2007-6-27
刘广勋：村民自治及乡村社会公共管理中的行政法律问题 —数村民共同推举的代表人具备行政诉讼的主体资格
一、案情介绍
原告：黄文立，男，汉族，永城市苗桥乡水寨村北组人。 被告：永城市人民政府。
第三人：沈红涛 ，男，汉族，永城市苗桥乡水寨村北组人。 黄文立所在的村民组原址在神火集团新庄煤矿采煤塌陷区。一九九七年神火集团为该村民组统一征用了村庄新址，二00四年四月二日，该村民组按照宅田合一的原则经召开全体村民会议，确定了分地原则。争议土地与新开市场相邻，位于市场路的北侧，自1997年开始一直由黄文立占用。分地当日，该乡驻村干部说，原先谁占用的就归谁继续使用。此时，该村的沈红涛（行政案件第三人）不同意，并拿出了一集体土地使用证，土地证号为永集用（2002）字第19-00005号，颁证时间是二00二年五月二十九日，据该村民组组长说，上面的村民组长签字及指印其不知情。
二00四年八月十日，黄文立向河南省商丘市中级人民法院提起行政诉讼，认为永城市人民政府颁发的永集用（2002）字第19-00005号集体土地使用证这一具体行政行为程序违法，认定事实不清，证据不足，要求人民法院撤销该土地使用证。
商丘中院经开庭审理认为：1、《中华人民共和国行政诉讼法》第
二条规定，公民、法人或者其它组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依法向人民法院提起诉讼。该条所规定的对合法权益的侵犯必须是既定的，现实的。黄文立的这种权利是基于其是水寨村北组的成员，由水寨村北组的集体利益给其带来的间接利益，黄文立对争议的土地所享有的只是一种期待利益，这种利益是不确定的，是一种机会。永城市政府的颁证行为虽然导致黄文立这一机会的丧失，但即便是永城市政府没有为第三人颁证，黄文立也未必能分到该地，其利益不见得受到影响。2、黄文立虽然自1997年一直占用该地，但在未分地之前，使用权归水寨村北组，黄文立对争议地的占用、使用未经村、组同意，其占用是即时的、随意的，其未取得合法使用权。商丘中院（2004）商行初字第28号行政裁定认为黄文立与永城市政府的颁证行为不具有法律上的利害关系，不具备行政诉讼的原告的主体资格，而驳回了黄文立的起诉。此案经河南省高级人民法院（2004）豫法行终字第00364号行政裁定书裁定，驳回上诉，维持原裁定。
至此，本案以村民个人不具备行政诉讼的主体资格结束诉讼程序。黄文立仍然不服，又采取推举诉讼代表人的方式第二次提起行政诉讼。
原告：永城市苗桥乡水寨村北组，诉讼代表人：黄文立，黄文华。 被告：永城市人民政府。
第三人：沈红涛，永城市苗桥乡水寨村北组村民。
由于永城市苗桥乡水寨村北组的村民组长拒绝起诉，在无奈的情
况下，黄文立又组织本村民组过半数的村民联合签名，推举诉讼代表人以村民组的名义于二00五年四月六日向商丘中院提起了诉讼，要求人民法院依法撤销永城市人民政府为第三人颁发的集体土地使用权证。商丘中院受理后经审查认为：《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条第二款规定，不具备法人资格的其他组织向人民法院提起诉讼，由该组织的主要负责人作为诉讼代表人；没有主要负责人的，可以推选的负责人作为诉讼代表人。原告系村民组，属行政诉讼法规定的“其他组织”的范畴，且庭审中三方当事人均认可永城市苗桥乡水寨村北组有村民组长，因此其提起行政诉讼，依法应由村民组长这一主要负责人作为诉讼代表人参加诉讼。故原告的诉讼代表人参与诉讼，于法相悖。商丘中院（2005）商行初字第16号行政裁定书依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第（四）项规定，驳回了原告永城市苗桥乡水寨村北组的起诉，河南省高级人民法院二审维持了一审裁定。
二、农村集体土地所有权的归属
通过上述案例分析可以看出，问题在于如何解决村民和村民代表起诉的主体资格问题。我们说村民组织的成员----村民起诉，村民可以是一个，也可以是两个以上的若干个。就本案而言，关于他们的诉讼主体资格问题，虽然人民法院已经做出了生效裁定，但笔者认为这种认定和结论值得商榷。在探讨村民是否具有诉讼主体之前，有必要先分析一下集体土地所有权归属与原告主体资格的确认问题。
《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营管理，已经分别属于村内两个以上村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营管理，已经属于乡镇集体所有的，由乡镇集体经济组织经营管理。”以此立法可以看出三个方面的问题：
依照《中华人民共和国土地管理法》第十条的规定，实际上把农村集体土地分了三个层次，第一个层次讲的是村，第二个层次讲的是村以下，第三个层次讲的是乡镇。根据这个规定，结合我国农村当前土地所有权状况，农村土地所有权仍然分为三级，以村农民集体所有为主，过去的“三级所有，队为基础”的原则实际上没有变化。但有一点可以肯定，根据土地管理法的规定，承认土地权属一直可以划分到村以下。那么集体土地所有权人究竟是谁？是村委会、村民组还是村集体经济组织？最高人民法院行政审判庭副庭长赵大光在对《土地管理法》的学习作出了表述，他说，根据土地管理法第十条规定，农村集体土地所有权人准确的表述应当是农民集体而不是组织。如属于全村村民集体所有的土地，其所有权人不是村委会而是全村的农民，而村委会（村民小组）作为一个农村自治组织，其可以代表全村农民行使权利和主张权利，但它不是所有权人，这一点应当明确。赵大光的这段讲话精辟地道出了农村集体土地的所有权人到底是谁，准确地概括出了农民集体土地所有权的核心和本质，那就是农村集体土地的所有权人是该组织的全体村民，这对于准确确定诉讼主体具有重要意
义。全国人大常委会法制工作委员会经济法室副主任黄建初在谈到《土地管理法》修改中的问题时也强调，对于集体土地的经营管理权，《土地管理法》第十条作了规定，进一步明确了村民小组的经营管理权。此规定维持了我国长期以来的农村土地政策，对“三级所有，队为基础”的所有权格局加以确认。农村集体土地所有权应由作为该土地所有权主体的农民集体来行使。立法机关也只是确定村（村民小组）集体土地由村（村内）集体经济组织或村民委员会（村民小组）经营管理，但集体土地的所有权仍然是村民全体，正象国有土地的代表者是国务院或国务院授权的地方政府一样，村委会（村民小组）只是土地所有权的代表。
明确了集体土地的所有权人以后，对于确认农民（村民）起诉的问题至关重要。
三、关于农民个人的诉讼主体资格问题
既然农村集体土地所有权人是全体农民，也就是说，作为集体组织的一员，每一位村民（农民）都享有该集体土地的一部分权利，全体村民之间对集体土地的权利份额是共同共有，而不是按份共有，其共有的份额又无法具体划分，那么在村集体组织对本村集体的土地使用权作出处分时，其村民对分割出的每一份（块）具体土地都有获得使用和收益的权利，全体村民之间获得的机率和权利是平等的，每一位村民以户为单位均有取得的权利，这一权利是任何组织和个人都不可剥夺的。既如此，本案中永城市苗桥乡水寨村北组对争议土地实际分配时间是二00四年四月一日，这是全体村民共同意志的体现，而
争议土地的土地使用证的颁发时间是二00二年五月二十九日，从土地证的取得程序上看明显是不当的。我们说集体土地其所有者是村集体成员，那么处分权首先在村集体全体成员意思表示一致的基础之上，作为人民政府在处理土地争议时，应当首先考虑集体组织的意见，应尊重历史，面对现实，不能越俎代疱。在集体组织没有作出具体实施意见之前，不能先行确认，否则这有悖于权利的行使。既然如此，永城市政府的颁发集体土地使用证这一具体行政行为就妨碍了黄文立的参与分配权。因为不同的地块由于其所处的位置不同，所体现出来的使用价值就不同，故而对争议土地的选择全体村民均有权利。这种权利体现实际就是一种公平竞争权。公平竞争权是一项独立的法律权利，同时与财产权有交叉，公平竞争权的侵害本身构成原告资格。最高人民法院关于执行《行政诉讼法》若干问题的解释第十三条规定，有下列情形之一的，公民法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼：
（一）被诉具体行政行为涉及相邻权和公平竞争权的；„„该条对公平竞争权做了肯定性规定，将公平竞争权受到侵害的人赋予了原告资格。笔者认为，本案就符合这一规定。另外，根据民法上的占有理论，黄文立长期占有争议土地，对土地行使管理权，这一占有行为，尤其是《物权法》颁布后，更能体现出占有人对占有物的支配行为，占有人占有本身既构成利害关系。由于永城市政府不当的颁发土地使用证，这一具体行政行为足以影响到黄文立对争议土地的公平竞争和参与分配的权利，使其丧失了对争议土地这一固定地块的权利的行使。 判决认为，个人这种取得的途径是集体成员的身份引起的，个人
取得是一种机会，是间接利益。笔者认为这种意见值得商榷。根据法律及司法解释的规定，占有权和公平竞争权是一种直接的、法定的利益，不是间接利益。黄文立作为水寨村北组的成员，依法享有取得土地使用权的权利。黄文立的这种权利是《村民委员会组织法》和《土地管理法》所赋予的，是不可剥夺的，而不是期待利益，也不仅仅是一种机会。本案在处理过程中，争议双方当事人只是黄文立和第三人沈红涛两家，其他村民成员对此并未提出任何异议。也就是说，根据上面的分析论证，对于集体土地，每一位村组成员都享有一定的权利，那么在此纠纷形成过程中，对于争议的土地非己即彼，两者必具其一而且仅具其一，永城市政府在未经村民组集体讨论决定分配之前，就给第三人颁发集体土地使用证，这一具体行政行为所导致的后果就是黄文立不能参与分配争议的土地和使用争议土地。我们说参与分配权是确定的，由此而引发的是人身权和财产权，这一权利遭受侵害本身就构成原告的主体资格。
三、关于村民推举的诉讼代表人的诉讼主体资格问题
实践中常常会发生这样的情况：对于侵害村委会（村民组）集体土地权益问题时，当地的集体经济组织及其负责人不起诉，但是该组织的成员村民起诉，村民可以是一个也可以是两个以上的多个，经常会发生起诉状上或者推举的诉讼代表人的推举书有很多的签名和指印，对于如此的情况（例如本案）应该如何确认其诉讼主体资格？对此有三种观点：一种观点认为，个别的或者少数的村民不能主张所有权（使用权）。理由是：土地所有权是全村或者拥有所有权的集体经
济组织的全体农民所有，而非农民个人所有，也不是部分人所有，所以农民个人和部分人（少数人）不能主张土地所有权（使用权）。另一种意见认为，只要是多数人（村民或村民代表）起诉，就有诉讼主体资格。理由是：多数村民（集体经济组织成员）经过讨论，只要意思表示真实一致，就可以对集体经济组织的重大事宜作出决定。新的《土地管理法》出台以后，这种观点的根据就更加充分了。《土地管理法》在有些条款中多次提到三分之二多数，三分之二的村民会议成员、三分之二以上村民代表（如土地管理法第十四条条二款规定，在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意；第十五条第二款规定，农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意）。由此认为，少数或者个别村民不能起诉主张土地所有权，多数的可以。还有一种观点认为，这种起诉不受人数限制，无论是一个还是几个人都可以起诉，理由是：集体土地属集体所有，而且在我国集体所有的土地包括有些集体所有的企业都有这样一个特点，每个成员的份额无法确定，因为集体所有不分份额，每一块土地只要是集体共有，其共有人都有权益在里边。基于这样一个理由认为，只要是集体经济组织的成员或一分子，他就可以主张权利。
对于多数村民联名推举诉讼代表人代表村民组起诉，究竟能否具备原告的诉讼主体资格，最高人民法院行政审判庭副庭长赵大光对此
类问题给予解答是：“„„过去处理过这类案件，多数村民联名代表村民小组起诉，这样的案件是受理过的，也作了处理，是认可了的。” 笔者认为，诸如案例出现的情形，人民法院应予受理并做出实体审查，理由是：《村民委员会组织法》第十条规定，村民委员会可以按照村民居住状况分设若干村民小组，小组长由村民会议推选。该法第十七条规定，召开村民会议，应当由村内十八周岁以上的村民的过半数参加，或者有本村三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员过半数通过。所以，对于村民组的重大事项（包括选举和罢免村民组负责人），只要意思表示真实一致，就可以对集体经济组织的重大事项作出决定。对于涉及需以村民组的名义提起诉讼的案件，如果在任的村民组负责人不同意诉讼，那么多数村民成员（过半数）联名就可以推举代表人代表村民组起诉。在特定的案件里，如果村民组负责人不同意起诉，就应当视为在该项诉讼中放弃了自己作为负责人的这一职务行为，就应当允许多数村民推举诉讼代表人作为临时负责人起诉，这种行为应当得到法律的认可。正如在股份制公司里，当公司的法定代表人不履行或者殆于履行其职责，给其他股东造成损害时，代表多数股权的股东就可以以公司的名义行使诉权。根据《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条的规定，不具备法人资格的其他组织向人民法院提起诉讼，由该组织的主要负责人作为诉讼代表人；没有主要负责人的，可以由推选的负责人作为诉讼代表人。根据这一立法精神，是允许村民推举诉讼代表人的，如果村民组负责人存在但不起诉，又不允许多
数村民推举诉讼代表人以替代村民组负责人职责的话，对于村民组而言其权利受到侵害时，将无法维护权利。尤其是当今时代，村民组的权益往往体现出土地权利，当失去土地权时，村民及村民组将无法生存与存在，等于政府在无形中剥夺了村民对土地所有权的行使，这样一来，使得村民组将会有许多权利处于无法救济的状态，将会出现许多法律的空白。
综上所述，笔者认为，对于这种特殊情况下出现的特殊问题，最高人民法院应做出新的解释或者规定，以避免出现法律的空白和权利受到侵害时无法救济的状况，需要对《行政诉讼法若干问题的解释》第十四条第二款做出实践性指导意见，以此来维护农民个人和基层自治组织的权益，真正实现村民自治及乡村社会公共管理中的职权。
刘广勋 河南京港律师事务所主任