第47卷第4期Vol.47 No.4华中师范大学学报(人文社会科学版)
JournalofHuazhongNormalUniversity(HumanitiesandSocialSciences)2008年7月
Jul. 2008
乡镇行政管理体制改革的方向
王修达
(中国社会科学院农村发展研究所,北京100032)
摘要 尽管财政困难是乡镇行政管理体制改革的主要动因,但缩减财政支出并不是乡镇行
政管理体制改革的主导方向。乡镇政府应当精简机构和人员,但主要着力点却不在乡镇自身。建设完整职能的乡镇政府,以及撤销乡镇政府、实行乡镇自治、改组为派出机构、推行民主选举等方案,缺乏行政技术上的可行性。乡镇行政管理体制改革必须着眼于县域范围,以实现政府职能的最佳配置为核心。为此,需要科学界定县乡政府职能,合理划定乡镇政区范围,改革政府设置形式和级别制度,并探索新的村级治理模式。
关键词 乡镇;行政管理体制;改革
乡镇行政管理体制改革是一个众说纷纭的话题。针对乡镇存在的财政压力很大、人员严重超编、职能定位不明等问题,实践中采取的主要措施是精简机构和人员、撤并乡镇、转变政府职能并调整县乡职权关系,部分地方还进行了乡镇领导人产
生方式的改革试点;理论界提出的改革方案,则大致可以分为撤销乡镇政府、实行乡镇自治、改组为派出机构、推行民主选举等几类。乡镇管理体制究竟应该向哪个方向改革?下面探讨这个问题。
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财政困难※财政压力刺激了基层政府的乱收费※脱开正轨的乱收费愈演愈烈※决策层不得不下决心实施税费改革※税费改革试点暴露的矛盾引出了系统性、全方位实施制度创新的客观要求。
现行财政体制是乡镇财政困难的主要原因。基层财政困难的原因有农村经济发展落后、乡镇财政支出不规范等,但主要是财政制度上的④。据研究,1994年建立的以分税制为基础的分级财政管理体制,重新界定了中央地方之间的财权和事权,着眼点是增强中央政府的宏观调控能力,明确各级政府的责、权、钱。当时尚做不到配套确定省以下政府之间的财力分配框架,寄希望于通过逐步深化省以下体制改革来解决。但由于省以下体制改革并未取得明显进展,在省、市都形成了本级政府、应集中资金的思维逻辑。在不同层级政府间的收入分配主要由上级政府决定、政府间支出的划分却没有明确标准的情况下,省以下政府层层向上集中资金,基本事权却有所下移。这势必造成下级政府(特别是县、乡两级政府)履行事权所需财力与其可用财力的不对称。处于最基层的乡镇政府财政来
源最少、支出又无法下移,税费改革前就采取了主要依靠向农民收取税费运转的方式。
解决乡镇财政困难的主要措施是改革财政体制。从现行财政体制的角度看,乡镇财力紧张是整个政府系统财力紧张的表现,某种意义上也可以说
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一、乡镇行政管理体制改革的实践偏差
(一)节约财政支出并非乡镇行政管理体制改革的主导方向
乡镇财政困难是乡镇行政管理体制改革的主要动因。2000年开始的农村税费改革,是作为从根本上解决农民负担问题的一项重大措施提出来的,直接目的是在乡镇财政普遍紧张的情况下,遏制面向农民的乱收费、乱集资、乱罚款和各种摊派。作为改革的配套措施,中央要求农村税费改革试点工作要与精简乡镇机构、完善县乡财政体制和健全农民负担监督机制结合进行;试点地区要转变政府职能,精简机构,压缩人员,量入为出,调整支出结构,减少政府开支②。其中的传导关系,正如有人所观察到的那样:原体制空间内农业的创收功能愈益降低※农村人口收入增长明显降低※基层政权
收稿日期 2007-09-21
基金项目 教育部哲学社会科学规划基金项目“社会发展与乡镇综合改革研究”(07JA810006)
是上级政府财力的相对充裕导致的。解决乡镇财政困难问题的关键,在于通过发展经济、增加整个国家的财政收入,并通过改革财政收支体制,优化财政支出结构,加大对下级政府直至乡镇政府的转移支付力度等方式,实现城乡基本公共服务均等化。“把对城市锦上添花的事缓一缓,就能多做不少对农村雪中送炭的事”⑤。农村税费改革后,乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制三项改革成为农村综合改革的重点,其要点就在于通过削减乡镇行政管理支出、增加中央财政对农村义务教育专项经费及落实地方各级政府对义务教育经费的分担责任、建立健全与事权相匹配的省以下财政管理体制等方式,提高基层政府的经费保障能力。应该说,作为解决乡镇财政困难的办法,这个改革方向是正确的。
但不能把缩减财政支出作为乡镇行政管理体制改革的主导方向。乡镇政府是国家整个行政体系的一部分,其履行的职能是整个政府职能的一部分,国家为此提供一定的财政保障是应当的。在整个国家财政一盘棋的情况下,如果财政维持全国公共支出力有不逮,应该依次压缩那些从全国角度看重要性最小的支出,而不一定是压缩行政管理支出;如果必须通过精简机构压缩行政管理支出,也应该把乡镇机构置于全国整个行政体系之中,在优化整个体系的基础上,精简那些最需要精简的机构,而不是把改革局限在乡镇内部。也就是说,尽管改革乡镇机构与解决乡镇财政困难有一定联系,但从体制上看,其中存在复杂的传导关系:乡镇财政困难※改善各级政府的财权事权分配、优化全国财政支出结构※压缩全国行政管理支出※优化全国行政机构设置※改革乡镇机构。从中可以看出,乡镇机构改革的着眼点,应当是在整个国家的行政体系与财力相匹配的基础上,使乡镇机构与其在整个国家行政体系中所承担的职能相匹配,它要解决的问题与财政体制改革所要解决的问题显然是不同的。
(二)精简乡镇机构和人员并非重塑乡镇行政管理体制的治本之策
精简乡镇机构和人员是乡镇行政管理体制改革的重要工作。税费改革后,尽管财政增加了对农村基层的转移支付,但不少地方仍在反映基层财政十分困难。出现这种情况的原因之一在于乡镇机构多、人员多,“食之者众、生之者寡”的状况没有根本改变,增加的支出主要用在养人、养机构上。因而国家在开展农村综合改革试点时,要求对乡镇
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内设机构实行综合设置,严格控制乡镇领导职数,精简富余人员,从严核定和控制乡镇机构编制和财政供养人员数量,由省级政府实行总量管理,确保五年内乡镇机构编制和财政供养人员数量只减不增,并强调这是“必须坚守的一条底线,否则就控制不住收费养人,税费改革就会前功尽弃。”⑦各地在改革乡镇机构时,基本上都以精简机构和人员为导向。
乡镇人员超编的原因主要不在乡镇自身。根据研究⑧,在通常情况下,乡镇人事权由上级政府掌握,乡镇政府并无增减其编制内正式工作人员的权力,因而编制制度执行不力是乡镇人员超编的主要原因。另据研究⑨,由于多种原因,有些乡镇的在编人员并不适应工作需要,为解决人手与工作的矛盾,在乡镇编制基本满编和进编人员严格控制的情况下,部分乡镇就在核定的编制之外自行增加了一些“乡镇编”。条条干预也是乡镇超编的重要原因。有些部门为了加强在乡镇的工作,常常将机构设置、编制数量、人员配备列入考核评比、分资金、立项目或评审达标的考核内容,有时还签订目标责任状。这也导致乡镇的机构、人员编制难以得到控制和精简。实际上,目前各级党政机关普遍存在超编的现象⑩。较高层级的机关超编经常表现为从下级机关“借人”或者将某些工作外包的形式,即使编外用工一般也不会引起较大的经费压力,因而并没有引起广泛的关注。乡镇处于行政层级的最下层,缺乏其他可行选择,只好采取编外用人的办法解决其人手不足的问题。
为此需要严肃机构编制纪律并改革人事制度。解决乡镇机构超编问题的最直接措施,就是科学核定乡镇编制并严格执行,否则不论如何改革乡镇体制、也不论为乡镇核定多少编制,都没有多少实质意义。国务院已要求全面推行乡镇人员编制实名制管理,建立编制、人事、财政等部门协调机制,妥善安置分流人员;并要求上级部门不得以机构“上下对口”,或用项目安排、资金分配、年终考核等手段干预乡镇机构设置和人员配备。但由于社会保障及人事制度等方面的原因,安置乡镇分流人员的难度很大。据调查,有的地方的精简工作只落实在给上级的汇报材料中,或者富余人员并未实质上
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分流 ,或者分流了但工资照拿,财政压力反而有
31加重的趋势 。从地方机构编制统计年报数据看,
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2005年底与2004年底相比,有少数地方乡镇在职人数(含行政、事业)增加了。就乡镇机构人员超编的问题,目前存在很多改革方案,有的方案把乡
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镇编制执行中的问题混同于乡镇建制本身的问题,难免影响了方案的可行性。实际上,乡镇建制的存在并不必然意味着机构的庞大;即使改革了乡镇的设置,如果不能真正严肃机构编制方面的法纪,也很难保证乡镇的继承者不蹈同样的覆辙。
解决乡镇超编问题的根本措施在于上级政府的配套改革。各地在农村综合改革试点中之所以普遍感到减人、减支都比较难,深层次的原因是对
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乡镇政府的职能界定不清,事减不下来 。更深层次的原因,在于综合改革主要还停留在在乡镇层面,县及县以上机构基本没有变化。基于我国政府机构自上而下的科层结构,仅有乡镇级机构改革,在上级政府部门均强调本部门重要性、要求设立相应机构的压力下,乡镇体制改革还存在体制复归和反弹的可能。因此,研究乡镇改革不能局限于乡
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镇自身,正如有的学者 早已指出的,乡镇行政体制中存在的问题,不是撤并几个部门、减少一些人员所能解决的,也不是增加转移支付、提高待遇所能解决的;只推进以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革为主要内容的综合改革还不够,因为这只是基础层面的横向综合,还应该有自上而下协调推进的纵向综合。不把上级政府压给乡镇政府的事减下来,乡镇超编的问题就不可能真正解决。
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能成为功能类似于县级部门的乡镇部门。在乡镇
设置这样一套完整的政府机构,其工作量必然很不饱满。如果说相对于县域及人口而言,现有规模的县级政府就是比较庞大的,那么相对于乡镇区域及人口而言,完备的乡镇政府就会显得更为庞大。因此,尽管从长远来看,乡镇财政改善的可能性是存在的(我国东部发达地区及某些城市郊区的部分乡镇,已经有了相当的经济实力,足以维持较大规模的乡镇政府机构),建立完备职能的乡镇政府也是不经济的。以往“简政放权”之所以难以落实,这可能是最重要的原因之一。
(二)取消乡镇层次缺乏行政技术上的可行性
有观点以乡镇政府不是或不可能成为一级职能完整的政府为由,提议取消乡镇建制。从理论上看,乡镇政府的职能可以移交给县级政府行使,另外一些事项则可以由当地居民通过自治组织兴办,因而撤销乡镇政府似乎并不会影响当地的运转。实际情况并非如此。截至2005年底,全国有县级地方2010个(不含市辖区),同期全国有村委会
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615066个,平均每个县级政府管理约300个村 。如果撤销乡镇政府,县级政府是难以直接管理这样面广量大的农村地区的。从行政组织上看,如果把政府机关都集中在县城,其行政效率和效果必然大受影响,而且这也将给远离县城的居民办事造成极大不便,政府成本的节约将以社会成本的增加为代价。如果在农村派驻机构,由于县级政府部门分工较细,部门之间独立性较强,失去乡镇这个平台后,则不太可能由数个部门共用一个派出机构(否则将出现多头领导的局面)。这相当于把乡镇政府“混岗”的机构和人员专业化,由“一根针”变成“千根针”。其基本方式不外两种:一是维持原乡镇管理区域不变,各个部门分别派出机构,则总的人员用量必然增加;二是维持人员总编制不变,将数个乡镇相同岗位人员编组为一个派出机构,这相当于扩大了管理的地域范围,行政效率很有可能下降。此外,没有了乡镇政府的沟通协调,某些涉及多个部门的工作往往需要通过县级部门协调,其迂回的过程也必然对行政效率产生影响。因此,即使撤销乡镇政府,县级政府也必须将其行政区域再细分为某种形式的地域性治理单位,不论称之为乡镇还是其他。事实上,我国数千年来,不论是采取乡官制还是职役制,在县与农村之间一直存在一个职能类似于乡镇的正式或非正式的层次,因而并不存在所谓“皇权不下县”的情况。近年来一些地方撤乡并镇后就因为农民办事不便,又在被撤并的地方设立
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二、乡镇行政管理体制改革的理论误区
(一)建立职能完备的乡镇政府是不经济的有的人士,特别是部分乡镇领导,希望在乡镇一级建设职能类似于县级政府的具体而微的乡镇
政府。这是不现实的。乡镇地域较小,管理工作种类繁多,但每项工作的总量都不大,因而乡镇政府机构与人员“兼职”的现象比较普遍,即乡镇一个部门往往同时与数个县级政府部门“对口”,一个工作
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人员兼管多个岗位 。所谓“上面千条线,下面一根针”。这样,乡镇部门和人员在一项事务上的工作量可能不是饱满的,但兼管多个事项则使人力等资源得到比较充分的利用。乡镇要成为职能比较完整的一级政府,不仅必须全部“收编”县级政府部门设在本乡镇的派出机构,还必须增设一些机构,因为有些县级政府部门并没有在乡镇设立派出机构。考虑到县级部门设在乡镇的派出机构主要负责执行,决策和辅助性的工作(如制定专业性的政策、机关后勤服务和技术支持等)主要是由县级部门完成的,如果把这些派出机构完全下放到乡镇,则必须增加人员和设施,否则这些派出机构就不可
了乡镇政府的派出机构。相对于农村地区而言,城市的交通、通讯更为便捷,居住地域更为紧凑,经济条件更好,人员素质更高,也没有做到取消办事处等区域性行政机构。
(三)改组为派出机构无助于解决乡镇政府面临的问题
有观点认为,乡镇政府改组为县级政府的派出机构,可以实现精简机构、理顺职能的目的。这未免有些想当然了。首先,乡镇职能转变不是改为派出机构就能解决的。因为县级政府仍然可以将很多职能“委托”给改制后的乡镇。本质上看,应该是职能决定机构而不是相反。其次,前面说过,决定乡镇超编与否的主要因素并不是核定的帐面编制的多少。同样作为县级政府的下属机构,乡镇政府与派出机构执行编制制度的环境基本相同,如果作为派出机构能够真正做到精简,作为乡镇政府同样也能;如果作为乡镇政府做不到,作为派出机构同样难以做到。至于取消乡级财政,这在乡镇政府没有改变为派出机构的情况下,已经有不少地方做到了;而改为派出机构也并不必然意味着没有财政。从改革经验看,乡镇政府从基层政府转型为办事处,上级政府意图可更直接地得到贯彻;但乡镇政府的运行机制仍基本保留下来;上级政府仍将这些办事处与乡镇同等看待,除了组织机构采用任命制,其他方面都与乡镇一视同仁;内设机构基本套用了乡镇模式,所属事业单位除有适当归并外,仍
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然保留原貌;凡是乡镇有的职能办事处也有。
需要指出的是,改组为派出机构有可能削弱当地政府的行政能力和居民对当地政府的影响力。作为本乡镇人民代表大会的执行机关,乡镇政府必须在对上级政府负责的同时,对本级人民代表大会负责。这决定了它有着比派出机构较大的独立性、自主权和责任心,有利于其对当地事务的处理。尽管派出机构也是管理驻在地事务并为驻在地服务的,但它直接对派出它的机关负责而不是对驻在地居民负责。这决定了它的独立性和自主权较小,而且当地居民对派出机构的影响要比对乡镇政府的影响来得间接和微弱。
(四)乡镇并不一定是适宜的自治单位实行乡镇自治是比较流行的观点,但很少看到有人对自治的内在机制进行分析。自治就是居民自主处理内部公共事务,居民在某些公共事务方面有密切联系,是结成自治体的基础。这就决定了的典型自治体(如美国的某些乡镇或市)往往是居民自下而上选择的,而不是政府自上而下划定的,同
时也决定了实行自治的地方主要是不同规模的居民点,而不是很多缺乏有机联系的居民点组成的“面”。实际上就人口规模和居住特点而言,美国绝大多数实行自治的乡镇(以及相当一部分市)大约
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相当于我国的自然村和建制镇的镇区等居民点 ;按法律规定,美国的县也可以在履行一定程序后成为自治地方,但美国的自治县极少。有人以为美国的乡镇相当于我国的乡镇,其实是一种误解。单一制国家的地方自治,其自治范围是行政划分的结果,这种自治权与行政权是紧密结合的,甚至可以说是依附于行政权的,其实质是赋予地方行政单位较大的自主权(或者说“放权”),并使居民通过选举等方式对当地政府产生更大的影响力。总体来看,我国乡镇是按行政管理的便利划定的行政管理单位,而不是按农村居民之间社会联系强弱划分的自治单位。尽管乡镇居民共用乡镇政府提供的公共服务,但这是行政划分的结果,哪几个村结成一个乡镇,居民并没有选择权。参照其他国家的经验,把乡镇转化为“自治”单位,赋予地方基层政府一定的自主权并非不可以。但这种“自治”单位本质上仍是一种行政单位。如果想当然是认为乡镇就是合适的自治单位,实际上是混淆了行政单位和自治单位设立的内在根据,把政府自上而下的强制划分,等同于经济社会的自然联系和社区居民的内在愿望。
乡镇自治同样无助于解决当前乡镇政府面临的问题。乡镇自治所对乡镇政府职能的影响是非常有限的。一方面,在现行体制下,乡镇政府对于乡镇内部事务有很大的自主权,国家没有明令禁止的职权,乡镇政府基本上都有权行使。实行乡镇自治后,乡镇办理本区域内公共事务的权限并不会增加很多。另一方面,自治也不可能从乡镇政府剥离多少职能。如果把原乡镇政府行使的行政职能交给乡镇自治体,则乡镇自治体与乡镇政府就没有多少区别。如果撤销乡镇政府,把其行政职能交还县级政府,由县级政府部门派驻乡镇的机构来行使,则上面已经指出它缺乏行政技术上的可行性。实际上,完全剥离乡镇自治体的行政职能,它也不可能完成其自治职能。乡镇自治后乡镇长需由选举生产;而从形式上看,现行体制下乡镇领导人也是经过选举的程序。因而可以认为,近期推广乡镇自治并不能使乡镇政府的运转方式产生重大变化。
盲目推广乡镇自治有可能造成乡镇党政冲突和上下级政府之间的冲突。在任何国家,设计地方治理方式和地方政府领导人的产生方式,都以妥善
处理各级政府间的关系为前提。数千年来,我国地方政府首长都由中央政府或上级地方政府任命,这是保证政令畅通和国家统一的重要体制性保证。乡镇自治(或乡镇长直选)后,县级政府将不再实质上掌握对乡镇的人事控制权。在政府间权限没有明确划分的情况下,这将给县乡冲突留下潜在空间,如果乡镇政府自恃直选对抗县级政府,必将置行政工作于困境。而目前对此并没有做好体制性准备,有关方案也没有对方案实施后县乡职权分配、县乡关系处理提出具体的预测或方案。需要指出的是,当前乡镇直接民主的呼声并不单纯是为了扩大基层民主,而是作为对抗“压力型体制”的措施提出来的。这种导向就有可能为日后的县乡矛盾埋下隐患。因此,乡镇自治或乡镇长直选并不只是乡镇治理的局部微调,而是涉及党政关系、政府间关系、政府与社会间关系以及执政党执政方式的重大问题,是政治体制改革的重要内容。尽管从长远看,应当改革包括乡镇长在内的政府领导人选举方式,使之能更好地反映民意,但这有赖于各方面条件的成熟。可以预料,乡镇长直选之类政治参与的扩大,必须和必将服从和服务于维护政治稳定的目标,是一个渐进的过程。
济条件下建立公共行政体制的要求出发,乡镇机构改革要转变政府职能,精简机构人员,提高行政效率,重点强化为农村经济发展创造环境、为农民提供更多公共服务、为农村构建和谐社会创造条件等三个方面的职能,建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的基层行政体制和运行机制。应该说,经过多年的实践,乡镇政府的职能尽管还不是十分具体,但至少发展方向越来越明晰了。
(二)配置乡镇政府职能必须着眼于县域范围
乡镇政府职能并不是由乡镇政府独力行使的。按照法律规定,乡镇政府作为基层国家行政机关和乡镇人大的执行机关,除不具有“管理本行政区域内的环境和资源保护、城乡建设事业和民族事务、监察等行政工作”外,其对本行政区域内公共事务管理方面的职权,与县级以上地方政府基本相同。但与此同时,法规又把具体行政事务的管理权基本上都赋予了县级以上政府及其工作部门,乡镇政府能够独立行使的职权很少。各地实践中都是乡镇政府及其所属站所与上级政府部门派驻本乡镇的站所一起,在本乡镇共同行使政府职能;即使乡镇政府自身不具备管理某方面事务的机构和具体权限,也必须按照“属地管理”的原则,与上级政府部门一起把这些事务管理起来。因此,尽管乡镇政府是最低层级的政府,并不意味着面对向乡镇居民的政府职能都由乡镇政府行使,它实际上是与县级政府部门一起,在县级政府领导下共同行使职能(县级政府职能又受制于更高层级政府)。
如何定位条块关系是乡镇行政管理体制中的最大难题之一。乡镇政府与县级部门间的权限分工一直是含混不清、变动不居的,这造成乡镇行政管理体制的不断变化。乡镇政权恢复建立不久的1986年,中央就提出“县级许多部门在乡设有分支机构,并且统得过多过死,使乡政府难以统一组织和管理本行政区域内的各项工作。这种条块分割的管理体制必须逐步改革。改革的基本原则,是简政放权。凡属可以下放的机构和职权,要下放给乡;少数必须由县集中统一领导的机构,仍要集中
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统一领导” 。尽管一些地方进行了试点,但从总体上看,乡镇政权建设早期“简政放权”的思路,不论是从“简政”方面,还是从“放权”方面,都没有达
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到预期目标 。最近一个时期,又出现了将某些权限上收到县级政府部门的趋势,如有的地方规定“凡属县级可以完成的行政事务,必须实行以县为主、乡镇协助体制。”含糊的职权界定给乡镇工作带来很大的困扰。据作者2007年对某市174个乡镇
三、乡镇行政管理体制改革应以科学
配置政府职能为核心
(一)明确乡镇政府职能是乡镇行政管理体制改革的前提
政府系统的建立是为了履行一定的政府职能。即使乡镇财力能够满足乡镇政府运转的需要,而且乡镇机构不再超编,一个没有明确职能的政府也不能说是一个体制良好的政府。因而设计乡镇行政管理体制的最基本因素,首先是科学设定乡镇政府的职能。从这个角度看,乡镇行政管理体制之所以不断反复,重要原因之一就在于对乡镇政府职能的不断调整。税费改革前期,尽管也提出了转变乡镇政府职能的要求,但由于提出“农村税费改革后,县、乡政府因收入减少影响的开支,主要通过转变政府职能、精简机构、压缩财政供养人员、调整支出
32结构等途径解决” ,并把这作为“推进农村税费改
革,确保改革取得成功最重要的配套措施”,因而乡镇机构改革在很大程度上服从和服务于缓解财政压力的需要,乡镇行政管理体制改革以减人减事为主也就成为必然。进入到农村综合改革阶段后,中央提出考虑乡镇职能要从农村工作的现实状况出发,从农民群众的愿望出发,从社会主义市场经42
党委书记(乡镇长)的全面调查,在乡镇工作面临的13项困难中,选择“乡镇政府权小事多”的有66.5%,在全部困难中占第一位;选择“乡镇财政困难”的54.3%,占第二位;排在第三位是则是“各种检查评比多”,有46.8%;并列第四位的则是“条块关系不顺”和“乡镇工作人员素质不适应需要”,有29.8%。
(三)实现政府职能的最佳配置是乡镇行政管理体制改革的核心
以尽可能小的消耗完成特定的任务,或者以一定的资源取得尽可能大的收益,是人类各项活动的基本原则。从这个意义上看,研究乡镇行政管理体制改革,是在依据政治经济社会发展需要界定乡镇政府职能的基础上,研究乡镇政府职能的最佳履行方式,一定意义上是一个寻找完成既定目标的最佳手段的纯技术性问题。因为履行既定的乡镇政府职能,总要消耗一定量的人力、物力和财力等社会资源;在实现乡镇政府职能的各种方式中,必定有一个行政成本最小的最佳方式(政府职能的实现还需要消耗行政成本之外的社会成本,理想状态应该是行政成本与社会成本之和最小。这里所说的成本不只是经济上的)。尽管乡镇政府职能会随政治经济社会情况的变化而变化,但在任何特定时期仍可以看成是既定的;地理、民族、历史等因素对乡镇政府的设置有较大影响,但其影响的主要是其职能的设定及其行使方式,如果把这些因素看作既定的外在约束条件,则以尽可能小的代价完成乡镇政府职能,仍是需要研究的核心问题。上面谈到的乡镇行政管理体制改革中存在的实践偏差和理论误区,本质原因在于或者没有准确定位乡镇政府职能,或者所提出的改革方案缺乏行政技术上的可行性与经济性。当前之所以热议乡镇行政管理机制改革,目的也在于找出解决这个问题的办法。
层级政府,对各地居民偏好的了解一般没有当地政府清楚(主要是因为与居民相距较远,信息传递难以及时准确,即使准确的信息也会存在时滞等),其所提供的服务一般针对整个区域居民中带有较大普遍性的需求,而难以照顾到个别地方的特殊需求。由于公共需求的产生一般存在地域性差异,对特定地域的居民需求来说,提供公共服务的政府层级越高,其所得到的服务就越有可能发生偏差、提供不足或过量。因而政府的设置越接近当地民众,越便于了解所辖区居民的需求,并设法满足他们的偏好。从这个角度上看,在财力允许的情况下,维持一个在地域上和层级上尽可能贴切民众的政府,有利于实现社会福利的最大化。因此,将乡镇职能全部上收到县级政府,或者将乡镇政府改组为派出机构,并不一定是最适宜的。
(二)设计乡镇行政管理体制的基本原则
科学配置乡镇政府职能涉及到几个变量。政府职能是通过设置一系列的政府机构来履行的,因而政府职能配置的内容主要是以政府机构配置的形式体现的。总体上看,影响政府机构配置的因素主要有三个。一是政府机构在地域上的分布。政府机构在地域上的分布越广、越密集,对社会的掌控程度就越高,居民接受政府的服务也越便利;但也会因此需要使用更多的人力物力等资源。二是政府机构的权限。政府机构的权限越大,就越容易对当地的事务作出处理;但这将增加不同政府机构间协调统一和监督的难度,而且越大的权限往往需要越多的资源来保证。三是不同机构间的分工。分工越细,处理事务的专业化程度就越高;但分工将增加不同部门间协调的难度,而且分工也意味着专业人员和设备等的需要。平衡需要与可能,在适宜的区域范围内设置适宜权限与专业分工的机构,是设计乡镇行政管理体制改革方案的最主要内容。
合理界定县乡政府职能。要根据不同职能的不同特点合理划分县乡政府的分工。县级政府主要负责行使那些专业性较强、规模效益比较明显,以及需要维持较高程度协调统一的职能;乡镇政府主要负责行使那些专业性不强、地域特点明显、以及那些可以允许各地灵活决策的职能。也就是说,要打破既然称之为政府就应该具备完整行政职能的思维定势,不是通过某一特定级别的政府、而是通过各级政府间的分工协作来完成特定地域的行政管理,做到哪些职能适宜而且需要由乡镇政府承担,就交给它哪些职能;哪些职能由县级政府(或更高层级政府)承担更经济合理,就不必再让乡镇政
四、乡镇行政管理体制改革的基本方向
(一)乡镇政府在未来一个时期内还有存在的必要
一方面,乡镇政府是离农民最近的国家权力象征,是投放公共权力的前沿阵地。在基层民主还不够完善的情况下,乡镇政府的存在对于广大农村地
区的稳定和建设具有重要意义。正如有学者指出的:在目前形势下,在县与村之间没有一级政府不利于农村发展。虽然乡镇政府运转中存在一些困难,但通过适当措施是可以解决的。另一方面,
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从公共经济学的角度来看 ,管理较大区域的较高
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府担负这些责任。实际上,如果所有职能都不再适宜由乡镇政府承担,那它也就确实失去了存在的依据。
合理划定乡镇政区范围。在特定地方履行既定的政府职能,可以采取不同的管理幅度和层次,而不同的政府结构意味着不同的政府规模和行政成本。由于政府结构与政区划分存在直接的联系,可以用调整行政区域大小和层次的办法优化政府结构。从理论上看,任何特定区域内都应该存在一个使行政总成本最小的最佳政区划分。就县域范围内看,如果乡镇政区过小,即使单个乡镇政府的规模不大,所有乡镇政府汇总起来的总规模仍可能较大,这时就可以采取适当扩大乡镇政区、减少乡镇数量的办法,缩小乡镇政府的总规模(乡镇政区扩大一般不会导致单个乡镇政府规模的同比例扩大);如果乡镇适宜规模可以达到或者接近现有县级地域的水平,那么就确实存在撤销乡镇一级的可能;如果乡镇过大,则可能出现政府职能难以履行到位的问题。总之,通过政区的科学划分,是可以优化县域内的政府总规模的(从更大的范围内看,通过调整县、市乃至省级地方的设置,还可以优化省域甚至全国范围的政府总规模)。
改革政府的设置形式。我国地方各级政府在本行政区域内都拥有比较广泛的职能,各项职能的行政区域是一致的。由于履行不同的职能需要不同的政府结构,每项职能的最优政区划分不一定是相同的,有的可能只有部分重合,甚至相差较大。这时不论按哪一种职能确定地方政府的政区,都有可能造成他项政府职能不能按最佳政区配置的情况。条件适宜时,不再为所有政府职能划定统一的政区,也不再强调一级政府必须是完整职能的政府,而是在加强协调的基础上,根据不同公共服务的特点划定不同的政区范围,建立适宜的职能机构,使各项政府职能都能按其最佳方式履行,而不必因为整齐划一的需要而互相迁就,不失为值得考虑的一种思路。近年来,在乡镇政府与县级政府部门派出机构的职权调整中,部分地方开始走出只是在权力收放里打转的怪圈,不再完全依托乡镇政区,而是在县域内分区域设立公共服务机构,就是一个尝试性开端。这可能是乡镇乃至地方政府发展的方向之一,值得更多的研究和探索。
打破乡镇设置中的级别观念。乡镇政府又被称作地方基层政府,即行政级别最低的政府。尽管设定行政级别是规范各级政府设置的重要手段,但它也有着很大的局限性,因为即使最初设置各级地方政府时,其级别、规模、权限与其职能是完全适应的,各地发展的不平衡也会使这种适应变得不适应。这时就会出现这样的情况:工作内容和工作量相差较大的地方,其政府设置却基本相同;在行政管理上很多相似性的地方,却可能因为附加于其上的行政级别不同,在政府设置上产生很大的差异。如沿海发达地区的很多建制镇在建成区面积、人口、经济总量等方面,已经达到或超过内地某些县级市乃至地级市市区的水平。尽管这些镇政府的级别较低,但在城市管理以及为居民提供城市基础设施服务等方面,实际上与县级市、地级市等级别更高的城市政府有着基本相同的需要。随着我国城市化进程的加速,这种情况可能越来越多。因此,随着行政管理体制改革和政治体制改革的深入,应当赋予乡镇政府在建设和管理当地方面所需要的各种权限,特别是那些已经演化成为真正意义上的城镇的乡镇。
探索村级管理方式。尽管乡镇政府是基层政府,其某些职能却是通过村民自治组织行使的,研究乡镇行政管理体制改革还必须充分考虑村级组织的功能和地位。伴随乡镇撤并出现的行政村合并,反映出村民自治组织的行政化。近年来,一些地方还通过派出乡镇干部担任行政村党支部书记、干部包村、为村干部发放工资等形式,初步实现了村干部的专职化并加深了村自治组织的行政化。随着我国农村改革的不断深入,农村集体经济组织将逐步改造为各种形式的市场主体,这时村级治理的主要任务将转到农村公共事务和公益事业上来。随着城镇化进程的深入,某些农村居民点将发育成为规模不等的城镇,而伴随着行政级别制度的打破,这些居民点也应当可以建立某种形式的政府。其他农村居民点,如果其村民仍有自治的愿望,则可以继续保留某种形式的自治组织;如果某些地方由于各种原因不具备自治的条件,或居民缺乏自治的愿望,政府应直接把农村社区管理的责任承担起来。实际上,自治以居民具备自治的愿望为前提,它不应是强制的或统一的。
(三)乡镇行政管理体制改革的基本设想
近期方向。在未来一个时期,鉴于对乡镇体制进行大规模改造的条件尚不具备,一方面应当继续优化并改革财政体制、科学核定乡镇编制并严格执行,另一方面应当根据乡镇在行政体系中的职能定位及时调整其体制。当前应以转变政府职能、理顺条块关系为重点,进行配套改革。县级政府部门与乡镇政府各自行使那些应当或者适宜由其行使的
职权;县级部门派出机构的政区划分不一定再依托乡镇;明确由乡镇政府管理的事项,应赋予其相应的法定权限和手段。为此应选择一些地方进行试点,并赋予试点地方在机构编制、行政区划、行政执法体制等方面较大的自主权。目前很多地方通过撤并乡镇的办法精简机构和人员,并相应进行了大规模的行政村合并,一定程度上相当于在乡镇之下增加了一个中间层次,说明合并后的乡镇规模偏大,有可能对行政效率和政府职能的落实造成负面影响。对撤并后的乡镇是否就是适宜规模,应细致研究。
远期前景。随着城市化的进展及政治经济社会等方面条件的改善,在具备一定规模的居民点,可以设置“点状”的县辖镇(也有人拟称之为市。如果解决了级别、权限方面的问题,名称就不是很主要的),将乡镇政府目前行使的管理该居民点基础设施、维持社会程序等职能独立出来,一部分乡镇政府就可以转化为名符其实的镇(市)政府。某些虽未达到相应规模,但居民有自治愿望和能力的居民点,也可以设立真正的自治组织,自主管理其内部事务。其余乡镇就演变为真正的广域型行政建制,乡镇政府(确切地说是乡政府)负责那些不具备设立镇(市)条件、又缺乏自治愿望或能力的广大农村地区的日常运转,并调整到适宜规模的行政区划。县级政府部门(甚至更高层级政府部门)仍会在县域内派驻机构,但其政区与乡镇政区不一定是重合的,与乡镇的分工也是比较明确的。
注释
① 4詹成付:2《关于深化乡镇体制改革的研究报告》,《三农研究参考》2003年第11期。
② 32《中共中央、国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知》,中发[2000]7号,2000年3月3日。
③贾康、白景明:《县乡财政解困与财政体制创新》,《经济研究》2002年第2期。
④⑤陈锡文:《农村税费改革远不止是农民减负问题》,《财经》2002年第8期。
⑥⑦ 5温家宝:1《不失时机推进农村综合改革,为社会主义新农村建设提供体制保障》,《求是》2006年第18期。
⑧赵树凯:《乡镇改革:攻坚之难》,《2006年:中国社会形势与预测》,北京:社科文献出版社,2005年。
⑨赵秀华、朱云:《乡镇机构编制存在“三多”问题的背后》,2006年1月19日。载扬州人事编制网:http://rsj.yangzhou.gov.cn/yzrs view.asp?id=191。
⑩如据某直辖市某区调查,2007年11月底,该区机关事业单位编外用工总量中,区直机关及事业单位占71.3%,乡镇机关及所属事业单位占24.2%,其他单位占4.5%。
这些编外用工相当于全区编内工作人员的三分之一,其中乡镇编外用工数量与编内人员数量持平。行政机关的领导职数也经常超出规定。如2008年新组建的某部领导班子为1正9副,而《国务院组织法》规定国务院各部设部长1人,副部长2～4人。
2 1 6杜志雄、檀学文:1《对安徽省农村综合改革问题的调查与思考》,《中国社会科学院院报》2007年第42期。
1 7赵树凯:1《乡镇改革:检讨与展望》,《2004-2005中国社会形势分析与预测》,北京:社科文献出版社,2004年。
3 1 5国务院农村税费改革工作小组办公室:1《农村税费改革实践与思考》,北京:中国财政经济出版社,2006年。
4卫敏丽、胡锦武:1 《中央编办:要确保全国乡镇机构编制5年内只减不增》,新华网,2006年11月14日。
8如某镇社会事务办公室主要承担人口与计划生育、1
国土资源管理、乡村规划建设、移民安置、民政优抚、扶贫开发、民族宗教、劳动和社会保障、科教文卫等工作,协调与社会事务相关的其他工作。
9部分市辖区内也有村委会的建制,故实际数额可能1
略小。2004年我国有农村村民小组507.8万个,尽管近年来有所减少,平均每个县级地方仍应在2500个左右。见史卫民:《中国村民自治走向未来》,中国—欧盟村务管理项目“村民自治的过去、现在和未来”国际研讨会特约论文,2006年。
0白钢:2 《中国农民问题研究》,北京:人民出版社,1993年。
1方泉尧、江宇、任晓林:2 《县级市城市化进程中街道办事处体制的建立和完善》,《行政区划与地名》2003年第2期。
22002年,美国52. 4%的乡镇(townortownship)少于1000人,2500人以下的乡镇占总数的74.7%。同年美国48.2%的市(Municipalities)少于1000人,2500人以下的市占总数的67.1%。就市与乡镇总体而言,1000人以下的占总数的50.1%,2500人以下的占总数的70.6%。U.S.CensusBureau,2002CensusofGovernments,Volume1,Number1,GovernmentOrganization,IssuedDecember2002。
4《国务院关于进一步做好农村税费改革试点工作的2
通知》,国发[2001]5号,2001年3月24日。
5《中共中央、国务院关于加强农村基层政权建设工2
作的通知》,中发[1986]22号,1986年9月26日。
6赵树凯:2 《县乡改革的历史审视》,《中国发展观察》2007年第9期。
7张晓山:2 《简析中国乡村治理结构的改革》,《管理世界》2005年5期。
8黄恒学:2 《公共经济学》,北京:北京大学出版社,2002年。
责任编辑 王敬尧