地抓住 了当时政治的现实问题， 在代表中产生了重要影响。 [38]根据新泽西方案， 议会实行一院制， 而且各州代表数相等，每州各有一票表决权。此外，新泽西方案不赞成赋予联邦议会否决各 州立法的权力， 并提出了一个替代条款： 联邦议会根据宪法授予的权力所制定的一切法律和 条约均为各州最高法，各州法院应予执行，并且联邦行政机关有权召集各州力量或“尽可能 必需的力量”强迫州服从联邦的立法和条约。这实际上已经包含了后来的“联邦至上条款” 的基本精神。 讨论的结果，新泽西方案以 7:3 被否决。各小国的代表都支持佩特森的方案，并以退 出会议相威胁，要求至少应在联邦议会的一个院中实行各州代表权平等。到 6 月 19 日，以 弗吉尼亚方案为基础修订后提交大会讨论， 大多数代表接受了两院制的主张， 下院议员由直 接民选产生，上院议员则由各州议会选举产生。然而，在关键
问题上没有进展，这就是代表 权问题，人口比例代表制和各州平等代表制两种意见各持一端，争执不下。代表们便暂时把 这个问题搁置一边，但这个矛盾毕竟无法回避，当 6 月 27 日再次涉及这个问题时，大国和 小国的分歧又一次全面爆发。马里兰的卢瑟·马丁极力为平等代表制辩护，一口气讲了三个 小时，第二天又接着讲。关于这一天的情形，麦迪逊在他的记录中写道，“他太疲劳了”， 他的讲话“非常罗嗦又相当激烈”。面对这“无望的僵局”，富兰克林忧心忡忡，提议每天 祈祷上帝保佑能克服分歧，使会议成功。[39] 【康涅狄格方案与伟大的妥协】 两天后进行表决，在下议院的代表比例问题上，仍是 6:4。为打破议会代表比例问题上的僵局成立了协调委员会。实际上， 6 月 29 日的表决中 已经显出了一线光明： 小盟国方面将以下议院人口比例代表制换取上议院各州平等代表制作 为妥协。双方的温和派都看到了这种妥协的可能性，便积极推动妥协，康涅狄格代表埃尔斯 沃思为这种妥协主张辩护，指出“我们半是联盟的，半是国家的”。[40]但在 7 月 2 日就 此表决时仍以 5:5 相持不下。于是会议决定成立一个十一人委员会来设计一个妥协案，经 过紧张的工作，该委员会于 7 月 5 日提出了一个方案，由于康涅狄格的代表在其中发挥了 关键作用，故历史上把这个方案称为“康涅狄格妥协案”。会议以此为基础进行表决，终于 达成了如下妥协：议会众议院按各州人口比例分配各州议席，每四万人口产生一名议员（后 来宪法定稿时，改为每三万人口产生一名）；参议院每州二名议席，各州平等，但参议院投 票表决时议员每人一票， 并由议员各自单独投票， 而不是新泽西方案所提出的各州集体投票， 一州一票；同时，一切征税和拨款议案沿袭了过去应由议会下院提出的规则。 制宪会议上的另一个重要分歧是北部盟国与南部盟国之间围绕奴隶贸易问题的分歧。 弗 吉尼亚的乔治·梅森抨击说，奴隶贸易的“地狱般的运输”既害个人也害国家。他说，奴隶 制将“遭致上天对一个国家的裁判。”而来自南方各国的代表则坚持维护奴隶贸易。南卡罗 来纳的代表查尔斯·科茨沃思·平克尼警告说，如果禁止奴隶贸易，他的国家就不会加入联 邦。[41]最后，会议决定把这个问题留到 1808 年以后去解决，这就是生效后的美国宪法第 一条第九款所规定的： “现有任何一州认为应准予入境之人的迁入或输入，在一千八百零八 年以前，国会不得加以禁止，但对此种人的输入，可征收每人不超过十元的税金或关税。”
与奴隶制相关的另一妥协就是所谓“
五分之三条款”，南部代表希望黑人奴隶平时算财产， 众议院选举时应算人口以增加南方的在众议院的议员人数， 而北部则认为黑人奴隶应被视为 财产并征收财产税， 国会选举时也不应计入人口数。 妥协结果即黑人奴隶按五分之三折算人 口，并依此计算课征直接税和分配众议员名额。 另外，还达成了以下重要妥协：①批准条约的三分之二多数条款，这主要是关于联邦议 会管理贸易的权力问题。 当时南部农产品依赖出口， 担心联邦政府与外国签定条约会损害南 部的利益，因此坚持参议院批准条约必须经三分之二多数通过。同时，国会有权管理贸易， 征税权限定为课征直接税、进口税，但不得征收出口税。②关于联邦与州的权力划分，否决 了弗吉尼亚方案中国会“在各州不能立法时享有立法权”的提法，而采用了列举中央政府权 力的方式。 ③拒绝了赋予国会否决各州立法的权力， 而采用了 “联邦至上条款” 即联邦宪法、 依宪法制定的一切法律和缔结的条约均为全国最高法， 各州法官应受其约束， 并通过司法权 来审理合众国与州之间的诉讼即以“法律强制”(coercion by law) ，而不是“武力强制” 来解决全国政府与州政府的矛盾。除此以外，费城会议还就未来联邦政府的结构、组织如总 统的设置、选举和职权，公民和各州的权利等问题达成了一系列妥协。不过，相对来说，这 些问题都无碍大局了，无论如何，随着参议院平等代表权方案被接受，制定新宪法的主要障 碍便消除了。新的联邦宪法经过莫里斯的润色，于 1787 年 9 月 17 日经制宪会议最后通过， 邦联大会于 9 月 27 日将宪法送交各盟国批准。一轮新的战斗又开始了。 1.5.4.批宪之争 定稿的宪法经制宪会议通过后， 根据其中的规定， 还须得到九个盟国为此召开由人民选 出的批宪大会的批准才能生效。争取宪法批准的过程，同样充满了辩论和斗争，其激烈程度 和卷入的广泛性都超过了费城制宪会议本身。 在这个过程中形成了联邦派即赞成批准宪法的 一派和反联邦派即反对批准宪法的派别。实际上，联邦派和反联邦派分野错综复杂，两派中 都有各方面的力量，不同的分界线相互交织。总的说来，从地理上看，沿海和城市地区是联 邦派的据点，而在广阔的偏僻的农村则以反对批准的人数居多。不管赞成也好，反对也好， 人们的理由不一，但都有一定的经济利益为背景。例如，沿海地区的工商集团，希望建立联 邦后废除盟国之间的关税，促进贸易，并希望中央政府实行高关税以保护北美的工业，因而 积极支持批准宪法。 而纽约哈得逊河流域的土地所有者反对批准宪法
， 首先是担心联邦中央 政府对他们的土地征税， 同时纽约由于特殊的地理位置过去对其他盟国征收关税有比较丰厚 的收入，建立联邦后这一收入来源就会切断，他们认为这也对他们不利。一般群众由于种种 复杂的经济利益，态度也很不一致。 就个人而言， 人们的态度就更为复杂， 有的人可能纯粹就是因为对新宪法中某个或某些 具体的条款不满意而拒绝支持批准的。 例如， 乔治· 梅森曾经起草弗吉尼亚权利宣言， 《邦 对 联条例》体制下的弊病也有很深刻的认识，作为弗吉尼亚的一名代表，他是在费城会议上发 言最多的人之一，发挥了建设性的影响。但是，他也没有在制宪会议的最后文件上签字，并 积极反对弗吉尼亚批准宪法。 据说具体原因是他坚持必须制定一项权利法案， 并且对宪法包 含了北部与南部之间在关税和奴隶贸易问题上的妥协感到不满。 代表纽约参加费城制宪会议 的三个人中，汉密尔顿是坚定的联邦派，而另外两名代表约翰·兰辛和罗伯特·耶茨中途就 退出了会议， 是坚决反对批准新宪法的重要人物， 他们反对宪法的理由则主要是费城会议只 能修改邦联条例，而制定一个新的宪法就超出了自己的权限。又如，弗吉尼亚方案的提案人 伦道夫在宪法定稿后却拒绝签字， 据称他认为该宪法没有充分体现共和政体。 在争取批准宪 法的开始阶段，他发表公开信阐述了他的批评意见。由此可见，反对批准宪法的人们，心理
是十分矛盾微妙的，一方面感到了邦联的虚弱和弊病，但对未来的政府又疑惑重重。但总的 说来，反对新宪法的人，无论是政治家还是一般百姓，都存有一种对未来联邦政府的疑虑和 担心， 他们害怕在北美这样辽阔的土地上建立一个强有力的大国， 可能导致君主制和产生一 个远离人民的专制政府；担心联邦中央政府过于强大，各州和人民的权利会失去保障；担心 联邦宪法和法律凌驾于各州宪法和法律之上，担心“联邦政府会操纵一切，而州政府不过是 它的影子。” 【《联邦党人文集》】反联邦派为了阻止宪法批准，积极活动，对新宪法进行抨击和责 难，他们发表了大量的文章、通信、演说和小册子。为了使宪法获得批准，联邦派更是开足 马力，大造舆论，且敢作敢为。显然，联邦派的活动组织得更好，更有效率，并做了更充分 的理论准备， 他们发表的各种论文也更为系统地阐述了支持联邦的理论。 其中， 有汉密尔顿、 麦迪逊、杰伊三人以“普布利乌斯”为笔名发表的论文影响最大。制宪会议结束时，联邦派 就意识到一场大辩论将不可避免，华盛顿建议请文笔高明的人士在报纸上写文章
鼓吹新宪 法。[42]汉密尔顿首先响应，他找到杰伊和弗吉尼亚的麦迪逊，从 10 月 27 日开始到次年 5 月 28 日在纽约《独立日报》、《纽约邮报》、《每日广告报》等报纸上发表论文，或数日 一篇，或一日数篇，共 85 篇，并先后于 1788 年 3 月和 5 月编辑出小册子广为发行。这些论 文论证建立强有力的全国政府的必要，对新宪法的原则和内容做了全面、详尽的阐释，对纽 约以及其他各国批准宪法都起了重要作用。这些论文后来被编辑为《联邦党人文集》，成为 人们认识和理解美国政治制度的必读书， 也是后来美国司法部门解释宪法的重要依据， 对美 国政治制度的发展甚至西方各国宪政制度的形成都产生了重要影响。 虽然双方都在紧锣密鼓，大张声势，但总的说来，反联邦派处于不利地位，组织分散， 难以迅速采取行动。联邦派的组织比较严密，尤其是掌握了大多数报纸。同时，他们看准了 对方的弱点， 决心在反联邦派得以组织起来之前迅速行动， 争取尽可能多的盟国批准新宪法， 造成一种不可抗拒的态势。这个策略显然是奏效的。值得注意的是，大多数小盟国由于得到 了参议院的平等代表权而对宪法的最后文本感到满意， 反而没有费多大的周折就批准了新宪 法。特拉华第一个于当年 12 月 7 日批准宪法，新泽西、康涅狄格随后也较快批准。但是， 联邦派深知， 如果没有弗吉尼亚、 宾夕法尼亚、 马萨诸塞和纽约这四个大盟国的批准和加入， 根据新宪法所建立的国家就不可能成功。 于是， 他们一方面加紧在这几个盟国进行宣传鼓动， 一方面对那些重量级的有影响的人士的工作， 有时甚至采取某种似乎是强硬的手段。 如在宾 夕法尼亚，议会开会讨论召开批宪大会的问题，由于反联邦派的抵制而不足法定人数，联邦 派就将两名反联邦派议员带到议会，不让他们离开，凑齐法定人数，强行通过了进行批宪会 议代表选举和召开批宪大会的决定。 [43]因此， 宾夕法尼亚于当年 12 月 12 日就召开了制宪 大会完成了宪法的批准手续，紧随特拉华之后，是在大盟国中最早批准宪法的。当时，一些 人反对新宪法的主要原因是其中没有一个权利法案， 于是， 联邦派及时地在几个盟国做出让 步， 非正式地许诺联邦政府建立后即着手修改宪法， 把宪法中将包括一个权利法案作为批准 宪法的条件。[44]这样，马萨诸塞的反对派被说服，于次年 2 月 7 日批准了宪法。到 1788 年 6 月 21 日新罕布什尔批准宪法， 已经有 9 个盟国批准了新的联邦宪法， 从法律程序上说， 宪法已经在这九个国家生效。但弗吉尼亚和纽约仍是未定之数，这时，弗吉尼亚的
批宪大会 正开得难分难解，双方都人才济济，阵营强大，在这关键时刻，华盛顿说服了伦道夫，并再 次保证将补充一个权利法案， 伦道夫看到了当时的政治现实， 决定顺应潮流转而赞成批准宪 法。这样，新宪法终于在 6 月 26 日获得弗吉尼亚批准。但纽约的反联邦派的力量比其他任 何盟国都要强大，其中不仅有兰辛和耶茨，而且有纽约的首脑乔治·克林顿。虽然汉密尔顿 等人的论文雄辩有力， 但在人数上反联邦派仍然在选出的宪法大会占了优势。 联邦派得到弗
吉尼亚批准宪法的消息后，便大肆宣传，这一消息对人们的态度显然产生了重要影响。纽约 终于在 7 月 26 日以 30:27 的接近票数批准了新宪法。 至此， 新的联邦国家的诞生已成定局。 在此之前，1788 年 7 月 2 日，邦联大会已宣布美利坚合众国宪法生效，并发出指示， 要求已成为合众国成员的各州举行选举选出合众国国会两院的议员和选举总统的选举人。 11 月 1 日，邦联大会宣布终止工作。1789 年 4 月，第一届联邦国会和联邦政府相继成立，华 盛顿于 4 月 30 日在联邦政府临时所在地纽约宣誓就任第一任美利坚合众国总统。自此美国 真正成为统一的联邦国家，而原来的 13 个独立国则降格成为联邦以下的州。1787 年制定的 美国宪法，奠定了美国政治制度的基本构架，自生效以来，它的基本原则为适应社会政治情 况的变化做了若干调整或给以新的解释，但始终没有进行过如 1787 年所做的那种整体性的 修改。