政治体制改研革究
中
地国方自治
论—— — —— ——— — ——— —— — —— — 喻—希来
" 世! 纪 以 来， 地 方 自 治业 已成 一 个为世 界性 的 潮
曾 有经 过。中流国自#$ 世纪 初始开实行方自地改治，革 次契机， 三都失但交臂。之前当，不论 是政治整合还从 行政效能是的 角 度 ，都 切迫要需将地自方列治入国政治 中革改的议日程。地事自治方先首要及涉的自是治层和级 治范自的围题问 而关键则在于解决，中央好 、方地社 与区权的划分。事
人口洲多最国的家（德国） 也都，联是邦制家。国 中成国 为大国中例外，的概大与独一它无的五千年二连绵断的 文明不有史。 关美和国国是典型的德联制邦家国法，国和日本典是 的单型一制家， 国简单顾它回在中们央与地（方 括包联邦 成员单位）关 上的系发，展可以 出看显的明同趋前。者 分散由向集走中， 后者由权集走向权，分演变 结的果实是同 异名 、大小同异的合与作衡型的平地方治自格。 按照局丽王的萍看法，邦联制为一作意种识态以建 立统一的民形族家为目的，国是特殊在件下形成条特的 的殊民族主；义与同时此它，是一又种从分到集散的制 度中由，受于历史 到（ 分四三之的邦国联家殖民地有的历 ） 、 史然、自民族 、政 文治化 经济和、阶结级等因构的影 响，素有些候以时识形意态的邦制为联础基的制形度态 联邦的制为民族国成构建家惟中可一的选择行是，以权 分实现中来央集权一的手种段。 托克尔维：说 “ 在洲欧多大国数，政治家生活都始 社会于上的，然层后逐渐地而且不完整地是及社扩的其会余不 部分同在美。， 可国以说全完相， 反那是乡镇成立 里于县前， 县又成立于州之之， 而州前又成于立联邦前之。 ”北美十三并没州马有成上立联 !%!’ 年独立战结束时，争 ， 邦是先而成了立联。邦《 邦联条》款 立建国会，了并 予 国赋管会理对外事务的权（ 力宣战如权、 结缔约和权等 ； ） 但有没给其有予效征税的、 关税权权及州际贸易以权 也没， 建有立央中政行和法机构。司直 制到会宪议制的《 定众合由 州所各成组的邦才联 国转宪》法 !于%"’年 正 式 生 效 ，变由“ 为美人国”民 成组的邦。联《 众合宪国》法 赋予国了会征税 权 、 管州际理对和外贸易权 铸、币和发行币权、货发行 债 权 公、管理 破产权、建立 联邦队军、权建 联立行邦政机构权 、立联建邦法院权等 ，规定还了联总邦统和联邦 法院的力权。 美联邦国政府还一个脆是的弱 但在权 %&$!年 以前， 机构， 力其用和作影响还分十限，有因为当 时重的政要 治活动都是
在州范的围进内，行国性的政治全网如络政 党没有还完建立全起。来联政邦在府很大程度上各是进州 行利益谈和交换的场判和所工，具它 在!" 世上半纪最
叶一!全球化视野中的地方治
在发达自家，国地 方治自宪政、 民主、 与人权、 法治 样一， 已早为政成现治化代的中题应之义。有年来， 这些近国 的地方家自又治现出了种新的趋两： 向首， 是先联邦 国家和单制制国家在实一行地自方方治面趋的； 同其 次 是，全球在地 方 化（ 或 者叫邦世）化进程中对 区自社治的重视。 联邦 制单与一的制趋 同现国家从结代形构上可态为分单一制和邦制联。 单一制指由是干不若有具独性立的行区政域单位或自治 位单组 的成单 主一 权国 家 ， 联制邦指由两个是以上有享独 立限权的 员 成 （邦、州等 ）联合成的国组。与家单一 相比， 联邦制制明显的征特是 联：邦及成员都有自己的 其宪法 ；公其 民具 有联 邦 公民 和邦、 州公的双民重份，身不 同成员 单位 的 公 民 在 权利 义 务 上 有 也 所 同 不，如 美有 些州有国死刑些州没有有死；刑联邦权 遍及全国力，但 联邦 其成及员 之间 的 权力划 分 由 宪法规 定 未经，绝多大 成员数位（ 美国是四单分三的之） 州同， 意联无权任意改 邦变。在 当 今 世界 约 $#$ 个 家国中 ，虽 然只 #% 个有 邦 制联国家 但，们它了占世二界分一的土地和三之分之一的 俄斯罗、加拿 人 。口界世土领面排积前名 &位的 国（家 大 中国、、 美国、巴 、 澳大利亚西 印度、 ， 除）国中都是外联 中国 印度、、 邦制美国； 家界世人排口名 ’ 位前国的（家 国 印、度西尼、 亚罗俄斯 巴、西）， 有( 个联是制国邦， 印度尼西家也正在考虑亚是否改为邦制； 此外联，非洲 面积最 的国家 大（ 丹）苏和 人口最的国多家 （日利尼亚） ，欧
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战略与管理 !""!
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!当， 不前是论从治整政还合是行效政能的 角 度 ， 都迫切需 要地方自治列入中国政治将改革 的 事 日议程
。有响影活动是的取摄地利益土和张扩国版图。美美国 内的结战果不仅联将邦不分可解的原一则永劳逸固地定 下，来而 且束了结“二 元联制”邦 即州（事内务州政府由全权 管 辖 州际间事，务由邦政联府管辖 ），确 立了邦政 联在府保护联邦民权公利的绝对权上威南。各州方黑人 奴的隶制被度废 除， 第十、 十三四 、五宪法十正修明案定 确义了联公民的资格及邦附的带利。权十四宪第法正案修 定规 各州：“ 不制定或实行任何限制得合众国公的民特 或权 免豁权 任 的 何法 律” ， “ 在州 辖范围管，内也得不 国会
拒
绝给任何予以平等人的法保律护 ” 。! "世下半纪， 通过了 州 际叶 商业 管 法制 和 《尔谢曼反拉斯托》法， 逐渐扩 先 著是 大名 了对 经 济 事 务的 干 预 。 在" ! #、$ 世纪 之 交 ， 政学治后来成为家国总美的统威尔逊为认 ，“在所 的 有宪制制衡 中 ， 州 和家国间的之力权衡已制被明证效最 少” 果； “前当府的真政实式形仅仅是种一国至上会体的制 ， “ 一个彻”底的组有的国会控织制制度立起来建，这 给制 衡 理论和 分 体 制 权 沉 重以 击 ， 但打 便却于 实施 ， 且并有没伤及宪中法任的何自治则原 ”
。复了议会省选， 省议举最会只有咨询权初， 后拥有来决了 策， 但权决的范围策有效。! %-- 承认年省拥法人资格有
，!-,,
、!-.! 年 的法扩律了大议省会决议权。从的!-- #年 起市长
改市由民直接举产选。第生共四和国宪确立法了 地自治的方原， 在则 第! 编$中明规确定： 地方行“政单 由经普位产选生议会的自管由理；这 些议的决定会 ，市由长或 议长确执行保 ” 第五。共和国来以趋的势是继向续方地 国法政府定建决立大区， 每大个由区放权。!" ,$ 年初，代邻 的几个近组省； 成个每区大立成一个省际会，议 任并命 个一总协人调 ，经济发展就的四计第划和土整领， 治同 私会人经社济团来统筹协和基金调分配的和用。!使",/ 年总% 的月法令将则大各的区协机调规范构化制和化，度 调人协由长兼任， 改省称大为长。区! -" # % 月 #年日 颁 布了 《关市、 省于大区和权和利由自》 法 其主要，内容为
! ：将大确定区一为级土单领位，享与省有市相同和的法
律地位和一切利，权设大 区会议和区议大。 " 每长个地 方领土位单的行权政国由家表的手中代转了民选到表代的 中。手 大区议长同是大时区政行长首 ，导大区领行政部 各门； 中政府央在大设有区共和国员作为专国家代表 ，保 法证的实律及施监督政行工，负作听责取并向法国总理转达 大议会及区主其席意的见统，一领中央导本大驻区的法 国省长由中的央政任命，府 作为 机中。!构-# 年以"， 央政前驻省的府表， 代督中央监令在本省的实施法，统一领 导中 各部央驻省机构 并作，本省最为行政长高， 官导省 内各行政领部门作工。上 述律法实施后 省，长部分职的权 归转省会议议长，省长只省在行部门政履行国家政行能职时负领导 之，责 而履行在方自治地性行职政时， 由省能 会议长领议导省内政部门行。 国#家对地政府方为行监的 大督减少为 。$ 中央府政行的许使多职权移给大转区 省政府和使行 日。明本治新维，后大 力行地推自治， 视之为“方 充
实 宪政立之根治本 ，巩固国之基础” 家但。直二战到的后民 主改革，日本的化地方自治能算是只一种半吊的子地 日方政府本照美按国领占局的当旨， 自意治。"/,!年 " 月 ，参考美模国，式起草 改了革地制方的方度。案其主 要容内 包 括：扩大 自治权限体 !；实 行 地 方自 治， "扩 大居 民权 力，废 公止民和权誉荣职制； 度 #地行政方首长和员议均由居民直接 选举产生，民居有权罢免政行首长要求和解
# 世$ 纪 对 美 国 邦 制联发 展影响 最 大 的是 罗 斯 福 的 政
“ 新政 。在谈到 ”"%!#年以来 联政邦的职能转变府时 ，学治 家&’(’ )*+指 ： 以出的前联政邦府不是一个过 “ 管邮理政、整 治河港流、 口保军队持” “的 远的权威遥” 在 一个短的，时内， 它已经间变了成“一个直接 影大响多数 （如果 不 是 全 部 的 话 ）民公活生和福的机祉构了 ”。这种被 为称 “集权化联邦制 ”的趋 势 在! ,"$ 年 代 约翰 逊政 府 行推“伟大 社”会 划计期时达到顶了。 在峰国大革命前法，国的法方地政区行划非复杂常 ，级各方地行政单位的织形组和式律地法位不一致。很 革命大利后胜 ，国民议颁布会令法统了一政行划区， 并规定 每城个市 集、及镇乡村得设市均制建， 实地行方自治。在 拿破仑 执 政 时 期 取 消 了地 方 自 治 制 度， 推高度行的集 权制，体 长由省中央府任命政， 市长和市议均会由省 长任命 并受其，导，领从 而为中央集成权单的制一家的国典 型相对而言，。 英的国方自治色彩一直比较浓厚，地是 实行地 自方治单一的制家国的典。型 破拿仑国垮台帝， 除维后政希的几年外， 法权一 国直 趋 于向逐 步 扩 大 和完 善 方地自 治 。从 ! -%! 年 起恢 复 市了议选举会，市 由长议市会举产选； 从生 -!%% 年 起恢
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政治
制体改革研究
联邦制国家单和一国 家 地 制方自 治 的 历 史 演 变 同不但，当前展都是尽发能可地 把 事 下权 到 最放贴 近众的基层民政， 府强化和完社区善自。
治议散； 会增加议名额员 ，大议事 !保扩障 会议自 范 围 主， 新在日本的国宪法施的行同范 围。 !等#" $ % 月年 & 日， 时 地，方治法自正也施式行。法该把道都府视为县市与町村 完 全 相同 地 方的自 治 体团 ， 都把府县道事知及他 其吏改官为公吏（ 方公地务员 ；） 强化在会议调权查 意见 陈述、权 同的时 ， 废 止历来了为副作决机议关的县府参事会和市参事 。会此后， 地方自治经法了过几次十改修， 总趋势 是 扩的大 地 方自 治 权 ，时同强化中的监央督指导作 用。美国的 “竞争型联邦制” ， 国的
德
“ 作型合邦联” ，制 英国“ 的完全的地自治方 ” 法，和国日的本 不“全的完 地方治自 ” 经过历史的，演变 ，已成经为在质上实类的同地 方府制政度，用美 国者奥学特罗斯姆说的，法 可称之为 “复合和 共 ”制 的地政府方度。这一制度的基制本特： 征是分权，即一中和央地方府政有各划明分的事确范 务，围 且在并各自务范事内围， 有享分充主权；自 二制是 ，衡 即方政府地有够的宪政保足障或治实力，政 可以反制 中 的 央 意 干 预 随 使，之不能单方面削地减政府方自的主 权； 三是合，作中央 政和地府政府在方某些事上项 联作业或混合财政合。 世化邦与区社自治世界 多数国家都有两上或两级以级的地上政方府 ，因， 此仅存在中央政府不与地政方府关系问题，的而 且存上 级 在地方 政府 与 级 地 方 政 下府 基、层方地政府的 关问题。系果如作通盘的不考虑和设计 ，基地层方治自 （我 们之 称 为社 区 自 治 ）的题问就会上级被地政方府遮盖所 抹杀和 。譬 如 ， 中 在中国央政和省府级府之间政行分 税制以 实 及 立建地 级市财 政 后 ，县 级和镇乡的财级和力财政独 立反性而弱了削又。，如 !"$" 年罗俄所斯有涉及 方地自的法令治被由均邦联体（主 州、共 国和 边、疆等） 负责人区成组上的院否决。在 美，国地 自方专治指州下政府以的自， 治联邦在宪 法 中 并 没 有 于关 地 自 治方 的 何任规 定 。到 "!世 纪将近 束 结之前 ， 各 州宪法只亦把辖管范围的地内机方构 为州政视府的 级 分下支 ， 形其成 结、、 地构和位权限全完 受各普州 制遍于 州议 的会规 定 。然而 ，进 入’ 世( 纪前 后 限，议 制会或 行 政机 构干 涉 地方 自治 的 权 力， 并纷纷 州在 宪中 加 保 入 障 方地 自治 的 条 款 ，至今 美 国 已 经有 ( #
多个
州授地方制予定自章治程权力的。然虽州议会有权决定地 方 机构 建的立 、 取消、 合并，但第 四十法修宪案和 州宪有关条正都款止州政府禁建立以某种方地构机的 方，式 去弱对削地选举方的权等保平护； 虽然立州法于地 方对法 规 具有 “优占 的权”， 但力许多州宪禁止议州会过通特殊 地或立方，法权州授行机政构去干纯粹预方性的地 事务。总的来说， 美 国的州治自比方自治地更有具宪法地位， 更也臻于完善早。与 之反，相 国、法日本 等单制一国 家首是在先层基权政推行地自方，治后然在上才地级政方府 逐步实行自。尽管联治邦制家国单和制国家一方地自 治的史历变不演， 同当但的前发趋势展却相一致当 就， 是尽可地能把权下放事最到近贴众的民
基层政，强府化 和完社善自治。 韩区国者学弘金一为认 ：邦世的化倾将向作会为’! 纪世的心课题出现中 增进。与国之间的相国理解互 调整，国与国 之利害关间系超国际机构的，尽能量减国与国之少 的间纠；实现地方纷分权则是化少中减央集权弊化病 潮的流，后者是 方化地 方。法者前是世界 化（ )* +,*.-/-.+10 潮流），有人把它 们称合世为化（邦（ +32*.-/0.+-1 ）) +*4-35 *流。世邦 化潮 （ 球地方化全） 味意： 在全着一体球 ./-0+.1 化进程中）主，权国家一面方把部分职向能让上渡给区 性域织组 、际国组乃至世界联织盟；一方 面把部又职分能向下移交给自治地方 自与治社。区 孙治本出指： 社的传区 统面层固然受全到化冲击球，却可能获得新也的求与需力量 不。仅是仅为因全地球方化现能象使社区更大的范从 获围资取源 也，为因国家功能减低， 的得地使方 社区， 、或— 公民社的会种团体各，必须承担起解决者总括地说— 问题—责任的 。就是也， 说球化全引起的多诸问题及民族 国家理这处问些题能的力式，微迫民使政主必治向国家须 层次以上（ 国民跨主政治） 及国层家以下（ 基次层主、民公 民社 会各的社种会体团 发）。展王 绍光从方西献中归纳了文地自治的六点好方：
处
"有利于促进 居民与参地当事； #务 利于有进地促方
府政对地当居负责； 民$有 利发于挥地方员的官息优信势 会 ，机为 足本满居民地的偏好务服； ! 利 于 制有 度创 新 ， 各地 以有机会进行种种政策得实验，地的竞争有各利于在一 个 促新制度的传进播和纳采； %给人更们多的选，择 地方得不称心过，可以 “用脚投 ” ； 票&可能有利 缩小政
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战略与
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中国来的基自治层府政在放县级（ “县 、政 乡 派”） 一二千人的村级（ 或民自村治村或治自）， 是都不合 适的， 惟有在几放人的万镇最为乡恰当。
府总 的体 模 。 规他 同时 出 ，指要使 六点好这变为现实处 须满足三个前必提件条 地方：自治单足够位， 在中国 小省的或县级级位内单解“决 集行体”动 问比在全国范题围内 解此问题决并有多大优势没； 居必民须有过“通用 手票”投 响影政构府的权成；利居民必须有自 由迁的 徙权利。但是 基，层地自方治（社 区自） 单位治要也足够大。“ 一个 小地方自的治团，体 因员小幅，人口少， 财力亦有 限 故，力应付无益日复的地方杂环境， 难以也居对民提 大供量服务， 因的此 将，干的若区辖予归并以扩大目前已 成为各国地自方发治的共同展势趋”。日本 !#" 年# 有市 町村 !! $$%个 （ 其中 市 ! & !，町 %!!’，
村 ""$ ’）； ! "( "年町市级自治村体总减少到数# ’&)个 （其中 市 ’* *，町 村 *" )， 有 另东京 都 的 别 特 区&# ） 而。本日府政 的&(!(， 地方分 权进计推划要继续求推“ 市、 町、 进的合村并”。 瑞过合经，并 前只目留 典保! %"!年 之 前 有 )* (个 自 治 市 ， 了&) )市。德个国去过有曾 &$* 万+市个镇 其中（ & 万 ，现在地方行政单个 （ 位镇及其市组 民人数不居到& (((） 平 居民均数人为 +)! 万法。学者 国） 的数量是 #&’合 !， 个尔・德 夏巴 认 为什 市 ，镇再 集中 的 想 思与 市 自镇主 并 不 矛盾 市镇区域。于狭过， 即小使表面拥有上主权自 实际 ，也会 上 缺因乏 财政 收 入 而无 所作 为。 大 市 镇 范扩 ， 围建 立模规适 的当自 治单 位 ，就 以设想可大的公共设施较建 设划， 计会拥有将一更有才能批领导的人，真 成正为 央中权政一种制衡力量。 世邦的化代的地方自时潮治， 一流面方中央是府和政上 地 级方政 持 续 地 下 放 府权力 给 区社政 ， 让府行政尽 量贴近民；居另 方面一扩是和强充化区社自治 使基，政 府有层力满能足区居民社需的要。根对世据发界趋展势 的解和 了 分析， 未来中国 的基层治政自府放在几十万人 上到万百的人级县 “ 县政（ 、派乡 ）” 或一千人的村级二（ 村 自治 民 或 村 治 ） ， 都是不合适自， 的惟放有几在万的乡 人镇最恰为。当
世纪上半叶
出现过三次行地实自方治契的。机一第是次第 三 清末民次初，第二 次 是"!(! 年代末至 !"& (年初， 代 !"$( 年代是中期 清。的末维新士和志命党人都革极鼓积实吹地行自 治乃方联邦制。康有为至、 启超、粱谭嗣同 等开展在新变 法活维的过程中动， 曾出提实并过践方地自治方案 。启粱超 在《 民新说》“ 论 自”治中 说：“ 凡 良之善政体 未，有从不自治来 也 ” ，“以 方地治自为立之国，可本深通谓术政之大原， 而 最切中当今之急务”国。 革党命的机报《关民报》 第四 号载有《民生 主与中义革国之前命》 一文途 ，其则中说 ： “和共治也，政联邦 体政， 非也吾日以党建为新中国设无上 宗之旨乎使吾党？之目的达，而 则中之政体， 国变将为 国之法共和 美，国联邦”之 中。国舆界出现论宣了地传方自 的治 高&( 纪世年， 初。在民间潮论推动下， 出使法舆大国孙臣琦宝 刑部左、待郎沈 本以及家清受廷委出洋考察政派治五的臣大等先 后清廷谕上 由 军上， 主张书行地方自实。治 !(’ "年 !!月， 机臣奕劻与大各督抚省筹议实施地自方的预备措施， 妥拟治自章程，治请 饬下旨各省 次年" 月正 谕令式政民“ 部政府清
颁布政编查 宪督抚 ，择依次试办地” 到 !"。() ， 馆拟年定《的九 年备预宪立年逐备筹事清单》 ，宜 对方自地治的 施作实出了规划：第年一颁布《 城 镇乡方自治地章程》 ；第二 年筹办镇城的地乡自治方，并颁布《 州厅县方 地治章程自》 ；第 三至年五办续办各筹地地自方治；第六 年城乡镇律一完； 成第年厅七州一县律完。成"!"(年 ! ， 月清 府 政 正 颁式 布了《 镇乡城地方治章自》程 和 城镇乡《地方自 治举选程》 。 章民国年初 ，各地继推行续方地自，治 并进而求要自把范治围扩到大。 袁省凯独揽世政权，后借口 各 自治机地关 良莠“不”齐、 妨“行碍政 ，”于 ! "$ !年 &月
# 日下 停办各级令方地治。自& 世纪(国中方地治自的
一第幕此就幕落 反对。世袁独裁凯的人随即提出士联邦了的主制张 。戴 陶季在 中 华 革 命党机 关 刊物《 民国志杂》 连发续《 中表 民 华国 联 与邦 组 》 等文，织 出：指 吾主人中张华民国组非 织为联邦可者，不有前提，二则统中一国发达与国是 也；中若 行联制度邦， 央中地方既与冲无突之， 忧于是专制 与革命之大病根两俱绝矣 然；能后图民之族融和， 后然能 未开图发之发地展，然后奠安国能而基分裂免之。患他
二!国历史进中中程地的自方
实行治方自地治三的次契机自 现代 地 方 自 治的 理念 从西 方 入传中 土后 ， 在 (
&!&
政体治制改研究革
把
规不的范中地方关 系 央 改 为造规 范 的地方 自制度，治是下 段阶国政中治改的革出一重戏。头
，说若 “ 以联”邦二字为不 适 则“ ，州联 、”“ 联省 ” 未尝不 可皆用张。 荪 东在 《 中央志杂》第 七号发表《地 方制度终之极 观 》文一 ，张采主邦联治自精神，的而不 取联的邦名义 ； 世丁接峄着又《 中华杂志在 第九》号表发一篇 《国 国民是论》 ， 说国中国的在于基省各，犹美国的 基在于国各州， 主 张宪法上在中央将各与省的权限划清 ；时联一 邦论有“ 甚嚣尘上颇”之 。“ 但势时此鼓吹联论邦 ，鼓扩吹大 自治权省人， 大概的是感袁于专制氏淫的滥威，用使得 各新派人士 ， 全活无插足动的所处；想假联 自邦之治， 说方面 挑一动 各 省 抗反袁 氏 裁独的 情感 ， 一方面 为新派 士谋活 人 动的 机会 。 所以 一 到 宪 洪帝 制推 翻后， 嚣甚尘上的 邦联，论又 于消沉反状态了。的”因 南和北无会结果 ，方北直战争皖 !"到$#年 后前， 发， 爆南军方政府解瓦 ，省自治（ 或联简称联治）运动 再 兴次。起名流学纷者登台亮纷相 或，者撰鼓吹， 或者文 联宣言名。“ 省联治”自这个新名称 是章
太炎神来之的笔。他指 ，出联省自 治的前提是省自治， “各 各自省为第一 步，治联省 治自为第步二 联省，府政第三步” 。根据为剑 农的总结李， 所谓治运联动有含两面方的义意 第一、 是容 ：许各自治， 由省各省自制定己种省宪一 或（省自各根治本 ）法， 依照 省自宪省政组， 统府本治省；在省宪范围以 内， 非可但 以免 去 中 央 的 干涉； 便是与省之省间， 可也 去侵免略纠的纷。二第、是由各省选派 代表， 组联织省会 议， 定一制种 联 省 宪 法 ， 以成完国的家一，统 就是也定 中确国 部 全的 组 织 为 邦 制联的 组 ； 织如既此以解可南北决 变的法争， 议又可以将家事权划清界国， 借限把军此 权收事归央， 中去军阀免割据之弊。 本省在 军南省是湖治联运动的锋。先! "$#年 %月 ，人民 和 奋众起 驱逐 皖系 督军 张 尧敬 后 ，谭延闿 湘以军总司令的 名义布宣了湖自治南宗旨。赵恒惕接任总司的 后，令主持了 省 宪 的 草 、起 审和公民总投票查。《 南省湖 同宪 年! 月 ， 依#照宪 法》 于 省!#"#年 ! !月日 公 布 行 施 建立了；省政府湖。自治南运中的动激进子分——— 青年毛 时事新》报发 泽表东 曾 !于"$ #年!$ 月 !$ 日 的 海上 《《 反对 统一》一 文 文，中写：道 “中 国的事 不，统是一够 办能得好。的 “ 既”全然国的建设在总一个时期完全内 望， 那么最好的办无， 是法索性不谋建总设， 索性分裂，去 谋各 省的 分 建 设， 二十二个 行省三特区两地藩共二合十
七个方地，最 分好二为七十国个。” “ 我们该应力努 先，以 南 共 和 湖国 目 标为 实，施理想新，创 造生新，活 在湘潇 土开辟一片新天地个，为 十二个七中国的首小倡。”陈 炯联治运动 的一另范模是广省。!"#$东年 !! ，月明 领率粤军倒盘踞推广东年四的多系军桂府政，马后上 布《 颁选举长与县着 手制省定宪和实地方施自。治#! ，月广 东省会选议省出 县会议议暂员条行例 。》 !#!" !年 ， 《 月广市州暂条例行》 宪起草委公会开始起员工作；草 # ，月布， 州广市政成立，厅省议会 审《 县查自治例条 的》告； "报月 ， 省民选全议县议会员成完 民选；长完县；成 !!月 ，!#月 ! "， 日议省会过通了 广《省宪东草法》 。 当案， 除湖时南 经 公 总 民投票 通 过 施并 行 了省 宪 浙，江 、广、 四川组东织省 起草 宪委 会员， 成 了省宪立草；案 云、南广西 、贵州、 陕西、 江 苏 江、、 西湖、北 福等建省 ，由当局宣言或宪制自， 治或由民积极运动制宪；人北方顺的直议省也会电曾各 请议会选派代省表沪共赴制定省同治自
法纲； 要 “宪运动 省的潮流 ，谓激可荡全”国 。直系占据中央权政，吴 佩手 孚"!#$ 年 直皖战 争 后 ，重握， 兵迷恋 “力统武” ，一是联 自治的主省要碍障。 !"!#年 & 月 ， 京政北任命府佩吴孚为湖巡阅两使 ，带打兵援败助湖北自治 的湘和军军，川压制了 鄂人治自运动，这是 联自省治运由热趋冷动，成由走功失败向的捩点。 !转#’"年 佩孚吴在第二直奉次争战中战，败才他过回来拥护 头联自省治 ，然此时而流已经改变潮。与相反， 之中山孙 初起曾联对自省表示治情同， !"! #年( 月 ( 日， 他在 通 电 就职 非常国所选会总统大的文电中指斥“ 权专制集满 清为以之来秕政 ， ”而“ 解欲中央与决方永久之地纷，纠 惟 有各省使民人完成治， 自订省自宪，法 选省自长中央。分 于权 省各 各省，分权于县各，庶几既 离之民分，国 以自复治 义相结合主 以归，于统一” 。但在次 年与陈炯明他裂决 ， 越飞会谈并与表联合声明发 获得，俄苏政的政府、 军事和治 财支政后，持便完全 定了否治运联动 而致，力北于统一伐和“ 党以建” 。 国 三 第次地 自 治 方 契机的 推 动者 是中 共。 ! ’"(年 ’ ， 月毛泽在东共中大政七治报《告 论联合府政》 “们的我 一般纲领”部中说分 ： 在新民主主“义的国问家题政权问 题上与 ，含着包联的邦问题中。国境各内族民， 应据根自 愿与主的原民则 组，织华民主共和中联国邦 ，并这在联个邦
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战略管与 !"理" !・!
省到乡四从级全完的地方 财 政， 在 世 界 其他 国 家闻是所闻的未，在要如之此多 的 地 方 政 之府 间规 范地分化配权和财事，力几乎 是不能的。可
基础
上织组联邦中央政的府” 。七大通过《 中国的共党产党 》 在总章 纲中 明 确提 ，出 目在前段阶的务是任 为建立 独立、 “由 、 自主、民 统与富一的各革强阶级命联盟各与 族民由联自合的民主主新义邦联和国而共斗”奋。中 共 在解民 决 问 族 上题的 领 是 联 邦 制纲 ，在决解央与中地方 关中代共系 题上问纲领的是地方自。 治!#"$ 年 月! $!日 ， 团向表政协商治会议提出《的和平建 国纲草领》 案专门 有地方列 自治一 章 ，主 “ 张极推积行方地自，治废除现 行保甲 制度 ，实由下行上而之选普 成立，省自以下各级 的民政 府 选”， “ 省 自订省得宪各地得，取因地采宜制措 施的”。中 共 代 表吴 玉 章 会在 讨 议 时论 说 “ ：去对过的省地 和位制争度颇论多 ，国政治中能搞否好，这是 一个大重 题问我们主张。省自治单位，为自下 而上的选普， 依据 政中协治山先生遗 省教民选长 ，自制省宪省
。”! 月 ! 日，%商会 议致通过一的 《平建国纲和》领 缩小地了自治的 方范围 写，道 ： “极推行地方自治积，实 行下由上而之选，普 速迅遍普立省成、 县 市（） 参议会 并，实行县民选长。 ”其中 有没到省提，宪 也有提到没长省选民 表明，在方自地治 题问上时国民党比中共当的态消极。度由于国共两党在整 军方上案能没达一成致 ，及东 西方冷战爆以发的国际形势， 新内战于不终可避，免 包括地 自方 治在 内 的 一 整 套和平 建 国 计划 也随 之寿 终 正 。寝中国 人解民放宣 军是但， "!#& 年’ !月 ’ 日!发 布 的《 》 言 仍，提然中到国境内各数民少族“ 的等自治及自平 由国中人民政治加入中华 邦联 ”。直 !到#" 年 " 月 " 制定 《 商会议协 共 纲同 领》 时， 中共 导领人才最决定，终在解决 民 问 题族 上 用民族 区 域自 治 取 代 联 邦制 ， 在 决解中央 地与方系关题上以共问党的产组原则织民主中制集取代地方自治。共同纲 第领五条十： “各级政 权关机律实行 民一集 中主制 。 其 主 原 要则为 ：民代人表会向大民人责 并负告报作。人民政工委员会向人民代府表大负会责并 报告作工 。 人 在 代民表 大会 和人 民 政 府 委 员 内会 ，行少 实数从服数多的度。制下各级民人府均由政上级人政民 府加并委从上服级人政府。全国民各地方人民府政服均从中央人 民 政 府 。 全国 人民 代 大表会 、方各地人民级代 大表和会其他家国机关 ，律一实民行主集中制。 ”政放权行与地方自治 毛东泽等共中要领主导在人定不再使决用方自
治的说法时地 ，可能自认并为有没弃地放方自治的精。神共 同纲宣布领：“ 各 人级民表大代由人会民用选方法产普生 。之 各级人民表代会大选各级举人政民。府 !"”#( 宪法 年说也 ：“地方 各人民级表代大会选并且举有罢免本权人 民级委员会的成组人员。级以上县人民的代表会大举并 选有且权免本罢级人法民院院。长” 这 乎似是实现地了自方 中最治重要自的治选举权 但，实际只是一上些皮相已而 。照党政军按“ 元化领一”导 基本原的， !")则 年代’中 以期 前 “ 的党管干部 制”度要管下面两级干的， 地方人部代 民大表不仅不会能决本定的领级导人，选也无权任免下 级主要的部干 !。("#年 月" ’* 日一届全第人国民代 表大 会第 一次议会通过 《 中的人华共民国全和人民国表代大 组织法》 会充分体就了这一原则。现该第法条规定：九 国 院务 任免 各省 、 各直辖市民人委员的厅长会、 厅长副、局 长 、 局副长 ，专员公署各员，专 各自区相治当于上职位 列的
人员。 这在些律法条文及更以多内的部件里文面 已，经找 不地到自治方的痕。 毛泽东、 邓迹平都十小强分调地向放方权，因为在中国 样这个大一，国中央政府把一权切都力在自抓己手是 根里不本能可的但。是， 有相带大随意当的行政性放性权 与，方自地制治下由宪法度法和律保的障范性分规， 权二 不可同日而者语。毛泽时代的东央中地关系方以稳不 著称，定放 收了， 了又收放，所 “谓 统就一， 一死放就乱 一乱 ，就” 。 收小平时代向邓地放权方是面片的、 部局的 、缺统 一乏划的， 其规弊目端前经已渐明逐朗化 把。规不的范中央地方关 系造改规范的为地自治方度制，是下阶段中政 治国革改的出重一戏头。不 算那些部局起的，伏 泽东时毛代 （包短括的华国 锋掌权时期暂在）中与地方央关系题问上就有五大次变 化。!"(的’ 代初年期中是央集权制建度立时。期!"( ’代 年后， 开期始一第次地方放向。毛权泽东 !"在( 年$ # 月 《 论十大关的》 系提出中，“ 中央 要注意挥发省的积极市”性， “ 扩大一点地方 的权， 给地力方多的独更性，立 地方让办他 到谈 “方分 更地多的情” 事。在 !()"年 成的会议都上 ，” 、权 “又一统又散分 ”、“ 发展 地个方” 的想性。 各省权法力 手， 在“ 大到进跃”中争 放卫，星捅出 了娄大子 !"$， ’ 代年 初， 期央中下放把各的省力权全又收了部回来。!" !$ 年 !月， 中中共作央出 《于关调整理体管的制干暂行若定规》 ，
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政治
制改革体究研
在 民
族 区 域自 制 治 作度 既为成 事实存 在! 年 "，后再回 过头实来行邦联，制在 政上治不明智。是
确： 定最近三年两， 内济经理管的权应该力多地集更 到中央 中和中 局央； 地 计 划 区应当 在 中 央 的统 一 领 下 ， 导以大区为位，单 中由央局进行统一排。安到! "# $年代后期经 济状 况好转 ， 又 开始二次第地方放向权。毛泽在东 中还央是虚君共好。中 和"!## 年 %的月一讲次话说， 央中只管， 虚管只政方策， 针不实管 或，管点少实。!" &$ 年 毛泽东美国记与斯诺谈者时话：说“ 是就两个积这 ’ 月!， 性极，中央一个 极积性，地 一方积个极性！讲十了年 了几 ，就不是，听 有么办什法？在听现了。”“ 统抓在统我手 里不行啊 ，我不管那了么啊！多要你学美们国的法办 ， 到五分个州十去”。 “ 革” 期文， 中间央的许多经济理管权限和直属 企 业 下 给放 各了省 ， 在 毛 泽但 东 去 世后不 久 ， 华锋国经的济手李副先念人又一等把次一分权部和力 业收归企 中 央 。 制度 和 政策 摇 摆不 定 ， 就 法无从
长 计 议；“ 有 权用，不 过期作”废的短期 为，行是“ 一 放就乱”的重 要因原 邓小平。是“ 则做只说不 的” 联邦“主义者 。”邓平小 至甚有像没毛泽那样东讲“过地方 权”分， 只他“说 放下 力权 ”“ 或权下力”放 但做得确，不实少钱。颖、 一杰里・萨弗克 斯、杨 小等称凯为之“中 式国财政联邦主” 义。邓小在平 代时 ，地 方政财收占全国财政入总收的入比重不增断 ，加 "!& 年(为 !)’* ，+!" $ 年 为 #"+$ ， "!’" 年 达到“ 来税收自国有企和利 &业*%+!杰弗里・萨克。斯等说：人 润政的收入府依据一的分配规则在定央和中省政级府 之间 划 。分在 邓 的 区 域分权 的 早 期 ， 定数固量省的政府 入上交给中央收政，府 在期后， 定固例比省政府的收入 上给交央中府政。种一国式中政联邦主义从这个财进 演过中程出，现它 为! "$ "年 代中 改 革国 提供 了 推 动力 量 。世在 界 银 的行帮 下助 这种，财联政邦义把地方政主府 税收的种类征和收构与中机政央府的收税种类征收和 构机离分开邓。的政财邦主联和俄国中央义集型权联的 政府与地方邦政间财政府关形系成鲜明对的比这。分部地 释了中解国俄罗斯和革绩效的差改。别” 然而，“ 中式国政财联主义” 邦与方地治制自度下 规范化分的， 仍然有很权大的离。距“当 !(""年 后邓出 于 治政 因 故 原 保 意持一 个 中 央弱政 府时 ， 财政联邦主 更 义类于美似国的政财联邦义主 ，在但后邓时代 ，当镕基 总朱理采 取行动 增加 中 央 政 府 的 力 时 ，权财 体政变得制
远
离美的财政国联主邦。 ” 义然地方获虽得一了程度定的自 治法权立和治财政权， 但仍自自治与事人权无。“缘中 国有非中央集权的省常政首府脑任命制，中央度府政定 期各在省间轮调之员官确保在地以利益方中与政府利益 发生冲突央时，他 对中们央政绝府忠对诚” 。了为保职住位 获和得升，地迁官方员更注关的中是央的旨和上级的 意恶好，不而是用利已的自有治力来造权桑梓和福悦选 民。取邓 小曾平说 ： “力要下放，权 解中央决和方的关地， 系同时方各级也都有地个权力一下放问。题”但是今为 迄，中央止府政地方在分问题权始上终没一有个通的盘 划。规在改初期，地方财政主要革指是省财级和县政财 政级 ；区地不是一政级府，只 能作一算准级财；政乡 镇政 财还有没建立。后此， 方面是一央财中向省政级政财权放， 省财政级向级市财政放地权；一方面另是级地市财向 政多大 县级政财和乡财政镇权收以。到 !致"$ 年"代后期 数基层，府和政层基政陷财入了其极困难的境
地。省到 乡四级完从全地的财方， 政世在其界他家国闻是所未闻， 要的在如此多之地的方政之府间范化地规配事分和财 力权 ，几是不可乎能的。 家国统与一多种方制度 地年近来 颇有一些学者，主张中实行联国制邦，理 主由 有 三要条 ： 有利 于政合理化行， 有于解利民族决题， 有 问于实现国利家一。以统下逐检一讨这三条理由 。面前经说过，已邦制国联和家一制单家在国史历演变中逐 趋同渐它，们地的自治制方现已不存度在原则 上差的。异一单国制家同中可样有以所 谓“ 竞性政争” 并府获得这竞争所种带的来种种（ -,.01/123024 -035.60671 好）处。此，因仅仅 了提高行为效政率 、扩大策政选空择间便要 求国中实联邦制， 理行是不由分充的 出于。解西决藏、新疆民族问 题需要的而实行联制， 比前邦一条理由在国内更有外场。前人市也有这屡方面 的考和虑说法。民国成 前后立，革命 党其和政治人他都士说 “ 过五族和共 ” ， “共和政者治，联邦政也体 ”之类的，话 后但来不均了了之。中 也共长期坚持建曾立“ 多族联邦民 ”。 长期主中国持共产党民族工作的维李汉忆回说在起：草《 共 纲 领同 的时候》 ，毛泽东出提，要 虑到底是搞考联邦，还是 搞统一共国，和少 数民族区自治。毛域泽东、李维
汉
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!略战与理管!" ! " ・
原!既来统是一便的不该应再开分，来原未尚统一的 便以可联制邦方式联的合起。来基于这个 由理， 邦联 制以是台湾海峡可岸两国中人实统现一的项之选一
。
中 共 领 导等人 考 虑 的 结 果 于 !"见# "年 月"$ 日 周 恩 来所作《 关人于政民协的个几问》 的报告。题报中告：说“ 中国多是族民国家，的其但点特是族占人汉的最大多 数， 有四口人亿以上 ； 少数民 族蒙族、有回族 、藏、族维吾 尔族、 族、 苗族 彝 、高山族等 总起来， 还，不到全国口的百人 分之十当。然 不管人数多少，，各民族间 平等的是。先 是汉首应该 尊族 重其 它 民族 的 宗 教、 语言 风俗、 、惯习。这 里主 要的 问题 在 于 民族 政 策是 以自 治 为 目标， 还是超过 自治 范。我围主张们民族自治 ，…我们国…家的称名 ， 叫华人中共和国，民 而不联叫邦。 ” "%! #法进一步宪确规 定明：“ 中 人华共和国是民一统多的民族的家国。 ” “各数 民族少居聚的方实地行域自区治各民族自治。地都是方中华 人共和民不可国分离的分。”部学者里克 （和 莱科 !姆"& ’ 代年， (*))+*, - /.)02）1量 化析分了 !$从& 到"究时研为止在存 435+7618 69,15:） 着 或存在 过 #’的个 联 ， 邦 范围 盖 整覆个 世界 ， 他 发们现
： 一个有别大特成员的位和单员单成数位目少 ，是 联邦制 国 家 的真 正 危 险 !"。"’ 代 年苏联 和 斯 南 夫拉 的解 体， 则 明以语言说、民族 特划分征成单员的联位不邦 具有定 稳性。 如 果 中 国 实 行多 族民 邦 制 ，联有 个一特别大的 员 单 成 、 成位员单数目少位和以民族特划征分成单员位这 三 条 就占 全 了 。 显 ， 政治家凭然直作出的觉决和 学者理论定析的结分果是一的致。民族在域自区治度制 再回作头来过行实邦制，联 在政为既 成事 实 存 在 % ’年 后 ， 治上是 明 智不 。 去过民 族 区域 自治 度制 行 执 得不好 ， 可 以 此 框 在 架 作 内大 度 的 调 幅整 ，不是非改 为联邦制可不的。 譬 如 ，说 国就英是单在一框架制解内苏决兰和格威尔 问士的题毕。竟当在的世界今上 合，是流主， 分逆 是。流 家国 制 度的 选 择 要有 于利 国 家统 一 、民和族睦与 权保障人 。 据根王 丽 萍的 研 究， 当 今 世界 上 ;的& 个 联邦 制国 中家 ， 有; %个 选择 联 邦 制 与是构 建民 族 家国 步同 ， 也的 是就说联邦，是建立制一国统家的要手段必最佳和 途径只。 有 苏 、 丹斯里兰和比卡时利是立了单一制国家建 后， 再改为邦制。联中前两个其家现国仍陷在内战之 于， 联邦制中国家最终否能建立起来，还 是个一问疑其实。孙中 对山这个问题早有论于述： 美国“独立之当后什 么要联邦为呢？是因那十为三向邦来全完分裂，不相 属统，
所以不
不能联起来合…。…国中的省各在史上向来历 是统都 一 ， 不的是分裂，的不是 能不属统；的 且统一之而 就是治时 不统一，时之就乱是。…的…国美富的强 ，各邦是统 一的果，不是结各邦裂分结的果中。国来原既统是 的一 便不，应该各把再省分开。来 原来既”是统的便不应该再分一开，原来未统尚的一便可以联 制邦的式联合方起。 基于这来个由， 联邦制理 可以台湾是海峡两岸中人实国统一现选的项之。一小平
邓
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宇说时，祖国统 后一 ，湾台 “以可自己有独立性， 可以实 的同大行不同陆的制度司法。立独 终审，不须到北京权台。 还可湾有自己以军队，的只是不要 构对大成的陆威胁 大 陆不。人派驻， 不仅台军不去队 ，行政人也员不去。湾台 党的 、、 政军系等统 ，都由湾自己来台。” 江管泽 !"民;"年 在一“中国 个 !的’ 月 ; !日中在共十大四治报告政中，说 提下前， 什问题么都以谈可 ，”其中应 当包括邦制联问的题 。从中 领导共已经开出人条的件来，看 有些已经出了超联邦 的制范
畴， 如台湾例有自拥己军队。的世 上现界的有 邦 联制 国 家 至少在法律，是上一的； 而即使不统算湾， 中国内台地、港和香澳现在门的律法制已度包括了三经 不同的种法系：英美 法、 欧系洲大法陆和苏维系埃系。法未 来的个一中国，可在以一个很长的过渡期里时实行多种不 的同地方度。 一般地制实区地行方自， 治数民少 族地实行区族区域自民治港澳，地区行实特行别政区制度， 台澎金 地马区根据岸两判谈的结果， 实行邦制联 、邦 制联者或任何一种双方都能接的制受度。
三地方!治的层自
级’; 世上纪叶半中国错失的实了行地自方的治 机 契，
中一其很个重要的原因是在方自治的规模地与层上级没能达成共 。识如例， 世凯袁后国会死重， 开国中的会榷商 系和研究 （系分 由先别前国民的议员党进和党步议员组 成） 绕围省制问着展开了激烈的题政争。 者主张将地前方 制度 入列 宪法 ， 实行 省民长， 给予选方自治地位地；后 则者反对地方制入度宪。!"!= 年! ! ;"月日 和;! 月 、 #、 & 日%，宪法审 会进行议四了表决次， 均能通未地方过度制入宪的议 案。地 方制上度分的导歧国会制致流产， 宪法宪阙
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政
体制改革研治究
!" 世纪
半叶上中的国错了实行地失方治的自契机， 其中
个一很要的重原是在因地自方的规模治与 级上没能达成共识。层
如诱发了 此后 的府 院 之 争 张勋复辟、和法之役。大致 归纳护一下 ，在 关 有 方地自 争治 中 曾 出议 现过一 级 自 治、二级自 治三和级自治主张。 一的自级 治按历照史展发顺的， 序级自二出现得最治，早 清 末是朝 野意 见的主 流 ；民而初期的两国大人位物独辟蹊却径 ， 后先提了出级一自治的制提政， 其中议袁凯世主 区自治张 孙，中山则钟情县于自。治袁 凯 世独 大揽权 后 ， !于"# 年 $! 月下 令 各地 停 办 袁 城镇乡县和治自会 接；着， 下又解令各散议会省。% 月，世 颁布了凯官制省、 道官制和官制县， 明确三级这均实“ 新 颁地方治自行条例，试行 治官而不实自行治 !。 $月， 清改厅州府与市县城镇之乡级制二，区为自治之级一地方 自治行条例试 》和制 ”。根 据!"!# 年!$月 公 布 的 《 《 方地自试治行条施例规行》则， 县之境界一， 设四区 得至六区 二县以上，并之合， 可增县至八区。以所户辖数 口确定实行 单 独 制 自治 区 或 议 合 自 制治区 ， 前 仅设区者长一人； 后 者 区设董 与 自 区 治 ， 员自员定治不额过超十人 自治。员由民选选定出两倍，额经知事由选民县选充遴 ，任区 由选民中选出三人，董县知 事一择任。委这
种
县辖 规区 模 致大相 当 清于末 乡 ，的但 区自治举始选终有没 行。袁举世凯后死，他拟定的 自治区制也随度之寿终寝。 正“二次 命”革失 后败， 孙中山对地曾自治问题进行方 认真的研过究 ， 终最择选县为地方自以单位治： “ 我言地 分方权而 以省 为 单 位 者 ，不仍啻集于一权也。故省为 此不项题之问研则究， 已苟以精密之研欲究，则当以 为 单位。 国 人县对 于 本 县，在 历史习 惯 ，上有 亲 昵 之 感 。 觉… 代 议… 政 体 旗 帜 之下， 吾 所 民享 者只一 种代 议 耳权 ，底若直于 接民 ，权 则有制权，创废 权， 退官制。权此但种 民， 不权 宜以广 漠之 省 境 行 之 施，故当 县以单位， 地方为财 完政由全地方理处之 而，任分央中政之。费 他在” !"$& 年 ’ 月 !的《 地方日治实自行法》 中确明定规 “ 地：自方 治之范围 ，以一当为充分县区之。域”在 !" $# 年 # 月$ !日的《国 政府民建 国大 纲 中， 他再》重次： 申 “县自为治之单位 ，省 立 中于央 与 县 之间 以收联，之络效” 。于至县 下是否要实以行治的自问题似，他一直没有来得乎考及 。 虑级自二
治清
末地方自完治全以日本制度的楷为，模本是府日 和县市町二级地村方自，治清廷决便定府厅在县和城州 镇乡实行地方治，自 可简为县称二乡级自。治 在国政民统府治初， 期由立曾法院立法，试 图施区行清廷 布颁 城《镇乡地自治方 章二级自治。!乡"& 年" ! ，月 又颁《布京 师地方治章 自程 及》选章举； 程!!"&年 $ 月 ， 程》 、 《府厅县州地方治章程自 及相》应选的章举程城。 乡镇为级下地自方团体； 治府厅州为县上地级自方团体，治自治 力权较镇城减乡。 两级自治缩关的权机力有均限 ，而 且治自员尚职需上地级方行政官长准，只核能算不完 全的是地方自。治北 政府京布公《 县自治法 》 ，列为! !""年 " 月 日(， 大总统徐法律第 !$ 。 !"号$ 年 ) !月 ( !和 日 * 月 日’ ，自县法施治细 行世昌 以教 令 第 ’!、 # 、!!) 、!* 号 布 公 《则》 、 县《会议议选员举则规》、 《市自 治》制和《 乡 自制治 。 县自治团》以体县国之家政区行域为其区，域县辖下普 通市乡， 县和市和 、乡为均自治团， 体均为公亦人法 。基上 恢复了清末本民初二级的方地自治，只是 改了换些名称一， ：如 府州县划厅一为，县城镇 划一为， 议事会改市议会称 总，董改称长，市乡 改称乡长，董等等。 县 级各 织 纲 !组"" ’ " 月年 " !日国民政，公布府 《要 》 规，定 ： 县为“方自治地单”位 ， “县为 法”人； 乡 亦为镇一级 法和人治自
组
织，有设议机关乡决民代镇会和表 行机执乡关公镇。所乡（镇） 长和副（ 乡镇 长由乡（ ）镇）民代 表 ， 就公民中具有规定会资格选举者之 不再，要需上加 级委同时。， 《纲 要》消取了以前自治的规对选民各种性法 别、 产 、财资 历和文化件条限的定 “： 华中国人民，民 论无 女，在县男区内域住居个月以六上，或住所有一年达以上， 年 满二十岁，者 为县民公。 ”县民公依有法行使举、选罢 免 、制创、复 决之。 权乡二级区治不自同于述上县乡二的级自，治纯纸 属上兵， 并谈没有在地上真方实行正过。 国经民政立府院 法镇自乡 施治行 法 》 ， 读三通，过! "$" " 月 !年(日公 布 !《&月 $ 公日布《 区治自行法》施。 律规法定 乡镇：力机关权 为乡（ ）镇民大会 ； 乡 镇（）民大 会选举副乡（ 镇正） 、 长调解 员委会 、监察 委会； 在员长区民实行选以前，乡镇 长暂由 长就训县练格人员合委， 在任长民区选行实时， 选加出人 倍报数区所公转县请择任长； 镇执行机关乡乡为镇所公 ，可
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战与略理 管!"" ・! !
把现的地方有级全层改为地方部自治体， 再团加 上民村治自 一，五共级治， 是绝自不可的取。
置事务、员镇 、丁 丁。乡下县设的区目， 多数十则数 ，则 三四； 区少自治为体团；每 以 区! " #至 乡"镇组成区权。 机关力为区 民 大会 区民大，由会区或区长察监员会委十 或之一分 民 区 过 半 数或 之乡 镇公 所 联 召名开 ， 得分若干 会 同日举场行； 民大会区选区举、长 区解委调员、 会区监察委员 ；会 民选实行以前在 ，区暂由长省民政就厅练训 试合格人考员委； 任区行执机关为区公所 ，用酌助员理 助区辅办理区长。法律起草者务解在释法主立旨说： “时组 织成之立，应以区 先，为 乡次镇之，闾邻又 次， 之而实行 自治， 应是先闾邻从乡着镇手， 区而居其次。” 此因， 在县 以各下组级建立健织全前之 ，就无谓所治。 三自自治级 国务的会在议究地研方度制，时 国元民年 !$!%（ ） 年曾决议、道 、县 市三级乡自；治 华 中$&’! 年 元旦公 布 的 《国民法宪》 有和关法规，则 规定、 县、 乡三省级自治 国。会务决定议了方地制官“虚 !$%! 年!" 月 ( !日， 三级 ”的 大纲。照按时的观当， 念方行政地 （制） 与官方地自 治 是两回 事 。 国 院务法 制局 施长愚 主 张采 普 士 制 鲁 行，机政 关 自 与 治机 绝关 不 相干 涉 ，地方 官不得解长议散会 ，议亦会得不弹劾方长官；地 流主意的见则认自为治机关应受 行政 关机的 监督 。按 照 纲 大，道 、为县级，实设 知；事省 为级
虚
， 设总，监 并准在条备成熟件时以予废除。同 设三级时地自方团治： 体乡市初级为治自体团 以 ，乡会市议事机为，关 选举之以市长乡行为机政；关县为 级自治中团，体县 议会事项由县知事决行执； 道为上级 自治体， 以团会为议道机事，关议决事 由项董道会事 行执， 董事会设董一人总根据。个方这， 市乡案为完的自 全，治 为县有限的自治（ 有议事只关而不设自机执行机 关治 ） 道，为 带 有 浓厚 普 士 鲁 彩 色的 行 —自政治 二元 制 。 “虚 三级” 制有具相程度的当理合性，可惜 如初名民记 者远生所黄说， “一月二月未满 而小已矣”产。 《中民华宪国》 第十一法章“地方制度 ”第一 “节省 ” 定：规省得 召 集 省 民 代 表 大 会 ，据省依县治通则， 制自 定省自治， 但不得与宪法法触； 抵省省设议会， 议会议员省 由民省举选 之； 设省省政，府置省长一人， 省长省民选由举 。之二节第“ 县”规 ：定县实行县 治自； 得县集召县代民表大 会， 依省据自治县则，通制 定县治法， 自但得与宪 不法省及自法治触抵 ；民关县县于治自项，事 依法行律使
制创决之复，权 于对县及长其县自治人他员， 依律法使行选举 、罢免之 ；权县 设议县， 县会会议议由县民选员举之 县；设县 政 府 ， 置县一人长 ，长县县民选由之；举县 长理办县 治，自并 行执中及省央委事项办此前。颁的布 县各级 《组织要》纲 规已乡镇定一为级法人和治组织。 但是自国在 政民府大陆撤从前离，并没 有定制省县自治通出则， 也 谈不就把省上治自县自治付和诸施实。《 台 湾省县市实各施地方 治自 !纲$"#年 & 月 %& 日，依 纲要此分分期区举行了 要县》公布 从同年 ’ 月。始开，以下 级民各代意及县长、表市长和乡长镇选举。迄 各的种举选部全成。完! #$! 年$ 月，《 台$#!! 年’ 月底， 湾省临止省时会议织组程规 》布。公第 一省议会实届间接行 举选，制# #名 省 员 议由全 省! %个县 市 议会的 $’% 议 员名出选。 !#&$年 ) 月职的就第届临二省议时会采改接 民直选 。!$# 年 )$ %& 日第月三届临时省议第会五 次 大会 期，间 临省时议始正会名为“ 湾台省会议 。 !”$& $年’ 月 ， 省县《自法治 》《和 直辖自治法市 公》， 台湾布 %!月 *日 ， 首 举行省次府主席直政接举选台和、北高雄改为院制辖《 中 华民 国 宪 市后 第次一市长举选。 !$$ ’和 年!$$ $年 ，》法 两增修， 先次冻结是省级选了，举 是改变后省了性的 质和位。 地据根“ 增修文” 第九条第条三项的规，定 法院立 地制方法》度 ，废止原了来的 省《县自于 !$$$ 年
通 过了 《 法》治 《。地方制 度法》 规：定“ 省 政为行府政院出派机关，省 为地方非治自体。” 团 “政省受府政行院挥指监”督 ，省政府 主 席 副、主席、委 员“ 均行由院院长提政请统总命 任之” 。 议会省改谘议为， “会省谘议 对省会政业府务提谘 供及兴革意询” 见 谘议员；为无给职，“ 均 行由政院院提请 长总任命统” 之这样， 刚刚。实几年行完的全的省、 县（ ）市 、乡三 级治自又变成了（ 市县 ）、 二乡级治。最自近 台，民 进党湾的 内政部长“ ”示， 近表期提案将修地正方度制法 ， 县辖市在全长官派面。果如够能 现实 "")% 年成完乡长镇、 的话，湾的台地自方将回治归到中孙山初设当的想一 —级自县（ 以及治直辖和市自市） 治。 自—治 未—来想构 在总国结外内地方治自经验教训和基础上的我， 于五们前提年出了国实行中级两地自方治构想的将中： 央直市辖 、计划列单市、省会城 市 地、级和地市改组为区都、 、 州府， 确定为级地上方自单治， 位称简地自方体； 治按
以!(
政
治制改革研体究
层基会自社治应 具体有 够 足 自 治的人 和才 自治 财 ，力 现有的村会和委居委会辖 区 范围 太 小， 此因不 适合为作区社治自。体
新标设准的市立 镇、 、和乡（ 即现在大坊市中的街道城 为下）地级自方单治， 简位社称自治体。区、 省暂县保留时为非 自治 地的方 行 政 体 。 关 于 这一构 想 ， 我 已经们过 详细的说明 有 讨 论和， 这再强里以调几点下：第一， 把现 有 地的方 府政层 级 全 部 改 为 地方自 治团 体 ，加上村民再自治 ，一共五 级自 治 ，绝是可取不。的二，第 两地方自治 不级能靠太近。第三，得 方自治体地应是省或者县，不 当 应是位二者之于的间、府州 第。四，社区自 体不治应县是（ 区 或者村（）居民 员委会辖区） ，应当 是辖市、县 乡和镇 坊（ 道办事处辖街区） 。 今当世各界国，除一 些国小外 大多数设二级，二或级 以 的 上地 方 行政 单 位 但，并非有的所地方政单行位均 地方为自团体治。 "!" "个县政府多管着美辖国的每寸一土地 ，但 从法 律 形 式 看 ，上传统 （的 绝大多即数有没定 县制治章程 自的） 县政府州政府的一个是行单位， 政 “政 县府只是行管政理工的，具它没 有定政制策权的力 ”美国 。 北 东 中和北 地 区 的"# 个 州 ，在 县 下 面 还有 组被 织 为乡 它但们并不法是。人日本北的 镇的海$ % &个地方万政， 府和道东京都面设有派下出机支构厅 ，$# 个政指定令都市 面下有设区， 们均它成一构地方个行层政级， 不但地是 自
方治层级。罗斯俄联邦的体（ 共和主国、边疆 、 区、 州 自州治 、自治区专）下 设有面区（联 主邦体辖直）市和镇 村、 区（辖）市二 行政区级，划但大 多联邦主体或数只者在区级 实 行地方 自治 ， 或 只者 在 级 实 行 镇地方 自 治； 只 有 少联邦数体在区级主镇级和均实自治行。方自治层 级太地多就没，有办法它们之在间事权和把任划分清 楚； 同时责，也 需不那么要地方政多府层制定特殊层政，策当 更不然要需它来充当转发们红头件的文收发。在室中国目前情 况 ， 减下少方政府层地（ 例如取消级级建制地 ，行宪法规定的省实、县 、 乡三制） 级 ，或者每一把地方级 府政 改 为均地 方 自治 体 团 公 法 和 人， 都 是 行不 通 的；惟 一改的革 途 径 是 首 区 先分 地 自方治 体 和 地 方 行 政 体 ， 从级四 政 府 中选择 级两 作为 地方 自 治 体， 在强化建设方 自治体的地时同， 逐弱化步地方行体政， 减为地方层少级创造条 件 。平每个大均辖 意区 大利 有现$ ’个 大 区 和 ’ (个 省 ，它们拥有治 政 个省(。大拥区三方有的面地自方权能治 ：权，能可 建议对宪法作以些修改， 向某会两议提院法
出
律建， 还议可发起全民公决以； 它拥们有与联制邦家国 成的员州相同立的法权型能行政领和中的广域泛权能。 然虽意大利宪法认承省 “是 和国共通普法规的原定则范围内 自治行政的单位” ，是但实事上省机构级十分脆，弱“ 没 起到在正有常况下情应起到的作用当” 。 学者们疑怀大区 革改实的施否会导致明是显无的省能行政级位单复，兴因 为 省的区“域大区与的区域于过接，近 两这个行单位政无法共存 ” 类。似情况也出现在中的。国 $#"’年 末立法 院先 后 公 代 《 乡布自镇治行法施》和 区自治《行施法 》 ，图试在 下实县区行、乡二 级自。时治对此批评人甚， 多认区 与乡为镇过接于近 “， 区乡镇与事的务涉重既复，区之则 一级 还不是，等赘同瘤吗” ？’!"$ 年蒋介代石推行政行察 督专员度制时， 虑考到其辖区的小有只三县，二大的不过 七八 ， 县“确 定政专员行管之为单纯区政行域区非而方自 治地团体，政行员所专管之职实务一省如中民政之分”厅， 且而 “ 专必须兼员驻在任地县长之 ”。 ’)"$ 代年中 期 后，由以政督察专员公署行化而演来地的行政级建由虚制变实 ，地、 县 两级间过之接于的近问便题突显出来， 大多数地 市只级辖管个县级单几位。有地方采取些划了县 小行级政位区域、 增单加级行政县单位数的办法量来应， 对行使机政构更趋胀。膨如 果定确行两实级地
方自治 那， 么或者是与省， 或者是县地与， 过乡于接的地与县不近合适 作两级为地方自体。 治选地级择政行建而制不省是作（ 上为）级地方 自治体 的由理如下： 先， 首是应现实顺发展的趋。改革开势放 来以， 央中与省的力权和力财向级行政地建下制， 地放行级政建 制又向县和镇乡收了上部一权分和财力，使力其成为各级 地方府政权角逐中的力最大家赢。 对面这个势趋，一 些者学要取消地级求政行制的建吁愈发呼显得合时 宜不。这当然是地级官不们员耐能大 、门高嗓的果，结 而是中国 城化的客市观求。中国既不能像要一中小些国那 家靠发样一展个两大特城（市 城汉、曼谷 、开罗 ） 来实农村现人口的城 市，也不化能如某些学者所议建的那依样于 赖万个小城镇的几展发；国中城化市的主是把现流的有几 百地个级市展为发中大城市用，们它来纳容部大的分进 农城民。 其，次是与世界 国各地的体方制接轨 。国、 美国 德州，的日 的本都府县道 ，法国 、大意的利区大 ，与都中的国地 级行 政 制建（ 地方即自构想治中的府州都） 模规相当
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战略管与 !"理!"・
!国中未来全实行地方面治自制，度应以 方自治 原则地宪、入 定《制地 自方法治 和》纳司法采审制查度等， 中央为与地的规范方分权化供多提方的保障面。
俄 斯 罗有! " 个 联邦 主体 ， 因 此 需 要 在它 们 之上 设置# 个联 邦区大 ，在个区派驻每接隶属总统直的代表 负责 监督，联法邦的执行和联律邦官的员聘工作。招如中国 在果有 地现 行 级 政建制 的 基 上础 立 建地方 自治 体 ， 那么 将 有%% 多$个 都 州 府，在 $ % 个 非 来 方 地 治 的 省自派 驻 中 代央 表，省的 规和管辖幅模均大度体相当俄于斯罗的大区 第。三， 是低政治风险。降中的国省大济实经力占到全 国十之一分左，右人口 超欧过洲各主要强，国 如果作 为地自方体出了治么差什，错对全局 影很响大 而且省；级行 政长官人数少较， 容在政治上易手联 对中央，加压施就 可避以出现上免 ； 以 $%% 力 多 府 州个为 地 方 自 治体 ，述 情况。四有是于利高提民族自区的地治位在民。族地区实行自治 区、 府州（ 治自州） 、市 坊乡镇（民族 乡 ）级三 方地自治 ， 可 使以自 治区 的 宪法 地 位 高 略于 一般 的 ， 而与省香、港澳门 等别特行政区处同一于级别当然，。面积 小、 口少人的自治（区 宁夏如族回治区自 ，） 可也实行以两 自治级，这应 由自当治的立法区关机行决自定。基层 会社治体自应具有够足自的人治才自和财治 ，力 有的村委现会居和委会辖范区太围
小
， 此因适不合 作社 区 自 为治 体。 国民 政 府 开 始 施 行地 自 方 时 ， 首治先 镇乡自治行施》 法的中乡 镇选择的是村便里和&。’" 年"《是 人口百户的乡小镇， 即小& ’" 年 !《县组织法 中的》 里。村于由小乡 自 治 不 切 合 实 际 ， 后 来行“ 实县新制 ”才时 改以大为乡为 自治 团 。体台 湾 现 行《 地 制度方》 规法定 “： 以乡之内组为编村 ；、 镇县辖及区以市之编内组为里”。其中“ （乡镇、 市） 为 方自治团体” 地， 、 村只里是地自方 “ 村团治体内的“ 编组部” 《。地 制方法度 第 (" 》条规： 定（里） 置 村（里） 长 一， 受乡人 镇、 市、 区） 长之指（挥督监 ，理办村（ 里 ）公及务交办项事。由（ 村） 里依民法选举， 之任期四年， 连 得选连 任。 ” 然村虽 （里） 由选长产生，举 但却是无 职，给 同又时要受乡（ 镇、接 、 区市 长）之挥指监 ，督以所不为并民热衷村。此因法该接着规定条 ：“ 村（ 里 ）长选举 经二次，受理选人登记候 无，人申请登记时，得由乡（ 镇 、 市、区） 公所就村（该 里 ）村（ 里具）长候 人选资 格村之（ ） 里民遴之， 其任聘以期届任本为限。” 除期 （村里 ）外，长 （村里 ）还 有作为地设方公务的员事， 干许 多台湾者学而因张取主消村 （里）长 选举制度。当前陆的大 民自 村治仍 是一 种 社政 一合的 制 度， 在续维继持村土社
地有共前提的，下可把以村民委会员改为组管村社理 地土的法团人，体 但不宜行村实地级方自。 治中政府与央，省地方自治 体府都州县与 ，社区自体治市 坊镇与乡、 村里 （民委员会居区辖） ，构 成“三 实三” 虚 的府政系体 。实级府与政虚级政府的主区要是， 别前由者 选直接民举选产生， 有具自立治法和自治权政； 财后者是 由选民不接选举产生， 直不具有自立法权和治自治财政 中。 央立法机应构几有百人的专职民意代，地表自方治体 立机构法应有十几的专人职民代表意，社区自体应有十 治几到人十人的几职民兼意表代专。职民意代应有表必要 办公的经、费物质 条件和理助人。员职兼民代表意应 “ 支得究研等必费要费用 在开；会间并期酌支出得费、席 交通费 膳食及”费 。
!四方自治的规范地化分权
范化分权规宪是政国的基家本特征它包括横向。的权 力分立纵向和权力的配分。地方 治自首先及涉的纵是的向力权配分，自治体在 内则部有似类中于央府的政权分力立问。在题中央集 制度下，权 各政级府权力划分乃是一种的政行行为 ，方地政 的府权力来中央自政府或者上政府的行政级性权授，是 缺乏保
障和稳定不的 。在地自治制度方，下地 方治自体 团自治的力权来自范化分规， 权比行政性权更加授定稳 更， 保障。当然，有 在现地的方自治体通团常一身二是任， 例依 本台湾《 如地制方度法》 第& 条就规)定地自治方体团“法办 理自事项治，并执 行级政府上委办项” 事。所谓“ 治自事项 ”： “指方自地治团依宪体或法本规法，定 得自为立法 执行，并或法 规律应由定该体办团理事之务，而负其 政 规策划行及执行政责之事任。 ” 项谓“所委办事 项 ” “：指 方 自治地体团法依、 上级法规律规或章定，规在上级政府 指挥 督下监， 行执级政上交付府理办之非该属体事团， 而务负其 行政行执责任之事。项 中国未来”面实行全地方自制度，应治地方自以原 治入宪、 则定《制 地方治自》法和 纳司法审采查度制，等 为 央中地与方的规范化权分提供方多的面保障。 央中事 权毛泽喜欢东说发两个挥积性极 ，央一个积中极， 地
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治政制改革研究
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五政府层级 设 立 层 同 部 门相， 形成自而上的 下 “条条 ”系或统 ，甚导至 致 谓所 的“条条 政”专 ， 这格 种局不能再决延续去下了。
方一个
积极。这说明性的心他目中并没在中央有地与 之方明确划间事分的概念权一。面， 中方央领导一是切的，想 管什就可么以管什么 ；一另方， “ 上面千条面， 线面下 根一” ，针什 事么情也不离基层开府。每政一事件都情 发要挥两方 面 的 极 积性 ，地 积极方还要性进一分解步四给 级政府 五级政，府主管的门部手过插同问一件事 又， 何如体划分权力具责和呢？ 任关于事， 权先首要明是政府确权的事范围 其次才 ，是如在中央与何地方之进行具体间的划分在全能政 治。 计、划经济总体性的社中会 ，政府的权事可以是无说 不包所 在市；经场体济条制件下 ，府政的事必须大幅 权度削地，减行 实 小政府“，社大”会 世。银界发表的行《 "!#"年 世发界报告》将政展的职府归能为建立法纳 律基、础保持 非曲扭政策性境、 投资环社于会务服与础 设基施 保护承、受力差阶的、层 护保环境五个方面等在。市场 经 济体 制 条件 ， 下府的事权还政以进一可归步为纳 个两方面 一：为拾是补遗缺纠正或 市“失灵”场 而供提种各 不可必少 “ 的共产品公”， 如 治环法、境 策体系、政 会社秩 、序 础基设 等 ， 施括保持包宏经济观定； 稳是二维护为社会 相 的 对公平 和公 正而 进 行 适 当干预 制 的度， 如基 社本 会保、障转 支移付。 从等中与地央关方系角度的划政府分事，权大 可体以划 为分类四： 中央专 属项， 事中
央立法共同执事项， 行 央立法中地 方 执行事 项 ，地专方属项。其事中三类均与前中央 政有府。 中央专关属项事中央即立法直并接织执组的行事项， 国防、 外如与交国际经贸合、作司 、法 币货融金策、政 度量 与衡标 准、 空与间海洋开发等明。确划事分权不仅 是为保 了 障 方地自 的 落治实 ， 也是了更好为发地挥央政 府的中用， 作立建统的全国一市场和性法治序， 秩破打阻 碍货 及 物生产 要 素 在地 区 自间 由流动 的 地方 壁 垒 ， 防 止出“ 诸现经侯济”和 种各 土“围子”。除 国美个等联别制邦国家建 立 州 一 了 级的司 法 制 度 外 ，绝大多数国家司的法 制度是统都的一；即使在美 ，国 联邦院法统系的有所法—从 地区 法院 、 上 诉院法到高法最的院法，官都 官是— —国经参议院批准会由后总任命的。将统司确定法为中 央属事专项，各级法官的任 命再不通过方地人， 大是以司 独法立为 指 的向 中国 司 法 革 改 的首要 任 务。 近 来年， 国
院陆续务定将国税决系统 、量技术监质系统、督 工行商 政管系统、 理药品监督管理统实系省行以下级直管理垂 。 级省化并虚组改为中派出单央位，后级省以垂直下管也理就随 转变之中为垂央管理。直在人民现行银、 监证会 保、 会的监方机地构均派驻属构，与地方机府没有政直关接系 今；后确定为中凡专属事项央执的行机， 构都应与地 方钩，脱其负责人不 再应地由任命。 地方政府免除了方这些事 上项的 责任 后， 以可简机精，构集中 力于精自事治项 并减少，中与央府政相的推诿互与皮。扯中央 立法 、中地方央共执同事项包括行通交与通、讯 源资环保与 教、、 育安公 公有、产资管理。 在这些事项上等也 应一进步划职责分权限与。果高等教育如归划央政 中府理管 普，通育教归划地政府管方理 ，教部育就必不设 再教普司 ，干预 地方政的事权府；为了方便 交流 ，以由可 地分方摊经费，建普通立教育协这会类一全的国性行业 组织 现。行的有国资产理管度早制已实名不，符实 地行方自治后，地方 治自和社体自区治都可以体有各自的拥法 公资产人 没有，必再要“打国 有产资”的招 。 中央与牌方地如 共享何自然对资的产权源， 应尽快当定出制关相法律的， 避由免于权产明不出现对自然而资源掠夺性的开。 发央中法立方地执事项包行许括方面多，例如 农、业林 业 、卫 、 生计划育、生建 设、劳 动，等中央政 在这府些项事上并 不要亲自参需与行执。所谓 央立法中，从 义上说包 括广三个面方 全：国大人过通法的律 ，务国院发的
布
行政法规， 国务 部门发院的行布政章规现。在的问是题， 律数 量法不足大多且过空于泛行，政规满章天且飞随意性甚 强相互至盾冲突矛。解决 办的法是进步一并国务院合构，机组 建与国 际 轨 的接“ 大部委 ， 大幅度地”少减“红头文件” 的发源地 中央。立法今后要主应当指法是律；凡 属中于 立央地方执法事项和地方行专事项属就没，必有在要务国院 立主管设部并门定制大的行量规章。 政同，样 属凡央 中属事专， 地项政府方也有没要设必主立部门。管五级 政府 层层立设相部同，门形成 上而下的“ 自条” 条系或统， 甚至导 致所谓的“条 专条” ，政这种格 决局能再延续下去了不。 地方权 这事所里谓的地事权方，在义广是指中央上以外各 级地方的的事， 在狭权上仅指义方地自体的事权治。 国各地方政府职的责常通包括种事三项：关委机
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国现行中制体一的大弊端是中，政府央下任， 定务策，政但 是给不钱。譬如说 ， 务院国决给公务员加定薪， 但 是地方政府拿不出却这钱，笔 只能“开白 条”
。
项事 、团体任事委项自和治项。 机关事委事项是由中任央制定具 政策， 委托地方体政行关代机为行执 所需经费； 则原应当上由央中财政拨付方政府地团体委。任项事是 由央中定制本基针， 委方托方地法机立制定具体构策， 并 由地政方政机关负责行执行；所需费经地由方政自行筹 财集，但 中央财政常会给通专予补项。 贴治自项事央原中 上不予 则过 问 ，由地方立机构法决，策 地行政方机关执；行所 经费完全需地方由政承担财 。本日府 政"!"# 制定年的地 分权推方进计划 ，决全面定除废机关任事项，委减 少 团委体事项任，重新划分自 事治项 。中国现而体行的制大 一弊端， 中是政府下央任务， 政定策，但是不给 钱。如说，譬 国务决定院给务员公薪加，但是方地府却政拿出不这 笔，钱只 开能“白 ” 条 中国改革开放。来，已经以变一级立体法为制多立 省级 自治、区、直辖 的人民代市法 体。制 !#" $宪年法规，定表大会 和 们 的它 常 务 委员 会 ， 不在宪法同 法律、 、行政 规相抵法的前触提下 可以，制定地方法规性 地方。织法组 规定 省，、 自治的区人民政府所在地市和经的务院批准的 较国大市的的人代民表大及其会务常员会，委可以据根 市的本 具体 况 和 情实 际 需 ， 在不要宪法同 法律、、 政法规 行以本及、 自省治的地区性方规法相抵触前提下的，制定地 方法规。性省级虚 后化，省 和较大市的立法的权限应并一 归地方自治于（ 体都州）府， 地方自体治立的
法机构任 繁务，重 必由须专议职员能承担。 才未来的地自治方体经在 管理济、 区地发、 开建规设划 社会、保、 障化文生卫 普、通教育 等方面 将 有拥更 大的 策决权 以，形成“政 间竞府” 所引入争“的竞 性争政府” 的 理格局的。雷顿布 %（&’()* + , ）论析范式包括纵分和向横的竞向：争何任一政个府构机都与上 级机在资构和控源权制分配上处的于相互争的竞状 ， 同况时 这个，政机构府与又同级构机在横的层面上 向展竞开。地争和中方的央政行治为主为争取体居民的赞同和忠 而互相竞争，竞诚的争码砝是就们他自提供的 各府服政。务这时 ， 府竞政争与市就竞争场通各辖区过对 要生重要素产（ 如资投 、才人） 等竞争互的衔接相起， 来些 这素决定要各地经济增长区的终最果结“ 。府间竞争” 政 对像于中和国俄斯这罗类大国的制体型转或者一般更意义上的 度制创新， 着至关重有甚要不可至代替的用作 在。地方治体自社区自治体与事的划权分上笔者，
为，认 前应当者地在方收、税 方地警、 地察方公员人务事管理 方等面承担要责任；主 在者后范围内，的 难进行必以要的公务员选 和拔培训，也乏足缺的够晋升间对空公务 提供激员动因励 。区社权 事社区治体（自市坊 乡镇）与地 方自治（ 都府州）体 同不 ，它制定政策方面的在责较职轻 主，要务任是直为接民 众提各供种共设施与公务。 服德在国的层社基区， “ 自治权先包首括地短方途公共 通 、交 地道方建设路 水电及、气煤应、供 废水理处城和 市建设划。此规外还学有校、剧院、 博物、馆 院、 医育体所场 公和共泳池的建游造维与持乡。也负镇责人教成以及 青育年少外校导。乡辅镇行决自它们定的行是否合动以 适是及否济经” 在日本。市的村，町 为进增居福利民进而 行的共公事包务括： 校学的置设理，管 自水、 煤气来 交通、 等用公事业 ， 市、场 场、 浴栈、 公客益铺当设的置理管， 火葬场 、污水处 理、垃圾处 理 、便粪处理等施的设理或管事 的业经； 营防止和排除为居民福对利侵的，犯 护保民居益 的利事务包：括 消、 水防、防地 灾难防治等震权的力行，使 交 通 取 ， 卫生缔疫检， 护管教看问有题青少年，精神 病者 患限制的等。社 自区体治的基职本是责务义教育 治安、防、灾市政 设 、施社 保障与会福利 ，而中国在， 些事权现在这没有还 完全放下到层政基府 包括（街办道处事这一准政府） 级。 近， 来由于村拖欠农教师资工的现象重严，义 务育教管的理权又 收上县到。级国院务决定 ：“县 人民政府级本地对农村 务义育负教
有主要任， 责抓要中好学的小规、划 局 调整布、 建 设管和， 理统一发教放职工工资 ，负责小学校中长 、教 的管师， 指导理学教育校教学工。作 ”这应当 是暂 时的性施， 措旦条件一成熟， 普通教育的对管理是应当还交 给来未社的自区体治。社 区自体靠治近民，居 于便实行直接主民。孙 中山在 释解政的治义意时说： 政“众是人之，集合众事人事的之大 量， 力便做叫政权； 权就政可以说民是。权是治管众理人 事 ， 集合之管众理之人事的力量，大便 叫做权； 治权 就治以说是可政府权。” 实行方地自治后就可实以行直接 民。“权在 民一方人的大权面才刚经讲过了，已 是要四有个权， 四个这权是选举权、罢 权、免制 权、创复决权。 在政
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政治体制改研究
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政间竞争府 ”对像于国中和罗俄这斯 类 大国 的 制转型或者体更一意义上般的度制新创 有 着 至 ， 关重要至不可甚替的作用。代
一面方， 的要有五个是权， 五个权是行这权、政 立权、 法司法权 、试权、 监考察。”权 理想政的状态是“治人民 有权 政，府有能 。”他指出，有些 美国欧已经家实了行接直 民权日本。二在战后实也行了完的全方地治自和直接民 权根。据 本日 地《自治法方》规定 的接直求制度请 各个 ，方地自 治 的 体 民 居 可 以 接直向 地 当 局方 提 出 种六请 求 ： 改 或修废 止 该地方 自 治 体 的地 法方 规条 ——— 例 制 !定、 （ 简“ 立称改废条例 ）”； "对地 方 政 府 的 业 务执 行情况 进 监行； 察解#散 地方议 会 ；$解 除 地 方议 会 议 员 的 职 ；务
同才
生效，解能副除首长等职要公主员务职的务议由 审会议定决。除了直接求请， 日外宪法本 第$ #条保还当证 地居有权对那些仅适民于某一地区的用公共实体特的别法 进规直行表接决。随着 民意公识以政治及环境的改， 越变来多越的地方政府公布了投票令法允，许居对民当地 重事件大投票表示赞成或其对意反。见些这居民决公 投事关票建核电兴站、 平海边填沼的地的泽划计，在日 本继 保续留美基军以及地建废物兴理处施等设。在 不违反宪法和律法的况下情，中国未社区自治 来的体民可居通过直以接主民间和民接主方的式，自决行定某 些具的社体区事的权革兴存。废 （ 由篇于原因略幅去了有注所释 ，要者可与需编辑 联系。）部 （ 作者位单 ：美中化文驼联合工飞程组委会）
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解 地除 方政 府首 长 的 职 务； &解 副 除 职首长 等 要 公主
员务职务。前 的两种 要 求 搜须集 到 ! " 登 的 记选民 的 签名后提出 ，改立废条例地方由议会审
议
通过，关于监 察的求请地由监察方委处理。后员四种求须要集到三分 之一 搜或更 的多 选 民签 名 后 提 出 解，散 议 和会解 除 议 员 、 政府首长职务须通过 民公居并得到决半以数上选民
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