同志们：
根据全县依法行政培训班的安排，下面我就规范性文件制定基础知识与各位共同学习。今天，我讲四个方面问题：第一个问题是规范性文件的概念和特点，第二个问题是规范性文件的功能和作用，第三个问题是规范性文件内容中存在的主要问题，第四个问题是规范性文件的制定原则和程序。
一、规范性文件的概念和特点
规范性文件是指依法行使行政管理权的行政主体为了执行法律、法规、规章和上级政策，有效实施行政管理，依据法定职权或法律、法规授权而制定的，涉及公民、法人和其他组织权利、义务，具有普遍约束力，可以反复适用的行政文件。规范性文件分为政府规范性文件和部门规范性文件。规范性文件不是行政立法，也不是法的表现形式，但是具有法律规范的属性：在法理上，规范性文件具有规范性，对管理相对人具有普遍约束力和反复适用性，对违反规范的行为具有强制力；在内容上，规范性文件规范的是行政管理事项，调整的是社会关系，直接影响公民、法人和其他组织的权利、义务，产生法律效力；在执行力上，规范性文件是行政机关履行行政管理职能的依据，对行政机关具有确定力；在功能上，起着执行法律、法规和规章，落实法律制度，履行法定职责，弥补法律不足，规范行政行为，促进依法行政，提高行政管理水平的作用。规范性文件具有以下特点：
一是行政性。包括制定机关的行政性和公文的行政性。2012 年4月印发的《党政机关公文处理工作条例》（中办发〔2012〕14 号）规定，行政公文的种类分为: 决议、决定、命令(令)、公报、公告、通告、意见、通知、通报、报告、请示、批复、议案、函、纪要等十五种。行政公文从发文对象来分:一是单纯向权力机关行文的，如向同级人大及其常委会提出法律或地方性法规议案；二是直接向社会发布的，如通告、公告、公报；三是向行政机关行文的，如通知、通报、报告、请示、批复、意见、函、纪要；四是既向行政机关行文，也同时向社会公布的，如命令、决定、通知。规范性文件应当属于后三种，更多的应当属于第二种和第四种。行政机关内设机构、政府各类议事协调机构、不具有行政管理权的企事业单位和社会团体等不具有规范性文件制定权。
二是外部性。在讲规范性文件外部性特征时，要特别强调并不是指规范性文件发布的对象的外部性，而是指规范性文件中管理内容的外部性。因为，规范性文件在内容上属于管理范畴，是一种管理规范，是公务活动的重要工具，既包括对外部发布的行政措施、决定、命令等外部管理规范，也包括对行政机关内部发布的规范行政机关行为但对外部发生影响的指示、规定、批复、意见和函等内部管理规范。简单地说，就是包括直接对公民、法人或者其他组织的权利义务作出规定的文件，以及直接或间接影响公民、法人或者其他组织的权利义务的文件。涉及行政机关运转、后勤保障、人员福利、人事管理、工作部署、工作计划方案、内部请示报告等内容的文件不属于规范性文件。
三是规范性。一方面规范性是指文件具有普遍约束力，不是针对特定的人或事物，对本行政管理区域所有的人和事都具有约束力，都发生法律效力；另一方面是指文件不是一次性适用，而是可以反复适用，不是对已经发生的行为进行的具体处理，而是对未来行为的约束。具体行政行为(包括具体决策)不属于规范性文件。
二、规范性文件的功能和作用
规范性文件主要功能和作用有：一是执行法律、法规、规章和政策，落实有关法律制度，主要是实现上位法授权，实现上位法立法目的，细化上位法有关程序，解释、适用上位法。二是履行法定职责，发挥行政管理效率，弥补法律不足，促进经济社会文化事业发展。三是规范行政行为，约束行政机关自由裁量权，促进依法行政。
三、规范性文件内容中存在的主要问题
当前规范性文件内容中还存在一些不容忽视的问题，主要表现为：超越权限规定了应当由法律、法规、规章或者上级行政机关的规范性文件规定的事项；实行地区封锁，限制或歧视外地、外国产品和企业；实行行业垄断，保护行业产品，指定商品或服务；擅自增设行政许可、行政处罚、行政强制，违法设立收费、基金、集资、摊派项目；限制或者处分公民、法人和其他组织的法定权益，法律、法规、规章规定之外增设公民、法人和其他组织的义务；不同的规范性文件之间对同一事项的规定不一致；通过制定规范性文件改变行政执法程序等。
四、规范性文件的制定原则和程序
规范性文件制定必须一些基本原则。应当遵循法制统一原则，法定职权和程序原则，两个原则其实说的是一个内容，即合法性原则，也就是制定行政规范性文件应当依照法定的权限和程序。行政规范性文件的内容不得违反宪法、法律、法规和规章的规定，不得违背上级行政机关的行政规范性文件。应当遵循职权与责任相一致原则，维护公民、法人和其他组织合法权益原则，两个原则就是要求行政机关制定行政规范性文件应当从实际出发，依法科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务，以及行政机关的权力与责任。应当遵循精简、统一、效能和公开原则，行政规范性文件用语应当准确、简洁，条文内容应当明确、具体，具有可操作性。
行政机关制定规范性文件应当严格按照程序进行，规范性文件制定程序主要包括：立项、起草、审查、决定、公布、备案、清理等程序。
立项(前期论证制度一一预见性)。行政机关应当在广泛听取社会公众的意见和建议，并通过部门认真研究的基础上，制定规范性文件年度制定计划。
起草(征求意见制度一一科学性)。起草规范性文件，应当对制定规范性文件的必要性和可行性进行研究，并对规范性文件所要解决的问题、拟确立的主要制度或者拟规定的主要措施等内容进行调研论证；应当广泛听取有关单位和个人的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会、书面征求意见和通过新闻载体或网站公开向社会征求意见等形式。公民、法人或者其他组织对规范性文件草案内容提出意见的，起草部门应当进行认真研究，合理的，应予以采纳；未采纳的，应当向建议人说明，并将相应情况报告制定机关。
审查(法律审查制度一一合法性)。法制机构应当对规范性文件（送审稿）制定的必要性、可行性，是否符合法律、法规、规章和上级行政机关规范性文件的规定，与有关规范性文件相协调、衔接，是否符合规范性制定的原则、权限、范围和程序，是否正确处理有关机关、组织、个人和专家对规范性文件内容主要问题的意见，进行审查。法制机构在审查中需要有关单位作出说明、提交依据、协助工作的，有关单位应当配合，并在要求期限内回复。
决定(集体讨论制度一一民主性)。规范性文件应当经政府常务会议或部门办公会议集体研究决定。
公布(媒体公布制度一一公开性)。规范性文件应当在媒体上公开发布，并自公布之日起30日后施行。但因保障重大公共利益的需要，或者公布后不立即施行将有碍规范性文件施行的，可以自公开发布之日起施行。
备案(报备审查制度一一监控性)。下级政府制定的规范性文件应当报送上级政府和同级人大常委会备案，政府工作部门制定的规范性文件同级政府备案。
清理(定期清理制度一一系统性)。鉴于规范性文件数量巨大，种类繁多，内容庞杂的特点，应定期对规范性文件进行清理。规范性文件原则上两年清理一次。规范性文件如有所依据的法律、法规、规章已经修改或废止的；因实际工作需要，应当增减或修改其内容的；同现行法律、法规、规章及政策相抵触的；调整对象消失或变化的；被新的规范性文件所取代或需要与有关规范性文件合并的情形，应当予以修订或废止