编者按
客观来说,近两百个国家和地区围坐一起商讨气候问题,已是一种进步。但是,我们发现气候变化谈判,谈的尽是利益,而不是气候变化本身。这无疑是一种本末倒置的做法。气候谈判考验着政治家们对未来的担当。政治家喜欢做“短、平、快”的事,但在气候问题上,要展现出远见和胸怀,要着眼于全人类的未来,抛却一己私利。
这个冬天,童话王国――丹麦聚焦了全世界的目光。2009年12月7～18日,联合国气候变化大会在丹麦首都哥本哈根召开。
这是一次定调大会,192个国家和地区的谈判代表共聚一堂,商讨《京都议定书》一期承诺到期后的后续方案。更有人说这是“拯救地球最后的机会”,足见本次会议的重要意义以及所承担的使命。
遗憾的是,会议进行得并不顺利,结果也不尽如人意。这其实是在很多人的意料之中的。一个小家庭要摆平子女间的矛盾尚且不易,更何况这事关近两百个国家和地区的利益,又怎可轻易摆平?
概括起来,本次大会商讨的内容无非三个方面:发达国家的减排任务,发展中国家的减排任务,发达国家如何向发展中国家提供资金、技术等方面的援助。整个会议期间,发达国家和发展中国家围绕上述关键问题激烈交锋,有人戏说这次大会引爆了“新南北战争”。
从另一个角度看,这次大会并没有辜负全世界的期待。明争暗斗,变数不断,高潮迭起,上演了一幕幕情景剧,比童话故事精彩刺激多了。
“丹麦文本”与发达国家的图谋
目前,国际社会应对气候变化问题有两个纲领性文件,一个是《联合国气候变化公约》,另一个则是《京都议定书》。特别是《京都议定书》,明确了发达国家的减排任务,规定发达国家要实现在2012年温室气体排放量比1990年降低5.2%。其中,美国要完成降低7%的目标。值得一提的是,《京都议定书》未将发展中国家纳入强制减排范围之内,认为对发展中国家而言,经济社会发展以及消除贫困等要优先于环境保护。这就是大家所说的,在应对气候问题上,发达国家与发展中国家承担“共同但有区别的责任”原则。
本轮谈判伊始,发展中国家理所当然地认为要坚持原来两大文件的原则,毕竟早已完成工业化的发达国家对目前的气候变暖问题应负有主要责任,发达国家有义务加大减排力度、并为发展中国家提供技术、资金等方面的援助。
但发达国家并不完全认可。眼见着中国、印度、巴西等新兴经济体逐渐成为温室气体的排放大国,发达国家认为发展中国家应该负起更多的责任。
发达国家的真实意图和谈判底牌在一份意外出现的草案中暴露了,这就是掀起大会高潮的“丹麦草案”。
根据大会程序,2009年12月16日应启动高层会议,讨论《联合国气候变化框架公约》长期合作特设工作组和《京都议定书》特设工作组分别提交的报告,但大会主席丹麦首相拉尔斯・拉斯穆森却拿出了另外一份文件,即“丹麦草案”。此草案在大会召开前就曾遭泄露。
所谓“丹麦草案”,据称是东道主丹麦牵头与美、英等一些发达国家秘密商谈后抛出的协议草案。英国《卫报》透露,草案内容大致包括:发展中国家要接受特定的减排额;创造一个新的国家分组名目――最脆弱国家,这些国家可接受所谓“快车道”财政支持;2050年贫困国家的人均碳排放额不得超过1.44吨,而富裕国家的人均碳排放额上限为 2.67吨;设定二氧化碳排放峰值年份,在2020年前,全球二氧化碳排放越早达到峰值越好。
显然,发达国家对《京都议定书》所给予发展中国家的宽松已经不满。
奥巴马也有难处
在发达国家中,毫无疑问,美国的态度起着决定性作用。
尽管美国总统奥巴马在哥本哈根会议召开期间领取了“诺贝尔和平奖”,但美国在这次峰会上的表现似乎不太和平。
历史地看,美国在应对气候问题上的表现一直不太积极。2000年底美国总统大选,共和党的布什政府上台。新政府的第一个重大国际举动,就是于2001年3月正式退出《京都议定书》。
在哥本哈根会议召开前,各国纷纷公布各自的减排目标,美国的声音在期待中姗姗来迟。美国白宫2009年11月25日宣布,美国将在哥本哈根气候变化大会上承诺2020年温室气体排放量在2005年基础上减少17%。专家测算,这约为在1990年基础上减排4%。对于美国的减排标准,国际社会普遍表示失望。德国总理默克尔就曾表示,美国的减排承诺“魄力不够大”。
在哥本哈根,美国一方面试图弱化自己的减排责任,另一方面,则向发展中国家,特别是中国发难。
哥本哈根当地时间2009年12月17日凌晨近7时,《联合国气候变化公约》特设工作组会议终告闭幕,特设工作组会议产生的文件是哥本哈根谈判成果的重要基础。据说,会议比原先的日程安排推迟了近十个小时,其重要原因之一就是,美国谈判代表团节外生枝,对工作组主席提交的草案表示不满,在最后时刻提出多项修正要求。美国代表团首席谈判代表乔纳森・潘兴(Jonathan Pershing)在会议开始就发言要求,对文件进行重大修改,试图弱化其减排责任。
奥巴马自上台以来一直是一位高调的总统,特别是他大力推行的能源新政,在世界范围内掀起了一股新能源热。但在与环保相关的气候问题上,他则要低调许多。
奥巴马的低调是有原因的。正如美国参议院外交事务委员会主席约翰・克里2009年12月16日在哥本哈根的暗示,参议院很难在今年就气候变化完成立法,这意味着美国总统奥巴马很难有所突破。
除了国会的态度,美国民众对全球变暖问题的看法,也会影响到奥巴马的气候新政。美国国内有一种说法认为,为应对气候变化,美国将在经济上付出很大代价,联邦政府也将增加大笔支出。这种说法在当前的经济困境下,很有煽动性,民调显示美国人对气候问题的态度开始转冷。
对奥巴马而言,“民意”至关重要。因为这会在一定程度上影响到2010年中期选举的形势,进而影响到奥巴马的执政力。
事实上,美国民众的“心声”在发达国家中具有相当的代表性:金融危机余音未了,经济尚未完全复苏,民众仍遭遇就业等问题的困扰,此时让他们同意国家拿出大笔的钱去做“善事”,难度可想而知。本国民众的“情绪”是影响会场内谈判代表的又一个核心因素。
“北京文本”与发展中国家的强硬
在发展中国家看来,发达国家是很不仗义的。早年你们发展的时候,该排的、不该排的都排了,财富也积累了,现在轮到我们发展了,却频频设卡。对此,中国外交部副部长何亚非打了一个比方,“就像一屋子人在吃饭,发达国家已经吃很久了,发展中国家刚坐下来,发达国家就说,应该由你们来埋单。”
在这次大会上,我们看到发展中国家抱团取暖以求得集体突围。
上文所提到的“丹麦草案”一经抛出,立刻激起了发展中国家的强烈不满。代表135个发展中国家的77国集团轮值主席国苏丹的代表卢蒙巴・迪亚平愤然离席,并对“丹麦草案”进行猛烈抨击,称该草案意在摈弃《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》,试图就一套新的公约体系和议定书进行重新谈判,目的是淡化发达国家自己的责任,并对发展中国家提出新的要求。
非洲国家代表团表示,如果发达国家不在《京都议定书》谈判框架下做出新的大幅减排的承诺,77国集团不排除集体退出谈判的可能性。
发展中国家对发达国家的对抗态度在大会召开之前就有所表现。
与上述“丹麦文案”相对应,坊间还流传一个代表发展中国家利益诉求的“北京文本”。外媒报道称,“基础四国”(中国、印度、巴西、南非,这四个国家的英文首字母可组合为英文单词“基础”,BASIC)2009年11月下旬在北京进行磋商时,秘密讨论过一份文本。有人称之为“基础四国文本”、“北京文本”,或者“中印草案”。
据悉,“北京文本”继续强调《京都议定书》的作用,并建议为该议定书附件一中提到的发达国家设定2013年至2020年内的强制减排目标。对没有加入《京都议定书》的美国,则规定其减排承诺应与其他发达国家具有可比性。
根据这一草案,发展中国家需要采取减缓温室气体排放的行动。其中,发展中国家的自主行动不应接受国际核查;只有那些在获得“可测量、可报告和可核查”的技术和资金支持情况下采取的行动,才应接受“可测量、可报告和可核查”,即接受国际核查。
这份文本无疑是针对“丹麦草案”,在谈判程序和策略上做出的一种强烈反应。
中国代表团并不讳言“北京文本”的存在。2009年12月7日,气候变化大会开幕第一天,中国代表团团长、国家发改委副主任解振华在回答媒体提问时说,与其被动地等着让别人提出文本,“我们为什么不能提出一个相应的东西?”解振华同时表示,77国集团和中国一直主张在《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》之下,而不希望在这个过程中进行其他谈判,“基础四国”的那份文本只不过是一“备手”。
双方交锋逐渐明朗化。
铰链上的中国
中国之于发展中国家的意义,犹如美国之于发达国家的意义。
国际能源署(IEA)估计,在未来二十年中,几乎所有温室气体的排放增长都将来自发展中国家,其中一半来自中国。中国也因此成为发达国家最重要的攻击对象之一,不免有被动的时候。
在哥本哈根会议召开之前,中国公布了减排标准,即到2020年单位GDP二氧化碳强度下降40%～45%。一时间,好评如潮,认为中国为哥本哈根会议带来了希望,为推进国际多边谈判进程起到了积极作用。
对于褒扬之声,中国人民大学环境学院副院长邹骥曾提醒道:对于好评,我们要保持清醒头脑,切不可飘飘然忘乎所以。
果不其然,英美两国联合对中国发难。英国能源和气候变化大臣米利班德指出,中国需要寻找一种方式来向世界证明自己减排的执行情况,即,中国需要接受“三可”(减排的可测量、可报告、可核查)。 美国也表示,如果发展中大国拒绝接受“三可”,根据美国国会刚刚公布的应对气候变化框架性文件,在遵守世界贸易组织规则的前提下,美国可能采取措施,以防这些贸易竞争对手逃避履行碳减排义务。
中国对于“三可”要求坚决拒绝。中国代表团团长、国家发改委副主任解振华表示,中国自主采取的减缓行动是公开透明的,有法律保障,有统计考核体系和问责制度,要向社会和世界公布,但绝不接受国际“三可”。有接近谈判进程的人士表示,“可核查”是最不能接受的。
针对中国的另一个争论焦点是,经济实力大增的中国是否应该从美国和欧洲每年获得数十亿美元的资金援助。
对此,中国外交部副部长何亚非表态说:“来自富裕国家的资金应该流向更贫穷的国家。我们没有期望来自美国、英国(和其他国家)的资金会流向中国。”中国代表团团长、国家发改委副主任解振华则表示:“我们有获得资金的这个资格,但是不跟穷哥们争。”
有文章认为,这是哥本哈根气候谈判大会的主要参与国之一首次做出明显让步。这也引发了国内的一些担忧。有网友发表评论说:在哥本哈根大会上,中国较早宣布了中国的自愿减排目标,使中国在谈判中失去一次讨价还价的机会,,还引来一片中国应做得更多的指责声。这次中国过早地暗示让步,会使中国失去一定的讨价还价的余地,还会引起另一片指责声。这样下去,气候变化谈判如果真的成功,中国可能成为此次谈判中吃亏最多的国家。
中国之所以让步,也有不得已的考虑。这从何亚非的发言中可以略知一二。他说,“如果没有(达成)协议就要怪中国。这是发达国家玩的把戏。它们必须看看自己的立场,而不能拿中国当借口。那是不公平的。”“中国不会成为(协议的)障碍,现在的障碍来自发达国家。”
哥本哈根不是减排终点
气候谈判之所以难,还有一个重要因素。从地理位置来看,气候变暖对不同地区的影响不一,对部分国家或地区来说,可能还是一件好事。
气候变暖,冰川融化,海平面上涨,对岛国影响是最大的,海水上涨,它们就完蛋。此外,对赤道附近的热带地区影响也比较大,因此,我们发现非洲国家反应也很激烈。相反,在这次大会上,有一个大国闷声不响――俄罗斯。“西伯利亚现在根本没人去,最好能暖化快一点。”香港亚太研究所研究员石齐平说。他认为,气候变暖对俄罗斯、加拿大、挪威、美国是有好处的。
“发灾难财”,这听起来有些阴暗。但却不能排除相关国家和地区作这样的考虑。
对于大会结局,解振华早有预料,“在国际谈判中,往往在争论最激烈时,在保住自己核心利益的情况下,出于强烈的政治意愿,也会达成灵活的妥协,最终出现一个各方都不满意但都能接受的结果。”
气候谈判注定是一条坎坷之路,这从《京都议定书》的谈判及执行情况就能看出。《京都议定书》1997年签署,历经八年艰难谈判,直到2005年才正式生效。其间,美国和澳大利亚还曾先后退出。
和贸易谈判相比,气候谈判的难度绝对有过之而无不及。这是因为,贸易谈判对参与者而言,往往有明确的即期利益可供追逐;但气候谈判对所有的参与者来说,都是看不到任何短期利益的。相反,要消减温室气体排放,就意味着要减少煤炭、石油等传统化石能源的使用,或者采用成本更加高昂的节能技术等,这都需要即期的巨大投入。
对于谈判方式,有人指出,类似哥本哈根这样的全球性峰会不利于形成规范性的协议。参与的谈判方越多 牵扯的利益越多,越难谈。近两百个国家和地区,每个国家(地区)说几句,一天就过去了。可行的方式是,先分成若干个小范围进行谈判,形成相对一致的意见,再大范围商讨。当然,像哥本哈根这样的“群言堂”式的会议也是有必要的,让各利益方在同一时间、同一平台表达自己的想法,也算是“广纳谏言”。
无论如何,哥本哈根不是终点,而是一个起点。哥本哈根会议已经遗憾收场,但是,绿色谈判还将继续。
理智地想一想,一次会议当然承载不了太多期许。如果认为一次会议就能够解决人类未来发展的环境与经济问题,只能说,这样的想法很天真。
哥本哈根会议草草收场
联合国气候变化大会19日下午闭幕,其间数度几近“崩盘”。经过各国领导人深夜磋商,包括美国和中国在内的26个哥本哈根气候大会与会国终于就应对气候问题达成一项协议,《哥本哈根协议》。
《哥本哈根协议》仅有3页,没定下任何具体减排目标,且不具有法律效力。
联合国秘书长潘基文说:“这份《哥本哈根协议》或许并不能满足我们所有人全部的希望,但这一决定仍是一个不可或缺的开始。”
他同时表示,他对哥本哈根气候变化大会所取得的进展感到满意,这次大会朝着正确的方向迈出了一步,但“还要继续把这份文件变成具有法律效应的文件。