要小得多，这容易引发上游政府对污染治理采取非重视态度，而下游政府虽有心治污，但受辖区限制及资金约束，往往无能为力。这种财权与事权的不当匹配有损于生态资源可持续利用和环境保护。因此，需从实际出发，根据各地区具体情况及各类型污染特性，科学界定中央与地方财政分配关系。一般来说，跨区域的大型生态建设和污染治理工程、基础性生态资源利用技术研究、大范围生态资源保护等主要由中央负责筹集资金并实施；而对于地区性的生态工程、地区性的环境治理、地区性的生态资源保护和利用技术研究等由地方财政负责。总之，生态资源可持续利用和保护方面财权与事权的清晰，有利于有效解决环境治理纷争，它可为生态资源可持续利用提供财政制度保障。
（五）加强财政监督，严格生态资源环保资金使用与管理。
加强生态资源环保资金监督与管理，提高生态资源环保资金使用效率，对提高政府支持生态资源可持续利用的环保效率，全面贯彻和落实科学发展观具有重要的现实意义。从目前的情况来看，在生态资源环保资金分配、使用和管理方面存在一些不容忽视的问题，如资金预算不落实、专项基金被挤占或挪用、预算执行不到位等问题，严重降低了生态环保资金的使用效益。因此，要加强财政监督，严格生态资源环保资金管理：一是对生态资源环保财政资金的预算要落实到位，严格执行预算，不能留有“缺口”或虚列开支。二是严格执行生态资源环保资金管理制度，规范资金使用行为，提高资金使用的安全性和有效性。三是审计部门要对生态资源环保财政资金进行事前、事中、事后监控，将日常检查与重点抽查有机结合起来，加大对违规、违纪事件的查处力度，不断提高生态资源环保财政资金的使用效果。
参考文献（略）
●政策研究《财政研究》2009年第12期
农业，用现代发展理念引领农业，用培养新型农民发展农业，提高农业水利化、机械化和信息化水平，提高土地产出率、资源利用
促
进现代农业发展的财政政策研究
率和农业劳动生产率，提高农业素质、效益和竞争力。我们必须认识到，促进现代农业发展的过程，实质上就是加快改造传统农业、不断发展农村生产力的过程，就是转变农业增长方式、促进农业又好又快发展的过程。
（二）发达国家和地区现代农业发展的新趋势。
1. 农业日益高科技化。农业生物技术的重大突破和产业化应用集中体现在新物
王茂胜
种培育、新快速繁育技术应用、新人造食品和饲料生产等方面。基因技术使得按社会需求创造农作物和家畜新品种成为现实。信息技术在农业领域应用日益广泛，一些国家加快了农业生产中应用卫星定位技术、遥感技术、自动化技术的步伐。
2. 农业经营全球一体化。发达国家农业领域的一些大型企业，凭借其雄厚实力开始全球扩张，在全球范围进行投资，构筑生产和销售网络，实行全球一体经营。农业贸易领域不断扩展，双边贸易、多边贸易逐步形成趋势。
3. 农业领域和功能加速拓展。农业进
一、现代农业深刻内涵和
发展新趋势
一步向产前产后延伸，进入医药、生物、化工、能源、环保等领域。农业具有的生活休闲、生态保护、旅游度假、文明传承、教育等
（一）现代农业的概念。
目前国际上对现代农业没有公认的统一标准。各国专家站在不同角度，从不同地域特征对现代农业的概念进行阐述。尽管表述上各有不同，但其基本内涵是相同的，即现代农业是指处于一个时期和一定范围内具有现代先进水平的农业形态。2007年中央一号文件对现代农业的深刻内涵作出了理论概括。文件强调，用现代物质条件装
功能得到广泛重视和开发。
4. 农产品质量安全标准不断提高。适应消费需求，市场对农产品质量和安全要求越来越高，不仅要让人们用得舒心，还要用得放心。发达国家不断地对相关农业标准进行修订和完善。欧盟对动物源性产品进口制定了日益繁琐、复杂的认证注册程序，食品安全标准日趋苛刻。
5. 农业可持续发展成为共识。农业应当是既能生产出足够的食物和纤维，以满足人的需要，又不破坏甚至能够保护自然
作者单位：中南财经政法大学
（责任编辑纪燕渠）
备农业，用现代科学技术改造农业，用现代产业体系提升农业，用现代经营形式推进
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资源和改善生态环境，从而保持农业的长久永续发展，保证满足今后世世代代人需要的一种系统。
农业物质技术装备，健全农业产业体系，提高土地产出率、资源利用率和劳动生产率，增强农业抗风险能力、国际竞争能力和可持续发展能力。具体来讲，必须坚持科学发展观，以统筹的理念、产业的思维来加以推进，着力构建“五大体系”和“两大机制”。
（一）构建现代农业产业体系。
要进一步调整优化农业产业结构，推进优势产品向优势区域集中，培育强势主导产业，建设一批产业特色鲜明、区域功能明显的优势农产品产业带，加快打造现代农业产业体系。
导产业，大力推进农业产业化“532”提升行动，做大做强一批重点龙头企业，发展一批龙头企业集群，加快形成以农产品生产基地为依托，龙头企业为支撑的农产品精深加工业，打造新的农业产业基础，实现农产品的加工转化增值，提升农村经济运行质量。
（二）构建农业基础保障体系。
6. 农业支持保护力度加大。发达国家农业补贴总量不断增加，农业支持保护水平呈上升趋势。农业补贴逐步由间接补贴向直接补贴过渡，支持重点更加明显地由价格支持转向直接收入支持。农业支持保护的目标逐步向保障食物安全、保护生态环境、延展农业文明等方面扩展。我国加大农业补贴力度也是顺应了世界潮流。
1. 加强农田水利设施建设。继续抓好长江淮河重点骨干水利工程，认真落实以奖代补政策，加快病险水库除险加固步伐，推进淠史杭等6个大型灌区续建配套与节水改造，加强排灌泵站更新改造，进一步扩大小型农田水利建设民办公助项目实施范围，加强灌排设施建设和山丘区水土流失治理，提高农业的防洪抗旱能力。
二、安徽省农业发展现状1. 着眼于提高粮食综合生产能力，做大做强粮食产业。要突出粮食生产的基础
经过30年改革发展，安徽省农业综合生产能力不断跃上新台阶，在全国农业产业格局中稳固保持了前列地位，农业大而不强的局面有了很大改观。当前，我国农村正在发生新的变革，安徽省农业参与国际国内合作和竞争正面临新的局面，进一步向农业强省跨越具备了许多有利条件，但也面对不少困难和挑战。
目前，安徽省农业基础仍然薄弱，主要表现在以下方面。
一是农业发展方式依然粗放，科技支撑能力不强，资源环境代价过大。二是农业产业链条仍然偏短，比较效益差的问题依然突出。三是农业基础设施仍然薄弱，抗风险能力弱，装备比较落后。四是气候变化影响加剧，自然灾害频发，农业生产稳定性差。五是生产资源配置不尽合理，土地产出率、劳动生产率低下。六是农业投入与建设重任仍然不匹配，农业支持保护体系依然脆弱。
和战略地位，加快推进粮食区域布局调整，围绕建立皖北优质专用小麦和沿淮、沿江优质稻米产区，着力推进小麦高产攻关、稻米产业提升行动和玉米振兴计划的实施，加快启动新增粮食生产能力建设规划，以优化品种结构、提升单产水平和品质、延长粮食生产产业链为核心，重点培育一批粮食大县，扶持一批粮食大户，加快建设一批投入大、科技含量高的粮食深加工项目。
2. 加强耕地保护和质量建设。要加强基本农田保护。建立农田保护责任制度、基本农田保护区用途管制制度、占用基本农田严格审批与占补平衡制度、基本农田质量保护制度、基本农田环境保护制度、基本农田保护监督检查制度等。制定全省土地开发利用总体规划，严格按照规划有序开发，坚决制止国家土地开发规划之外的土地征占用。要建立耕地开发补偿制度。落实耕地总量动态平衡制度、土地开发整理复垦制度等。要落实耕地保护责任制度。依法保护耕地。要围绕建立高标准农田，加快土地整治和中低产田改造，实施沃土地工程，推广秸秆还田、增施绿肥、有机肥等，培肥地力，全面加强耕地质量建设，奠定农业高产、稳产的基础。
2. 着眼于发挥资源优势，做大做强养殖业。安徽省养殖业资源丰富，发展潜力大、空间广，要优化养殖业布局，转变生产方式，发展规模养殖和产业化经营，着力推进畜牧、渔业升级行动的实施，加快养殖业的跨越式发展。
3. 着眼于促进农民持续增收，加快发展特色农业。要立足安徽省农产品资源丰富，名特产品较多的优势，加大特色产业的扶持和开发力度，积极培育极具地方浓郁特色、竞争力强、规模较大、集中连片的土特产品，发展“一村一品”、“一镇一业”，打
3. 加强农业科技研发能力建设。要加快农业科技创新体系建设，建立农业科研、教学和农业推广部门协作互动机制，组织实施重大农业科研攻关，加快农业科技集成创新，推进农业科技成果的转化。要建立政策保障制度，从农业科研投入、农业科技推广、农业物化技术要素的价格、可持续农业发展、农业科研体制创新等方面加强政策扶持，为农业科技创新提供保证；建立重
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三、加快安徽省现代农业
发展的基本思路
造农业特色村、特色镇。
4. 着眼于延伸农业产业链，大力发展农产品精深加工业。要着力培育农产品加
加快现代农业发展，必须按照高产、优质、高效、生态、安全的要求，加快农业发展方式转变，推进农业科技进步和创新，加强
工、贸易型龙头企业和农民专业合作组织等市场主体，实现农业规模化种植、标准化生产、企业化经营。重点要围绕农业十大主
点科技项目带动制度，通过组织实施一批具有引领性、牵动性和前瞻性的重点科技项目，带动农业科技原始创新、引进消化吸收再创新和集成创新；建立科技创新考核评价制度，建立资金保障制度，形成政府、企业、社会各方面参与多渠道、多层次、稳定的资金投入机制，增强农业科技创新能力。
运技术，农业机械技术、农业气象及防汛抗旱技术以及农业经营管理、公共信息和培训等内容的服务体系。
以农村合作金融为基础、政策金融为支撑、商业金融为补充，加快建立现代农村金融服务制度，尤其要以建立农民资金互助组织或互助资金担保组织为基础，加快建立农村资金市场。要健全农村劳动力市场。大力发展各类中介服务组织，规范建立劳动力资源、技能培训、市场用工等信息发布制度，逐步建立规范有序的农村劳动力市场，促进劳动力资源合理流动。
（七）建立农业可持续发展机制。要加强农业生态保护，建立资源利用、生态恢复、社会和谐、文化发展相统一的农业生态环境保护和可持续发展机制。对现行的重经济增长为内容的政府考核指标体系，要按照科学发展观的要求进行修订，建立资源保护、水土保持、植被绿化、污染治理、生态恢复、社会和谐、文化发展相统一的农业生态环境保护和可持续发展制度。大力发展循环农业，推广节约型农业生产方式和高效生态农业技术，加大农业面源污染防治力度，探索农业节本增效新途径，实现粗放农业向精准农业转变，构建现代农业发展的长效机制。
2. 农民合作服务。以各类农民专业合作经济组织为基础，大力发展农民自我服务。要在进一步明确合作组织服务职能的基础上，制定优惠政策，支持合作经济组织改善服务手段，尽快提高其向组织成员提
4. 加强农业物质技术装备投入。要建立农业技术推广应用投入机制，扩大农业技术推广补贴范围，加快农业实用技术的推广应用步伐，把现代科技长入农业，提高农业科技转化率。要大力推进农机农艺结合，加强农业生产领域和关键环节农业机械化的研发，扩大农机具购置补贴范围，提高补贴标准，加快推进农业机械化进程，为现代农业发展提供物质基础。
（三）构建现代农业发展的人才支撑体系。
要以农科教部门协作为依托，省市涉农院校为龙头，各级农民科技培训中心、农业技术推广机构为骨干，现代农业示范基地、农民专业合作组织和龙头企业为基础，逐步建立资源整合、优势互补、手段先进、功能齐全、管理规范、相互连接、上下贯通，适应现代农业发展的农民培训体系。要加快建立统筹组织和综合协调农民科技教育培训工作机制，推行培训和农业职业资格证书准入制度，逐步建立以政府公共投入为主，吸引社会资金，农民自觉参与的多元化培训投入机制，把新型农民培训纳入制度化轨道。
（四）构建农业社会化服务体系。
供各类服务的能力，拓展服务领域，把合作服务发展成为农业社会化服务的重要基础力量。
3. 市场化服务。要继续支持龙头企业参与农业服务，强化金融、担保、保险以及农业生产资料供应、农产品流通等服务主体的“三农”服务意识，推进体制机制创新，进一步增强对农业的服务能力，鼓励经纪人、农业服务公司等其他社会力量提供优质服务。
（五）构建农业支持保护体系。
要立足现代农业发展的需要，遵循
WTO 规则，按照“存量适度调整，增量重点倾斜”的原则，调整国民收入分配格局，把农村基本建设、农业综合开发、科技研发、扶贫、社会保障、农村社会事业发展等资金集中使用，建立健全以农业生产补贴、农业结构调整、农产品品牌开发、生态环境保护、农民专业合作组织建设、农产品加工储运、农业基础设施建设、农业社会化服务及农业灾害救助等为主要内容长期稳定的农业支持保护政策制度，并在实践中逐步加以完善。
（六）建立农业生产要素市场配置机制。
围绕土地、资金、劳力三大要素，加快建立市场化的资源配置机制。要发育农村土地市场。在不改变农村基本经营制度的前提下，按照“依法、自愿、有偿”的原则，加快发育农村土地市场，推进农村土地流转，优化土地资源配置，实现土地规模化经营的制度创新。要完善农村资金市场。目前，资金短缺是农业发展的最大制约瓶颈。要
四、促进安徽省现代农业
发展的财政政策
（一）实施促进农业基础建设的积极财政政策。
立足人多地少、人均资源紧缺的实际，着力强化以农田水利为重点的农业基础设施建设，切实解决制约现代农业发展的薄弱环节和关键问题。大力增加投入，完善小型农田水利建设“民办公助”机制，有重点地开展专项工程建设，优先解决现有小型农田水利工程设施的更新改造。进一步下放项目审批权限，研究建立小型农田水利建设资金绩效考核体系。启动小型农田水利重点县建设工程，选择农业增产增效潜力大、示范作用显著以及前期工作充分、建设规划完备、群众积极性较高地区，作为小
1. 政府公共服务。建立健全公益性农业技术推广服务体系，强化政府对农业发展的公共服务和保障职能。要从健全队伍、创新体制机制、完善网络、保障经费等方面实行制度化管理，根据区域产业特色，建立包括良种繁育、引进与区域试验以及示范推广，节水、节肥、栽培和养殖技术，土壤改良与水土保持技术，病虫害防治、保鲜、贮·42·
型农田水利建设重点县，按照“统一规划、分步实施”和“建一片、成一片、发挥效益一片”的原则，以县级农田水利规划为平台，以小型农田水利补助资金为引导，整合相关资金，集中投入，整体推进，力争使安徽省小型农田水利建设水平、功能作用以及管护水平得到显著提高。
（二）实施促进农业发展方式转变的积极财政政策。
立足农村生产力水平低、发展方式粗放的实际，着力支持农业结构调整和农业发展方式转变，大力发展优势主导产业，切实建设一批优势特色高效安全的农产品产业基地和产业带。一是着力打造好现代农业生产发展资金项目，构建适应科学发展观要求的主导产业。要突出支持重点，着力解决制约现代农业生产发展的瓶颈问题。二是着力支持农产品质量安全建设，推进农业发展从注重数量向数量与质量并重转变。支持农业行业标准制定，促进农业标准化实施和示范。支持农产品质量安全监管，提高农产品质量安全水平。三是着力支持农业支持推广体系建设，推动农业科技进步，提高农业发展的科技含量。
（三）实施促进农业可持续发展的积极财政政策。
立足自然灾害频繁和生态脆弱的实际，着力支持增强农业持续发展能力。一是逐步提高森林生态效益补偿标准，建立森林生态效益补偿基金绩效考评制度。完善退耕还林政策，规范退耕还林原补助政策尚未到期的补助资金和完善退耕还林补助资金管理。积极支持灾后生态恢复重建工作。二是继续实施测土配方施肥项目，增加资金规模，扩大实施范围，完善管理办法。
（四）实施调动地方政府发展现代农业自主性的积极财政政策。
立足各地农业发展不平衡的实际，建立强有力的转移支付制度，加大转移支付力度，支持地方探索发展现代农业的不同方式，因地制宜、循序渐进地探索各具特色
的农业现代化发展模式。一是落实好逐步取消部分项目资金配套政策。为切实减轻地方配套投入的负担，提高地方根据当地实际情况安排资金的自主性和针对性，近年来，中央财政和省财政逐步减少甚至取消了部分项目的地方配套要求。在保证农业投入稳定增长的同时，各地要落实和用好逐步取消地方配套的政策。二是完善扶贫开发政策。按照“新的历史条件下，扶贫开发工作只能加强，不能放松；扶贫政策力度只能加大，不能削弱；贫困地区的发展步伐只能加快，不能停滞”的要求，继续较大幅度地增加扶贫投入。今年中央开始实行新的扶贫标准，对农村低收入人口全面实施扶贫政策，并把尽快解决扶贫对象温饱并实现脱贫致富作为新阶段扶贫开发的首要任务，确保重点县农民人均纯收入的增长高于全省农民人均纯收入增长水平。要积极推进农村低保和扶贫开发的有效衔接，促进贫困人口生存保障能力和发展能力的共同提高。要完善和创新财政扶贫机制，完善瞄准机制，各项扶贫措施要优先落实到贫困户。加大对贫困户发展生产的支持力度，稳步推进贫困村互助资金试点工作，增加试点贫困村数量，规范操作，强化监管，让更多的贫困户得到互助资金的支持，优先安排到户扶贫贷款贴息，促进贫困农民利用小额贷款发展生产。三是按照“整合投资项目，加强投资监管，提高资金使用效益”的要求，深入推进财政支农资金整合。继续推进省级支农资金整合工作。重点是以现代农业生产发展资金为平台，尽可能多地将省级财政部门、农口部门安排的类似专项资金整合起来。特别是要重点鼓励和支持县级财政部门自主开展支农资金整合工作，继续对县级支农资金整合实行考评奖励制度。
（五）实施促进农民提高生产积极性和经营能力的积极财政政策。
立足农业比较效益较低、农民生产积极性特别是粮食生产积极性不高的实际，
着力支持农民提高生产经营能力，最大限度地调动农民粮食生产积极性。一是切实落实各项农业补贴政策。按照“目标清晰、简便高效、有利于鼓励粮食生产”的要求，进一步完善和强化农业补贴政策。继续增加农作物良种补贴资金，进一步扩大小麦、玉米等良种补贴范围，提高良种覆盖率。要完善农机购置补贴政策，扩大补贴机具种类和补贴对象，适当提高补贴标准。继续加大对生猪和奶牛良种补贴力度，扩大补贴范围。积极落实生猪和奶牛疫病防控经费，支持奶牛生产性能测定工作。进一步完善油料生产扶持政策，加大对油菜种植和收获机械的补贴力度。二是根据农民工大量返乡的新情况，积极支持农村劳动力转移培训和新型农民新科技培训，调整培训结构和内容，完善资金和项目管理办法，着力解决好培训过程中弄虚作假的问题，杜绝骗取、套取财政资金行为的发生，进一步提高培训效果。
（六）实施促进农业投入引导机制创新的积极财政政策。
充分发挥财政支农政策导向和财政支农资金“四两拨千斤”的作用，合理运用财政贴息、财政补助、税收优惠、金融担保等经济杠杆，采取以奖代补、民办公助、先建后补以及担保等方式，建立农业投入激励机制，调动农民和社会各方面增加农业投入的积极性，引导和鼓励社会投资主体向农业农村投资，努力形成多元化的农业投入格局。支持农村金融、保险等服务机构建设，探索建立农村金融服务机构业务亏损补贴制度，建立对正常运作情况下发生经营亏损的金融、保险机构由政府财政补贴的制度。利用国际农产品贸易允许的政策，加强对农产品出口质量的管理和出口企业的保护，努力扩大农产品出口。
作者单位：安徽省财政厅农业处
（责任编辑纪燕渠）
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