论文关键词：农地金融；农地使用权抵押；制度创新；政策建议 论文摘要：为完善
农村金融服务组织体系，解决农民中长期贷款难问题和促进社会主义新农村建设，迫切需要
进行以农村土地使用权抵押为核心的农地金融制度创新。为此，本文尝试提出我国农村土地
金融制度设计，并提出相应的配套改革措施和政策建议。一、问题的提出 为解决农村地
区银行业金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分等问题，中国银行业监督管理
委员会于2006年12月20日发布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好
支持社会主义新农村建设的若干意见》(以下简称《意见》)。《意见》的出台和实施，是中国
银行业市场准入政策的重大突破，是一项制度创新，必将对农村金融起到促进竞争、完善体
系、增加供给和改善服务的积极作用。然而，农村金融的一些急需解决的突出问题，比如农
民贷款难尤其是中长期贷款难问题不是仅放宽市场准入就能解决的，其根本性的问题甚至不
是单靠金融就可以解决的。 据国务院发展研究中心2005年对全国29个省(自治区、直
辖市)的1962个农户的抽样调查显示，63％的农户有借款需求，实际发生过借款行为的农户
占样本的51％。在有借款经历的农户中，通过亲戚朋友借款的占58％，从农信社获得贷款的
仅占37％。据调研推算，目前大约仅25％的农户能够从正规农村金融机构获得信贷支持。并
且农信社贷款以短期贷款为主，短期贷款占当年贷款余额的比重都在60％左右；对农户和乡
村企业调查中也反映，大部分农户和企业贷款都是短期贷款，贷款期限在10－12个月。放宽
市场准入后，我们相信能够增加农村金融服务供给，但涉农贷款的期限结构不合理问题，很
难得到有效改善，因为短期内村镇银行等新生的农村金融组织还不具备发放中长期贷款的实
力，即使正规金融机构和发展起来的新生农村金融组织有发放中长期贷款的实力，也会因农
村经济主体的合“规”资信问题和“有财产而无银行信用”的制度障碍，使其问题不能得到
很好的解决。所以，迫切需要我们在实践中探索解决农民贷款难和改善涉农贷款期限结构的
新途径和方法，而以农村土地使用权抵押为核心的农村土地金融市场制度的创新是一个重要
的方面或突破点。这是对我国农村金融市场体系的完善，具有重要的理论和实践意义，应给
予关注，并采取措施积极推进其建设。 二、制度设计 (一)指导思想 农
村土地金融制度应以推进土地承包经营权的资本化和制度效益的最大化，为农业生产经营提
供有效的金融服务和促进社会主义新农村建设为立法指导思想。其制度构建或创新的主要目
标：一是通过农村土地使用权抵押，使土地经营者从金融机构取得中长期信贷资金投入，实
现农业可持续发展。二是通过土地的资本化和农村土地使用权与金融的内在结合，使土地财
产权益得到最大化的实现。三是通过农村土地金融制度内生机制的高效运作，自主实现农村
的城镇化和促进城乡一体化。 [!--empirenews.page--] (二)组织体系 土地金融业
务的推行，必须有健全的组织机构。从各国情况来看，合作经营土地金融机构居多，亦较适
合我国农村土地绝大多数由集体所有和农民经营的实际。同时考虑土地金融的性质、各国土
地金融专营的趋势经验和我国长远的发展需要，我国应筹建合作性土地金融机构、专业(营)
性土地金融机构和政策性土地金融机构。在政府和有关部门的宏观调控下，三者相互合作、
配合、竞争和互补，形成完善的土地金融机构体系。 合作性土地金融机构即土地合作金
融组织。是指经营土地抵押贷款、土地出租等业务，并承担国家金融扶助的非营利性的农民
自治的土地合作金融法人。是农户在需要生产经营资金时，可根据情况，将自己的土地承包
经营权抵押或者租给土地合作金融机构，土地合作金融机构提供农户所需资金的新型农村合
作金融组织。具体讲，就是在政府财政和有关金融部门的扶持下，农村地区的农民按照自愿
原则，以农民土地承包经营权入股的股权等为出资形式发起设立的，为入股社员服务、实行
社员民主管理的社区性土地合作金融组织。在乡(镇)范围农民合作经济组织内部建立的，可
叫“乡(镇)土地金融合作社”，在村(自然村)内部建立的，可称“村土地资金互助社”。农户
家庭的土地承包经营权可以在“土地金融合作社”或“土地资金互助社”进行抵押贷款；“土
地金融合作社”或“土地资金互助社”由农民自主经营管理，接受政府和金融有关部门的调
控和监管，其利息收益的分配，由社员依照章程民主决定。农村土地合作金融组织有一个不
断发展完善的过程，并且组织形式也可以是多样性的，而类似于德国那样的“土地抵押合作
社”可能是其成熟的组织形式之一。[1][2][3]下一页 专业(营)性土地金融机构是专门从事土地使用权抵押贷款业务的土地金融组织。现行农村金
融体系中，经授权农业发展银行、农业银行、农村信用社都有能力承担农地金融业务，开展
业务创新。但农地金融制度创建属于外生性制度变迁，必须考虑到构建中制度成本以及运行
中交易费用、风险等方面的约束。综合分析以上因素，比较可行的是选用农村信用社作为信
用主体，在农村信用社内设立“农地使用权抵押贷款办理处”，专门从事农地使用权抵押贷款
的发放与回收等具体业务。待条件成熟时，发展成专营性的土地金融公司。有的文献认为在
农村信用社内设立的“农地使用权抵押贷款办理处”，似乎可以替代前述土地合作金融组织的
作用，这种认识是不可取的，在实践中也是行不通的。因为农村土地合作金融组织只有农民
自己来组建和管理，才能更好发挥其合作和互助的功能和作用，而我国成立几十年的农村信
用合作社，事实上从未或并未发挥给它定位的功能和作用，不过倒是可利用其网点普遍和贴
近农村的优势，从中成长出专业(营)性的土地金融组织如土地金融公司。有的文献认为考虑
到我国的有关条件和组织体系费用等因素不必设立专营性的土地金融组织，这显然是缺乏长
远发展的考虑的。 政策性土地金融机构即国家土地银行，在全国各省、自治区、计划单
列市设立分行。它的主要职能是：制定和组织实施国家土地金融政策；为其他土地金融机构
提供资金、指导和其他便利；审批土地使用权抵押申请，为土地经营者提供长期低息贷款；
发行或委托有关机构发行土地债券并负责还本付息等。起初，可在农业发展银行内设立“农
地使用权抵押贷款部”，待条件成熟时，发展为或成立国家土地银行。 [!--empirenews.page--]
以上三种土地金融机构原则上同时发育和组建，并不断发展和成熟。其中，合作性土地金融
机构是最基础组织，专业(营)性土地金融机构是承上启下的中间层组织，政策性土地金融机
构是最高管理和指导机构，三者之间存在指导、合作和竞争关系，共同服务于农村金融事业
和“三农”的发展。 (三)运行办法 成熟的运作模式是：在政府有关部门的扶持下，
国家土地银行以土地充作抵押标的物发行土地债券，广泛筹集社会资金，然后通过专业(营)
性土地金融机构和土地合作金融组织以较低利率贷给农民等土地经营者，从而使土地经营者
获得低成本的中长期信用支持。从土地经营者和农地金融制度体系运行初期视角看，则是由
土地经营者以项目计划与土地使用权证向“乡(镇)土地金融合作社”或“村土地资金互助社”
提出贷款申请；后者代理到“农地使用权抵押贷款办理处”申请办理土地抵押贷款；“办理处”
经过规定的程序处理并经“农地使用权抵押贷款部”批准后，办理农地使用权抵押贷款事宜；
若土地经营者经营状况良好，并按规定还本付息，则借贷双方在中止合同关系后，或者续订
贷款合同，或者形成稳定的业务关系；对于经营不力、亏损严重、不能如期还本付息者，金
融机构依法对土地使用权进行拍卖，处置收益用于弥补本金和利息收入，同时用于抵押贷款
的农地使用权发生流转和优化配置。在农地金融制度体系运行的中期和成熟期，土地合作金
融机构也可经国家土地银行批准经营和办理土地抵押贷款事宜，与专业(营)性土地金融机构
如土地金融公司形成竞争和互补的农地金融业务运行态势。当然上述农地金融制度体系及其
业务的运行是在政府和金融有关部门的调控和监管下健康有序地进行的。 三、配
套措施与政策建议 农地金融制度的创新及农地金融业务的开展，需要相应的配套改革
来保障，主要有以下几点：上一页[1][2][3]下一页
(一)赋予农户土地承包权完整的物权性质，为农地金融制度奠定产权基础 我国农户拥有
的土地承包经营权具有什么性质，历来有争论，没有统一的认识，目前存在着三种观点：其
一是物权说；其二是债权说；其三是由债权向物权转化说。2007年3月16日第十届全国人
民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国物权法》第二条第三款规定：“本法所称物权，
是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权。”
根据该法的有关规定，农户拥有的土地承包经营权属于物权中的用益物权性质，那么权利人农民就应该对特定的物——土地承包经营权享有直接支配和排他的权利。然而，农户拥有的土地承包经营权不具有完整的物权性质，表现在不享有对土地承包经营权的直接支配和排他的权利，比如不能自主地处置其土地承包经营权，包括以土地承包经营权为抵押进行投融资等，这显然不能适应我国农村经济发展的实际要求，更是对农户土地承包权的一种不合理的法律束缚。土地承包经营权名为一种物权，但在有关法律规定和实践处理中又以债权性质来对待，也是有悖法理的。所以，要适时赋予农户土地承包权完整的物权性质，并完善承包经营权登记和承包经营权证书制度，以登记的方式公示，提高其公信力，以奠定农地金融制度创新及农地金融业务开展的产权基础。 [!--empirenews.page--] (二)创设土地承包经营权抵押立法制度，为农地金融制度奠定法律保障 土地不仅是一种重要的生产资料，而且是不可再生的稀缺资源和重要的财产，土地权利因此成为各国法典中物权制度的核心。但是，就农地使用权抵押制度的立法而言，我国已颁布的《物权法》相对于十几年前颁布实施的《担保法》并没有突破，不但没写明土地承包经营权的可设抵押权，而且仍然原则上对耕地、宅基地、自留地、自留山等土地使用权禁止抵押，“但法律规定可以抵押的除外”。对此，给出的解释是：考虑到目前我国农村社会保障体系尚未全面建立，土地承包经营权和宅基地使用权是农民安身立命之本，从全国范围看，现在放开土地承包经营权、宅基地使用权的转让和抵押的条件尚不成熟。但有关规定也给今后修改有关法律或者调整有关政策留有余地。我们认为：对于所有的城市近郊地区和发达地区而言，土地的经济和发展功能是第一位的，土地财产权益要求充分实现，其传统意义上的保障功能正在消失；不能把农村社会保障体系的建立与放开土地承包经营权、宅基地使用权的转让和抵押对立起来，实际上二者是相辅相成的；我国地大物博，经济社会发展水平差异很大。所以，对耕地、宅基地、自留地、自留山等土地使用权一概禁止抵押是不合时宜的，应从法律上明确农村土地的担保物权性质，加快制定我国《农地抵押贷款法》，放宽农村土地承包经营权抵押的客体范围，并不以非家庭承包为必要条件，逐步将家庭土地承包经营权、宅基地使用权等纳入抵押设定，从法律上创新土地抵押权制度，使土地由原来的传统社会保障属性向资源属性和资本属性转化，并真正成为农民的创业资本，实现其土地财产权益。 (三)政府积极参与和支持，为农地金融制度提供服务保障 一是政府和有关金融部门对农地金融机构直接提供大量贴息贷款，或政府直接创办土地金融机构开展农地金融业务，或购买土地金融机构的股份支持其发展。二是积极引导农户组织和参与土地金融信用合作社，实行农民互助、政府支持、民主参与、共同管理，保证土地金融信用合作社的健康发展。三是实施损失补偿、特殊准备金、救济金等优惠政策，发行土地债券筹集信贷资金，扶持土地金融事业。四是在机构设置和业务经营等方面加以引导，提供方便。五是在法律和有关制度安排上加大创新力度，推动农地金融制度建设的试点，同时加快配套建设，积极推动建立适合我国国情的农地金融制度，为社会主义新农村建设和城乡一体化发展提供强有力的金融支持。