2007年第3期第16卷 No312007 vol116
地方政府绩效管理的公众参与困境论析
吴 月
(广东技术师范学院政法学院公共管理系,广东 广州,510665)
=摘 要>社会转型时期出现的地方政府绩效管理的公众参与是地方政府行政改革的重要力量,其参与状况直接影响着社会的和谐与稳定。然而,在现实生活中,地方政府绩效管理的公众参与现状却存在很多困境,长期处于参与的边缘状态。因此有必要深入探讨地方政府绩效管理的公众参与的现状,探寻出现各种问题的原因,以便引导公众走出参与的困境。
=关键词>地方政府;绩效管理;公众参与
一、相关概念解析
5中国大百科全书政治学6认为公众参与是/公民自愿地通过各种合法方式参与社会生活的行为0。王浦驹主编的5政治学基础6认为公众参与是/普通公民通过各种合法方式参加社会生活,并影响社会体系的构成、运行方式、运行规则和政策过程的行为。0借鉴国内学者各种公众参与定义中的合理成份,结合本文讨论的核心议题,笔者认为,公众参与主要是普通公民通过各种方式影响社会特别是党和政府及基层自治组织的决策和执行的活动。
5牛津现代高级英汉词典6对绩效的原词/Performance0的释义是:执行、履行、表现、成绩,这样的一种界定很模糊不清,正如Bates和Holton(1995)指出的那样,绩效是一个多维建构,观察和测量的角度不同,其结果也会不同。绩效用于对政府行为效果的衡量,反映的是政府绩效管理,西方国家又称/公共生产力0、/国家生产力0、/公共组织绩效0、/政府业绩0、/政府作为0等,指的是政府在社会管理活动中的结果、效益及其管理工作的效率、效能,是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出的管理能
收稿日期:2007-05-02
力。
根据以上分析,我们可以认为公众参与地方政府绩效管理是公众为了自身的利益和要求而向地方政府行为系统施加影响的活动。
二、公众参与地方政府绩效管理的现状分析(一)公众参与的边缘化。
近年来,各级政府的听证会形式逐渐被推广,如立法听证会、行政听证会、价格听证会等,从中央到地方各级立法机关和政府部门,似乎己经习惯采用听证会的形式来吸收民意进行民主决策。中国的这种听证会热的流行,从某种意义上确实可以看作中国在积极探索民主行政的有效方式。然而关键的问题是,这些本来良好的政府管理方式,到了各级地方立法机关和政府部门那里,却变成了/伪听证0、/假听证0,/听证秀0。比如参与听证会的代表,大都是由举办听证会的单位指定的,其中有不少是来自举办单位内部的成员,而涉及听证项目的企业、社会公众代表却很少,甚至根本就没有。当然,造成这种局面也有社会本身的原因,中国的公民社会发育不成熟,能够集中行业和阶层利益的民间社会团体很少,代表民意的中介组织几乎没有,听证会
作者简介:吴月(1983) ),女,湖北武汉人,广东技术师范学院政法学院公共管理系助教,硕士研究生。
所取得的听证结果能在多大程度上代表民意就值得怀疑了。某些地方政府打着听证这样一个民主的幌子以提高其/行政效率0,也造成了社会公众参与政府绩效管理的边缘化状态。
(二)公众参与态度的冷漠化
中国由古至今的传统政治文化是提倡/恪守庶民不预政务0的本分,这种观念的影响力极为深远,特别是在信息和各种知识相对封闭的农村更是如此,它导致普通群众无意或根本不愿介入政治,对国家大政漠不关心,认为政事不是平民百姓的本分,那自有政府官员谋之。据调查,有60%以上的社会公众没有参加过政府的绩效评估。有三分之二的人对参与政府的绩效评估表示/无所谓0和/不想评估0这一现象就是社会公众参与绩效评估冷漠意识的表现。
(三)公众参与形式的盲目性
从本质上看,政绩是一种产品,是官员生产出来以满足消费者(公众)需求的产品。由于政治和行政市场消费者类型的不同,人们对产品的种类和功能的价值判断的差别是很大的,不同的人会看好不同的政绩,有些产品对有些人是没有价值的,而对另一些人则可能具有极大的价值。由于政府总体上是公共产品的垄断者,因此政治和行政市场的消费者不可能像一般市场的消费者那样具有充分的选择权。政府如何在垄断的情况下,最大限度地调和不同消费者之间的需求差异,以使单一产品的产出能够尽可能地满足不同消费者的需求,是政治和行政市场特别需要考虑的问题。具体而言,在社会发展到一定阶段,各种社会问题不断出现的时候,政府官员、普通社会公众和上级领导对/政绩产品0的理解和需求可能会存在极大的分歧。在消费者需求不一致、而政府部门、官员供给单一的情况下,由谁来评判/政绩产品0的质和量,谁有发言权是一个关键问题。
目前,公众参与地方政府绩效管理的过程中,大部分公众将简单的/政绩工程0作为政府绩效优异的重要指标,导致在政府绩效管理的过程中出现对/大0,/空0,求。
/虚0政绩形式的追
位
公众参与地方政府绩效管理意味着我们要重新定位社会普通公众的作用,他们不再仅仅是传统意义上的投票人、纳税人、服务的接受者,此外,他们还要充当问题架构者,参与地方政府绩效管理的公众要积极参与公共事务的治理,帮助地方政府公共管理机构界定要予以解决的重要问题,并提出解决问题的具体方案,判断地方政府绩效管理的目标是否能够达成。
(三)公众参与地方政府绩效管理的项目定位
公众参与意味着公众选举、界定应评估的对象。在公共服务设计中引入/使用者介入0机制,通过公众的参与可将事实与价值取向结合起来增加指标体系的社会相关性,选择那些最需要监控又能体现对公众负责的重要项目,以保证公共服务的提供机制符合公众的偏好。得到公众理解和支持的绩效评估显然成功实施的几率也就更高。
我国地方政府的绩效管理与西方国家相似,也经历了目标责任制、政府效能监察、社会服务承诺制、政府效能建设、简化行政审批程序等过程,但是总体上,中国地方政府绩效管理改革还是偏政府内部的管理改革。而西方国家通过竞争和顾客选择作为政府部门绩效提高的驱动机制,使得政府绩效管理由最初对政府内部个人责任、部门职责的强调转化为关注创造外部竞争机制,实现效益的最大化,绩效管理主体也由政府扩展为公众和社会其他非政府组织。中国地方政府没能实现这些转变,虽说跟中国的社会发展状况相位
公众可以以社会的主人和服务对象的角色对地方政府绩效管理提出相应的各种要求,协助和监督地方政府管理机构对它们的开支负责,对它们的行动负责,对它们的承诺负责,去衡量并让公众知道它们到底完成了什么,是否为公众提供了高质量的服务,是否使其真正受益并得到满足。主要的绩效评估管理不但能帮助地方政府的公共管理部门以民众的需求目标为运作和努力的导向,还能使政府运作像/玻璃缸里的金鱼0一样,清澈透明,避免公众参与的盲目性。
(二)公众参与地方政府绩效管理的角色定
三、公众参与地方政府绩效管理的定位(一)公众参与地方政府绩效管理的目标定
关,比如说公民社会不发达等,但政府本身缺乏吸收公众参与其绩效管理也是导致这种现象的重要原因。实际上这样的绩效管理是一种较封闭的管理模式。
现代社会的发展表明,可一劳永逸地解决政府与民众之间问题的固化的、僵化的政府治理模
式不存在,因此,在现代行政条件下,建立合适的公众参与机制就显得尤为重要。特别是在当前,我国处在新的发展机遇期,能否建立和完善社会参与机制,关乎社会的长治久安和我国建设全面小康社会的目标的实现。
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(上接第17页)所以,新农村建设时要确定战
略思想,根据云南的地理环境、经济发展、村风民情的不同,因地制宜,着眼于长远利益,对云南新农村合理布局,云南省新农村建设要以点带面、逐步推进、分阶段实现。坚持规划先行,突出分类指导,围绕城镇带动型、产业促动型、生态环境型等多种模式,建设一批产业鲜明、公共设施完善、管理规范有序、村民安民乐业、生态环境良好的示范村。
5.深化农村改革,创新体制机制,扎实推
进云南省社会主义新农村建设。加快建立以工促农,以城带乡的投入机制,建立改变云南省城乡二元结构的发展机制,建设社会各界支持社会主义新农村建设的参与机制,努力健全促进农村基层民主政治建设的治理机制。深化农村综合体制改革,重点抓好乡镇机构、集体林权等改革,创新农村管理体制,增强农村发展活力。开展大规模的农村劳动力培训。围绕发展主导产业、特色优势产业和龙头企业的要求。对农民开展科技、流通、加工等方面的技能培训。
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