作者：李稻葵
新财富 2009年03期
全球金融风暴来势汹汹，中国经济日益受到波及。在这一关键时刻，中央政府果断提出了4万亿元的财政刺激计划，全世界为之拍手称好。笔者行文之时，各级地方政府正在不遗余力地贯彻落实，各种迹象表明，这一财政刺激计划很可能大幅超额完成。但是在总体形势乐观的情况下，我们必须思考一个这样的问题：公共财政，尤其是中央公共财政的理念，是否需要一个根本性的转型？
笔者认为，现阶段中国的公共财政应该从传统的“综合平衡”，即每年或者若干年的总支出与总收入平衡的理念，转变为资产负债表管理的新思维；从以扩大财政收入维系财政收支平衡为目标，转到以全面支持国民经济长期建康、快速发展为核心。
基于这样的理念，现阶段的中央公共财政应该也必须转向大量负债，这不仅是应对金融风暴冲击的必要措施，也是帮助中国实现经济结构转型、落实科学发展观、奠定中国经济长期稳定发展基石的举措。
根据这一分析，笔者建议，4万亿财政刺激方案主要由中央财政埋单，其中2万亿元以上通过中央增发国债来支持，如此可以大大提高财政刺激计划的执行效率，也可以避免地方政府虽财政紧张又急于贯彻中央精神所带来的不顾经济规律办事的后果。
中国经济的基本问题：消费过低，出口、投资过高
中国经济所面临的基本问题远比当前所面临的金融风暴的冲击更为深刻、更为根本，那就是中国经济的消费比重过低而对外依存度和投资依存度过高，其原因可以归结为两条。
第一是体制问题，对此中国经济学界以及政策制定者之间都没有太大的分歧。要解决这一问题，就需要继续深化改革，落实科学发展观，完善市场经济作为资源配置的基础性体制，包括提高资源价格和资源费税，促进节能减排，减少投资。在这个问题上，共识是有的，问题在于如何落实。
第二是经济发展阶段性的基本规律。对此，中国经济学界、政策界在认识上似乎还不够统一和深刻，甚至还没有完全意识到，中国经济目前正处于发展的早期到中期，也就是购买力平价人均GDP为2000～6000美元之间的阶段。在中国这样的一个社会里，这一阶段必然会出现一个储蓄率高、消费率低、投资力度高从而很自然地依赖于外部市场的格局，这是所有东亚国家都经历过的发展阶段。这个发展格局并不能完全归咎于“粗放型”经济发展方式，也跟中国的人口结构、社会结构和文化习俗等密切相关。从人口结构来看，中国人口结构非常年轻，大量的人口正在为自己的养老、医疗等进行储蓄。就算国家以最大的力度推进社会保障、医疗保险，恐怕也不能完全解除老百姓和年轻人为自己的未来消费以及子女的教育等进行储蓄的动机，这是社会发展的基本格局，各种政策和体制难以打破这种格局。
从文化角度上讲，中国百姓注重教育、勤俭朴素，由此导致的高储蓄率是儒家文化的基本特征，也是中华文化的美德。这是在儒家文化圈中的其他东亚经济体如日本、韩国、新加坡、中国台湾和香港等都面临的问题，不是某一个体制或政策所能完全逆转的。
从发展格局上看，由于中国的工业化速度远远超过了城市化速度，大量农民进城的速度赶不上资本转移的速度，因此，尽管农民工的工资最近上升得很快，但在GDP中的比重还是远远低于稳态经济发展中应有的比重。
城市化速度低于工业化发展的现象也是一个长期的发展阶段的问题，在短期内难以在政策上和体制上加以扭转，尽管这方面的政策和制度改革也应该大力推进。如果中国当前经济增长转型的格局不能完全由体制问题或者说“粗放型”发展的格局来解释，那应该如何应对呢？
转型期公共财政必须发挥对冲和平衡作用
通过以上的分析，我们自然可以得到这样的结论：在中国当前乃至未来若干年的发展过程中，尽管相关的体制改革和配套政策会大量推出，但低储蓄、高投资的基本格局将会持续。既然如此，公共财政就应该起到相应的对冲和平衡作用。
公共财政就是政府收入与支出的基本政策取向，在转型时期，公共财政必须起到扶持经济转型的特殊作用。百姓的消费率低，那么政府就应该领头来推进公共性消费；百姓的支出低，政府就应该采取扩大支出的政策，从而引导社会的支出。这样才能引导整个国民经济不至于过度依赖外部经济，因为依赖外部经济的格局是难以为继的，它必然会在更广的范围和更长的时间内影响中国经济的长远发展，带来影响深远的国际摩擦和国际矛盾。
目前，中国的最终消费占GDP的比重不到一半，仅为48.5%。在这种情况下，政府应该出面，比如说，每年拿出占GDP的3%～4%的赤字来降低对外依存度。如果国内的居民消费率通过各项改革措施能在现有的基础上提高3～5个百分点，而政府通过财政赤字和政府消费的方法又进一步提升消费率3～5个百分点，那么，中国经济的对外依赖问题也将基本解决，而且，届时中国的国内消费率会上升到60%左右。
这样的经济格局如果能维系若干年，对外将会减少国际摩擦，提升中国的国际地位，在国际上为中国争取主动；对内来看，如果这些政府消费方向合适，是以解决民生问题、缓解社会矛盾为主，也会反过来促进社会稳定，从而有利于进一步改革措施的推出；如果这些社会开支中有一部分面对节能环保，也会促进百姓的环境消费，如清洁的水和干净的空气，从而为一个能源高效、环境友好的中国经济奠定基础。
现阶段财政赤字不仅必要而且合理
按照以上的分析，中央财政必然会出现赤字，但这种赤字不仅是必要的，而且是合理的。
第一，中国政府有条件维持一定程度的财政赤字，因为中国百姓的储蓄意愿和储蓄率都极高，中国的居民银行存款与GDP之比约为100%，广义货币M2占GDP的比重更是高达170%，所以，中央政府以发行债券的方式来支撑其财政支出没有任何问题。
第二，长期看，在考虑政府财政问题时，应该计算中央政府的资产负债表而不仅是现金流量表。在资产负债表的资产一栏中，中国政府有中石油、中石化、中移动以及国有商业银行等大规模的优质国有资产，总资产规模为GDP的120%～150%；而在负债一栏中，中央政府除了已经发行的国债以及对退休人员的养老承诺以外，相对比较有限。在这种情况下，中央政府多承担一些债务，极为安全而且合理。
第三，当前的情况是地方政府普遍面临地方财政的可持续性问题，依赖土地转让的财政收入模式明显不可长久，在此情形下，地方财政必须改革，最好是试点改革，包括物业税、开辟地方债等等。这需要时间，在地方财政改革不能大规模推进的前提下，中央财政多发债，用于补贴地方财政，是大格局的要求。以4万亿财政刺激计划为例，如果中央不出大头，让地方自己想办法，其隐患可能是长远的。
第四，大规模的财政赤字和发行国债也是对未来改革的一种承诺。大规模地发行国债，就要求政府在今后中国经济结构变得更为合理的某些时期，适当地减持国有资产，这对中国经济的未来发展无疑是必要的，这实际上也是对未来持续改革的一种宣誓。
第五，较大规模的国家债务是建立一个成熟资本市场的必然要求，也是人民币国际化的必然要求。一个国际货币要有大量的、以主权国家信用为基础的国家债务，才能吸引大量的国际投资者，而一个健康成熟的资本市场也必须有大量的、以国家信用为担保的国家债务。美国次贷危机乃至金融危机的一个重要原因就是美国国债的规模在克林顿政府后期不断下降，从而引起投资界的恐慌，并引发了人为创造高质量债券的运动包括金融创新，最终引发了后续的一系列问题。
所以，中国政府发行相当数量的债券，从长远来说有非常多好处。
财政支出的方向与原则
根据以上的陈述，财政开支必须坚持三个原则。
——财政开支应该是民生型、福利型而不是生产型的，财政开支不应与民争利，不应带来挤出效应，而应该有带动其他社会开支的效应。
——财政开支的方向应该是消费型而不是生产型的，消费型的投资是提升国民消费的重要举措，而不是增加过剩生产能力。
——财政开支的方向应该是促进社会和谐，为将来社会的持续发展奠定基础，如节能减排、环境治理、人才培养和科学研究等，而不是生产型的，更不应该是政府自身开支的盲目扩大。当然，适当提高公务员的工资，促进公务员廉政自洁，也是一个重要的发展方向。
总之，中国经济的转型需要公共财政理念的转型，中国的公共财政需要由现金流平衡转向资产负债表平衡，中国的公共财政应该为促进社会和谐和提高居民消费率而服务，中国的公共财政应该为人民币国际化和成熟资本市场的建立而服务。
在目前的条件下，适当提高中央财政的赤字和债务比重是应该的，也是能做到的，这一公共财政理念的转变值得大力提倡。
作者介绍：李稻葵，清华大学经济学院金融系主任、清华大学中国与世界经济研究中心主任。