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我国地方立法愈民参与的机制与方法
刘晓亮
摘要近几年，随着时代的进步和社会的发展，我国公民广泛、积极的参与地方立法已在各地呈现出迅猛发展的态势。然而，在实践中，其具体的参与方式还存在政府相关规定概括笼统，缺乏相关运行机制与方法的具体操作流程，使得公民参与地方立法这一实现民主法制最佳途径的机制不能发挥最大的作用。因此，本文试通过对公民参与地方立法的现状和不足的分析，来构建和完善相关的配套机制，以保证公民参与地方立法机制的健康运行。关键词地方立法公民参与运行机制中图分类号：D920．0
一、我国公众参与地方立法的现状与不足
近几年来，我国各地方在开展多种多样的公民参与立法活动的实践中，取得了一定的积极效果。但是，由于我国的地方立法的公民参与机制还处在一个探索阶段，在所难免会出现相关规定缺失、发展无序、缺乏科学的运行机制的实际状况，以致公民参与地方立法的实际效果差强人意，不能充分、科学的体现民主法制建设的真谛。
(二)公民参与地方立法的现状
所谓地方立法，是指有立法权的地方国家机关，按照宪法和法律的规定或授权，根据本地区的政治、经济、文化生活的特点，制定、修改、废止地方性法规和地方规章的活动。而公民参与地方立法，是指在地方性法规的立、改、废活动中，立法机关以外的个人或团体以影响立法结果为目的通过除表决以外的途径，影响立法过程的一系列程序、方式、制度等以及这些程序、方式、制度的运行所带来的效果。我国公众直接参与立法的权力，始于1982年的《宪法》第2条第3款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。而2000年全国人大通过的《立法法》和2001年国务院颁布的《行政法规制定程序条例》则确立了我国公众参与国家立法和行政立法制度。近几年来，在各地方立法过程中，立法听证会、座谈会等已被大多数地方人大常委会采用。此外，有的地方人大还利用网络平台，建立专门的地方立法网站，及时公布立法的相关信息，并以开展立法问卷调查，向社会征集立法项目等形式来拓展公民参与立法的深度和广度。可以说，在过去的十几年里，我国地方立法在公民参与的机制上，已取得了长足的进步与发展。
(二)我国公民参与地方立法的不足
我国公民参与地方立法虽然取得了一些进步，但在现实的运行中还存在许多不足，阻碍了公民更好的参与立法，行使民主权利。具体表现在以下几个方面：
1．立法机关的主导化，限制了公民参与的主动性
在我国的传统立法中，立法机关一直代表着人民行使着全部的立法权，公民没有权利直接参与立法，时至今日，这种观点依然存在于很多公民的头脑当中。我国虽然已在宪法等相关法律中规定了公民参与立法的权利，但在实践中，却仍因为我国公民缺乏共享立法权的认识及相关的立法机关没有制定相应的制度来保障公民共享立法的权利，使公民实施立法权成为一纸空谈。事实上，在公民参与地方立法的制度中，公众能否参与立法、在哪个阶段参与立法、参与立法的权限有哪些，都由立法机构决定。这就导致了公众在地
立法过程中不能充分的表达自己的意见，反
文献标识码：A
文章编号：lnn9—0592(2010)12-14603
映自己的利益要求，不能发挥参与立法的主观能动性，也更导致了立法结果不能真实反映公众需要，出现不适法性。
2．地方立法中公民参与程序的可操作性不强
以公民参与地方立法形式为例，在我国相关的法律法规中，无论是全国人大通过的《立法法》还是国务院发布的《行政法规制定程序条例》，都仅仅是原则性的规定了公民参与立法的形式，而没有规定其具体的运行程序，严重缺乏可操作性。具体以听证会为例，其在什么情况下举行，哪些公众有权参加，通过什么程序确定参加，参加听证的具体步骤如何，以及听证后结果如何处理，立法机关都没有明确的规定。此外，听证会程序的可操作性不强还反映在，听证组织机构和听证主持人由谁来担当，听证参加人的数量和范围如何确定等问题。这就会导致一些立法机构在没有合理听证规则的情况下，盲目、随意的组织召开听证会，破坏听证会公正、科学、合理的价值体现。
3．公民参与地方立法的机制尚未制度化
从我国近几年的地方立法实践情况看，公民参与地方立法的机制尚未制度化具体表现为以下方面：第一，公民参与立法所运用的绝大多数方式以及具体的操作过程都来源于实践积累，并非完全来自法律法规中的明确规定。第二，各地方立法机关没有把已积累的相对成熟的参与机制的具体操作程序以法定的形式制度化。因此在实践中，公众应参与哪些地方性立法，需要何种参与机制，各公众参与机制分别具有怎样的功能，应按照怎样的程序运用等问题，皆无标准可依。可见，这种没有通过立法机关的权威制定的参与机制，必然导致立法机关运用的随意性，公众参与的盲目性，丧失公众参与地方立法的真正的价值。
二、我国公民参与地方立法的机制与方法的完善
制约公民参与地方立法的真正问题不在于立法参与机制的缺失，而在于公民参与立法机制没有被制度化。制定合理的、科学的参与机制无疑是使公众发挥参与实效的真正动力，而将参与机制制度化，规范化又是真正体现民意，保证地方立法民主化、科学化的关键所在。
(一)建立和完善立法听证制度
立法听证制度是指立法主体在立法过程中，听取政府官员、专家学者、当事人、利害关系人以及其他人员的意见，从而为立法主体制定规范性文件提供依据和参考性的一种制度。其功能表现为以下几个方面：第一，立法听证制度可以实现直接民主，充分反映民意。第二，立法听证能够扩大民主参与的方式。第三，立法听证能够协调各种社会关系。
立法听证制度作为一种体现司法程序特点、彰冠民主性、科
作者简介：刘晓亮，西北师范大学政法学院2009级法学硕士研究生，研究向：知识产权法。
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