2009/1
论我国土壤污染防治法的基本制度
刘功文
摘 要:土壤污染防治法是预防土壤污染及对污染土壤进行修复与整治的法律规范。土壤污染防治法的制定对预防与治理被污染的土壤、提高对被污染土壤的可持续利用效率、实现经济、社会与环境的协调发展具有极为重要的意义。土壤污染最基本的法律制度,度、监测制度、整治与修复制度、度、关键词:;中图分类号: :A文章编号:-490X(2009)1-072-03
作 者:武汉大学法学院环境法研究所,副教授,武汉大学法学院环境与资源保护法博士研究生;湖北,武汉,
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制定一部法律,最重要的,就是研究确定其中的主要制度,这是一部法律最核心的部分,是实现立法目标最主要的手段,法律中的每一项制度,同时也是为实现立法目标而设计的
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相对独立的规则系统。而土壤污染防治法的基本制度是指根据土壤污染防治法的基本原则,由调整特定土壤污染防治法律关系的一系列土壤污染防治法律规范形成的相对完整的实施规则系统。其作为土壤污染防治法律制度的基础和结构,是把握土壤污染防治法及其制度本质属性,进行土壤污染防治法律制度选择和安排的前提。它对具体土壤污染防治法律规范具有指导、整合的功能与提纲挈领的作用。在对国内外土壤污染防治的立法和实践进行考察的基础上,笔者认为我国的土壤污染防治法应该确立以下基本制度:
一 调查制度
调查制度是土壤污染防治法的一个基础性制度,是指为了摸清一定范围内土壤污染的实际状况以及对已污染土壤进行修复与整治所采取的一系列预防性的措施与手段。该制度的设置主要包括如下几个方面的主要内容:首先应该成立专门的土壤污染调查工作领导小组和办公室,并建立由相关领域专家组成的土壤污染调查顾问组和技术组全盘负责土壤污染调查工作;然后制定全国性的或地区性的《土壤污染状况调查方案》,并组织专家论证;再后严格按照全国性的或区域性的《土壤污染状况调查技术规定》以及有关质量控制的要求,对调查点位布设、现场采样、样品制备、分析测试、数据处理等环节进行全过程质量保证和质量控制,特别要突出抓好布点采样、实验室分析等重点环节,确保点位和样品的代表性、数据和结果的准确性;最后根据调查的成果制作土壤污染调查报告。
该制度的实施是为了实现下列目的:分析土壤中重金属、
杀虫剂、有机污染物的含量,物理化学特性本,;,,固体废弃物处,,,另外收集土壤、农产,对它们进行测试与分析,鉴别它们的种类、、级别、划分以及污染原因等。
土壤污染调查作为整个土壤污染防治工作的准备性阶段,直接关系到土壤污染防治工作的成败。因此,各国都非常重视土壤污染调查这一环节。如,我国已经投资约10亿人民币开始全国土壤现状调查,以达到“基本摸清全国土壤环境现状,说清土壤污染情况,提出土壤污染防治对策,为土壤污染防治立法奠定基础”的目的;日本的《农业用地土壤污染防治法》规定由政府进行农业用地土壤污染的调查工作。《土壤污染对策法》扩大了土壤污染调查的类型,分为两类:一是强制性调查,由政府强制相关义务主体调查,并由其付费;二是政府的调查,由政府依职权主动进行;韩国的《土壤环境保护法》根据土壤污染调查详细程度的不同,分为两类:一是土壤污染的实际情况调查;二是详细土壤调查,两类调查都由政府依职
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权主动采取。菲律宾于1951年就设立了专门的土壤保护局,它的职责其中就包括对土壤的构成、特性、价值进行调查,对土壤进行化学分析、对土壤进行分类并根据它的特征与类型制作土壤地图等等。荷兰的《土壤保护法》规定既可以由行政机关、法律授权的团体或其他公共团体履行土壤调查义务,
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也可以由土壤污染责任方进行土壤调查。
二 监测制度
监测制度是指根据有关土壤环境监测的规范与标准,对某地区土壤中污染物的成分、含量、污染范围、污染程度、污染物的迁移转化、污染源和污染途径等进行监控与测量的一系列措施手段。通常根据当地土壤类型及其分布、土壤剖面结构、土壤母质、土壤理化特性、土地利用情况、化肥农药施用情况、污染源分布及污染途径等,布设监测点,进行必测项目与选测项目的监测。目的是为了监测土壤特性的变化、跟踪各种形式的污染对土壤特性的影响、为修复和整治已污染土壤提供基础的动态信息以便建立对土壤的可持续利用系统。
土壤污染的监测分为一般监测与具体监测。一般监测是指对广泛传播的污染威胁进行监测并提供传播范围与变化方面的信息,为更全面、准确应对这些威胁提供政策依据。它往往能推动为了土壤保护利益而进行的政策调整与政策修订。具体监测则注重于地方范围内的污染威胁与地方一级的政策调整,对导致土壤退化的行为进行监控,重在清除导致土壤污染的污染源。该制度与调查制度最大的不同是:调查制度只
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能提供有关土壤及土壤特性长时间内的静态信息,它不能描述土壤特性与土壤污染状况的变化趋势;而完善的监测制度则能全天候提供土壤特性及土壤污染情形变化的动态信息,准确显示土壤污染程度的动态变化,为适时进行土壤污染防治政策的调整提供系统的、动态的、科学的依据。
我国的《工业污染源监测管理办法(暂行)》(1991年)、
(2000年)、《水污染防治法实施细则》《城市生活垃圾管理办
(2007年)、法》《医疗废物化学消毒集中处理工程技术规范(试行)》(2006年)、《医疗废物微波消毒集中处理工程技术规
(2006年)中都规定有关于土壤污染的监测制度。范(试行)》
在国外,奥地利、法国、荷兰、瑞典与英国已经建立了一个运作周期为5-10年的土壤监测系统。其中法国建立的RMQS监测系统更是一个独创,它以监测森林土壤为基础建立了一个全国范围的土壤质量监测网络。另外,我国台湾地区、日本、美国、国性的土壤监测网络,。
,恢复土壤功能,可持续利用已被污染的土壤,对被污染土壤所进行的改造、治理和恢复活动。该制度的设置就是为了充分发掘被污染土壤的后续利用价值与永续利用价值。它的主要内容包括制定土壤污染整治规划、确定土壤整治与修复的最佳可利用技术、发布整治与修复公告、确定整治与修复责任人及实行人、进行整治与修复的检查与监督、确定整治与修复费用的分担、解除整治与修复活动等。其中最关键的就是制定土壤污染整治与修复规划,该规划最主要包括三方面的内容:一份调查与风险评估总结;对污染土壤用途的描述(现在与将来的);确定整治与
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修复目标。
而其中土壤整治与修复目标的确定是土壤整治与修复活动开展的基础往往也是整治与修复活动能否成功的关键。如荷兰政府1997年以前的土壤整治是从整个环境的角度考虑,把污染土壤完全修复作为唯一目标。结果往往因为整治费用不够,企业不能获得利益而致使许多污染场址得不到整治。从1997年6月起,荷兰政府制定了一种新的土壤整治政策,该政策从整个社会的角度考虑,其中一个重要内容就是确定了一个新的土壤整治目标,即功能导向的和符合成本效益的整治,它是根据土壤
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的用途以及整治结果所需要的成本来进行调整。如根据土壤的不同用途把土壤分为四种类型,同时确定各种类型的土壤中污染物质的目标值(targetvalue)与干扰值(interventionvalue)。进行整治的时候只需要达到某一用途的土壤类型即可,这样大大提高了私人企业参与土壤整治与修复的积极性,降低了它们的整治成本,提高了它们的经济效益。
我国有关土壤污染的整治与修复制度在许多相关法律法规
(2002年)里面都有相关规定:如,《危险化学品安全管理条例》第52条第3款规定针对事故对土壤造成的显示危害和可能产
生的危害,迅速采取封闭、隔离、洗消等措施。另外,《土地复垦
(1988年)、规定》《土地管理法》(2004年)、环保总局发布的《长江三峡水库库底固体废物清理技术规范(试行)》(2005年)、国土资源部发布的《农业综合开发土地复垦项目管理暂行
(2002年)、(2006年)等也都就办法》《耕地占补平衡考核办法》
污染土壤的修复与整治及土地的复垦做出了相关规定。
四 整治税费与整治基金制度
整治税费与整治基金制度是指通过收取土壤污染整治的相关税费(如垃圾清除处理费、污水处理费、被污染土壤整治费等)和建立专门的土壤污染整治基金对被污染的土壤进行整治与修复的制度。土壤污染防治实行污染者付费原则,应该由造成土壤污染的责任人直接承担被污染土壤的整治责任,包括直接进行整治也可以通过缴纳有关税费的形式来代替。
同世界上其他国家一样,污染者付费原则”,(2002,《》
年)、、(2003年)规定了收取放射性固,》
。其他的国家或地区也有相类似的规定。如,我国台湾地区为了保证土壤及地下水污染整治基金的资金来源,制定了《土壤及地下水污染整治费收费办法》,向指定公告化学物之制造者及输入者,依其生产量和输入量征收土壤及地下水污染整治费,土壤及地下水污染整治费用以非营业循环基金的方式,专款专用;加拿大不列颠哥伦比亚省的《土壤保护法》规定任何人申请迁移土壤必须取得许可证并缴
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美国、欧盟成员国等也都采取相纳申请费等;其他如日本、
似规定。
但是在污染者不明、无力或不愿承担责任时,“污染者付费原则”可能就无能为力,这时就由专门的土壤污染整治基金来进行支付。该基金往往保留向污染者追偿的权利,避免污染者逍遥法外,将治理责任推给整个社会。多数国家和地区的土壤污染防治法都规定有专门的治理基金,如美国1980年
(CERCLA)建的《综合环境污染响应、赔偿和责任认定法案》[7]
立了名为“危险物质超级基金”的信托基金;我国台湾地区《土壤及地下水污染整治法》规定了土壤及地下水污染整治基金制度;日本《土壤污染对策法》设立了委派促进法律实体,它的主要职责之一就是向实施特定土壤污染除去等措施的地方公共机构提供大量资金,提供的资金是通过建立基金的方式来进行的。基金还接收政府的补助,以及政府以外的组织、个人的捐赠,并建立特别账户进行专门管理;澳大利亚设立了一个国家土壤保护规划基金,基金的来源包括:国会的拨款;捐赠;协议预付款;联邦通过财产处置获得的款项或根据协议获
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得的利益;斯里兰卡建立了一个土壤保护基金。但是我国目前还没有设立专门的土壤污染整治基金。
五 突发性污染应急制度
随着工业化进程的不断加快,各种突发性环境污染事故也不断增多。因发生事故或其他突发性事件,排放和泄漏有毒有害气体和放射性物质,极有可能造成土壤污染紧急事件的发生。为此,造成土壤污染的单位和个人,必须立即采取防治土壤污染危害的应急措施,并报告环境保护部门及有关行政部门,接受调查并做出紧急处理。土壤突发性污染应急制度是指为了防止突发性、紧急性土壤污染事件给人类及环境造成的急迫危害所采取的一系列应急措施的总称。该制度的设置旨在迅疾处理土壤污染的突发性事件,把土壤污染对人类健康或环境造成的危害降到最低限度。
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我国对环境污染事故的防范与应急日益重视。从1984年成立“海上污染损害应急措施方案调查组”、1988年发布《海上污染损害应急措施方案》到2000年环境保护总局下发《关于切实加强重大环境污染、生态破坏事故和突发事件报告工作的通知》我国在逐步加强对突发性环境污染事件的规范、管理。随着国家环保总局于2003年成功进行“反恐环境应急演习”以及近几年一系列突发性环境事件应急预案的出台,我国初步建立了自己的环境污染突发性事件应急系统。
而国际社会在这方面更是效果显著。尤其是美国,已经形成了一套较为完善的突发性重大环境污染事故应急决策系统,该系统包括决策制定流程、重要的决策支持技术等。而在整个决策系统框架中最为重要的环节,是对于污染事故危害的合理评价、选取合适的应急措施、措施有效性的评估,以及协调中央和地方政府的应急处理工作[10]
(1);个决策支持系统来完成:
(2)环境污染事故应急数据库;()危害传播模型;(4GIS及相关数据;(5)。美国专门设立了自然资源专家库和危险品专家库,策提供帮助。此外,欧盟也正在加强自己的突发性重大环境污染事故应急决策系统(SPIRS),以帮助其成员国在应对重大环境污染事故过程中得以做出合理的决策。而其他国家和地区也建立了自己的突发性重大环境污染事故应急决策系统。如日本、韩国、我国的台湾地区、澳大利亚等。
六 法律责任制度
法律责任是由特定法律事实所引起的对损害予以赔偿、补偿或接受惩罚的特殊义务,亦即由于违反第一性义务而引
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起的第二性义务。而土壤污染法律责任制度,一般是指有关法律主体由于具体的行为活动引起土壤污染所应该承担的对污染土壤进行调查、风险评估、修复与整治以及对污染土壤所造成的其他损害承担的赔偿、补偿或接受惩罚等相应的民事、行政与刑事责任的一系列规定。土壤污染法律责任制度的设置旨在对污染土壤的行为起到预防、威慑与惩戒作用,并责令责任主体修复、整治与补偿已污染土壤。
按照传统的法律责任理论,在确定土壤污染责任方的法律责任时必须考虑以下条件与因素:责任主体、违法行为或违约行为、损害结果、因果关系与主观过错。就一般的土壤污染情形而言,确定土壤污染法律责任的上述五个构成要件比较容易。但是由于土壤污染的隐蔽性、复杂性和累积性或长期性,很难或无法确定土壤污染的具体责任方,或者即使确定了具体责任方,而他们没有主观上的过错,但损害后果严重危害人们健康与生态环境的安全,这时传统的法律责任理论与一般的民事责任制度对追究土壤污染责任方的法律责任就显得无能为力。采用特殊的、更为严格的民事责任制度就成为土壤污染防治立法的重要内容。
我国由于没有专门的土壤污染防治法,有关土壤污染的责任分散规定在各相关法律法规中。如我国的《水污染防治
(1984年制定,1996年修订)、法》《固体废物污染环境防治(2004年)、(2005法》《废气危险化学品污染环境防治办法》
(1997年)等规定了污染土壤环境所应该承担的年)、《刑法》
民事、行政与刑事责任。但缺乏较为完善的责任体系,单就民
事责任而言,我国缺乏从立法的角度根据实际情况制定相应的严格责任、连带责任与溯及责任。
而国际社会在土壤污染防治立法中纷纷适用严格责任、连带责任与溯及责任,但在具体适用上存在较大差异。在是否适用、如何适用严格责任、连带责任与溯及责任上,是以本国或本地区的具体情况和企业的负担能力为基础的。如,日本的《土壤污染对策法》规定土地所有者承担污染土壤的民事责任,但有“合理理由”可以归咎于污染行为人的除外。该法也适用严格责任和溯及责任,,规定在《》,,才适用连带责任。》并不采用严格责,,对于连带责任的承担也只见,致使其土地公告为整治场址,或污染土壤、地下水致人损害的场合。美国的《综合的环境反应、赔偿与责任法》要求责任主体承担支付反应费用和自然资源损害的责任为严格责任、共同责任与连带责任。
除民事责任外,行政责任与刑事责任也是重要的威慑手段。如我国台湾地区的《土壤及地下水污染整治法》对污染责任人最高可以处新台币一百万以下的行政罚款及最高可判处无期徒刑或处以新台币五百万以下的罚金的刑事处罚。日本也规定了一年以下有期徒刑或一百万日元以下罚金的刑事处
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行政罚条款等等。其他国家或地区也大都运用民事责任、
责任与刑事责任构成一个完善的法律责任追究体系,威慑与惩戒污染土壤的行为。
除了以上的各项基本制度,风险评估制度、土壤污染管制标准制度、土壤污染防治的监督管理制度、土壤污染信息披露制度、损害赔偿制度、环境影响评价制度、公众参与制度等也应在土壤污染防治法中作明确规定。
参考文献:
[1]孙佑海:《循环经济法的基本框架和主要制度论纲》,《法
商研究》,2007年,第3期。
[2]Korea:SOILENVIRONMENTCONSERVATIONACT(A2mended2004),Article5.
[3]TheNetherlands:SoilProtectionAct(Amended2005),Sec2tions69-72.
[4]Germany:FederalSoilProtectionAct,Articles21.
[5]1999.10.15.FromFunneltoSeive:Remediationgoalap2praisalprocess,Bunnik,15October1999.[6]Canada(BritishColumbia):SOILCONSERVATIONACT[RSBC1996]CHAPTER434.
[7]26U.S.C.
§9507.
[8]Australia:SOILCONSERVATION(FINANCIALASSIS2TANCE)ACT1985,Sec.8.
[9]Srilanka:SOILCONSERVATION(AMENDMENT)ACT,No.24OF1996,Sec.3.
[10]同上,P7-8.
[11]张文显:《法理学(第二版)》,高等教育出版社,1999年11月,第144页。
[12]CountermeasureActofSoilPollution.Sec.38-42.
(责任编辑:南 桥)
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