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被引领的“龙头”：广州城市总体规划编制
“The Dragon Head” Being Guided: The Process of Making Master Plan of
Guangzhou
易晓峰
文章编号1673-8985（2013）03-0030-05 中图分类号TU984 文献标识码B
摘 要首先从理论上对总体规划在法理上的作用以及实际编制中的地位进行分析，指出“引领”和“被引领”都是总体规划的属性；接着
分别对广州两版总体规划的编制过程进行梳理，并在此基础上理解城市总体规划编制过程中的主要行为者对总体规划的理解，进而说明广州总体规划编制过程是被“引领”的；最后指出总体规划越有引领作用其编制过程就越容易受到各方影响，面对新的社会经济形势，总体规划需要改革以满足引领城市发展的作用。
AbstractFirstly, based on the analysis of the role the master plan plays in China legally and in the real world, the article points out that
the master plan guides and is guided. Secondly, the article attempts to reveal that how the master plan of Guangzhou was guided during the process of making the plan, based on the understandings of what the major actors involved in the plan-making thought about the master plan. Lastly, the article concludes that the master plan should be innovated to guide the city better as the plan has to be influenced by the stakeholders.
关 键 词总体规划 | 广州 | 编制 | 过程
KeywordsMaster plan | Guangzhou | Plan-making | Process
0 引言
长期以来，规划理论和实践界对城市总体规划（以下简称“总规”）的讨论持续不断。大致上，一派认为，总规要简化内容，以更好地成为城市规划的引领[1-3]，不少规划学者持有这种观点；另一派则认为，总规现在管不住，主要是内容还是不够深入，还需要进一步深化内容，往往总规管理者持有这样的观点。前一派的认识主要是借鉴了英美总规的实践，重视总规的战略性和框架性，将操作性的其他内容放入其他层次的规划解决。另一派的认识则针对中国总规实施效果往往不好，借鉴了国外某些大城市将总规编制深化内容的事实。
作者简介
易晓峰
广州市城市规划勘测设计研究院城市规划研究中心主任，副总工程师，高级规划师，硕士
有益的贡献，而对具体总规编制问题的梳理剖析可能会对抽象的理论问题给出更具体的例证和支持。因此，本文对广州总规编制过程进行研究，试图进一步理解总规中的核心内容是如何确定的，反映了哪些行为者的想法，进一步对实施有什么可能的影响。
本文首先从理论上对总规在法理上的作用以及实际编制中的地位进行分析，接着分别对广州两版总规的编制过程进行梳理。在此基础上理解总规编制过程中的主要行为者对总规的理解，进而理解当前总规的作用和地位。
1 “引领”和“被引领”：总规的再认识
中国的规划师在大学学习城市规划的时候，老师往往会告诉他们，总规是龙头，指导城市建设，具体指导城市分区规划、控制性详细规划的编制（这里讨论的是城市层面，因为在区域层面，总规还会受到更高层面的城镇体系
两派的争论是中国总规方向的争论。不管采取哪派的观点影响都是深远的，而采取哪派的观点也更需要对具体总规编制及实施过程进行更为深入的研究才可决定。单纯借鉴国际经验及理论分析可能无法对此问题提出更
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规划或其他区域规划的影响）。这一理解在大部分规划师的脑中根深蒂固，并有明确的法规支持。2005年颁布的《城市规划编制办法》的第二十二条、二十三条、二十四条指出，近期建设规划、分区规划、控制性详细规划都“应当依据依法批准的城市总体规划”。这清晰地说明总规在编制上指导下层次规划是有依据的。稍后两年颁布的《城乡规划法》第十九条指出“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案”。进一步在法律上明确了总规指导下层次规划编制的作用。
同时，规划师可能也留意到《城乡规划法》第五条提出“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接”。总规的引领作用似乎有所下降，甚至“被引领”。在城市层面，它还应当依据另一个规划，而且需要与另一种规划衔接。
以上可以理解为总规在规划系统，是当之无愧的龙头，可以指导下层次的分区规划、控制性详细规划的编制。但在城市层面，总规并非龙头，而是由国民经济和社会发展规划引领。一个值得思考的问题是通常规划期是20年的总规如何被规划期是5年的国民经济和社会发展规划引领；而地方批准实施的国民经济和社会发展规划为何能指导国家批准的大城市总规。总之，在城市层面，总规的地位需要跳出规划领域本身，重新认识，“引领”和“被引领”可能都是总规的属性。
2 广州总规（2001—2010）: 战略规划 指导下的编制
2.1 从总体规划到战略规划
说到（2001—2020）的广州总规，就不得不提到2000年的广州战略规划。事后来看，战略规划编制的过程完成了总规规划过程应完成的任务，主要的规划内容直接纳入总规。
所以战略规划可以理解为总规的前期工作。然而，这一前期工作并非冠以总规的名义，而是另辟蹊径称之为“战略规划”值得思考。
广州市规划期至2010年的总规工作早在1990年代初就已开始，1996年已经形成了准备上报建设部的方案成果。但是，2000年6月，广州市进行行政区划调整。花都、番禺撤市设区，市区面积由原来的1 443.6km2增加到3 718.5 km2。由此带来一个问题，正在上报的总规方案已经变得没有意义[4]。但是广州需要及时调整发展战略以面对新的机遇和挑战。传统总规由于编制时间过长、缺乏弹性而无法胜任广州当前的需要，由此产生了战略规划[5]。
战略规划的过程诸多文献已经讨论。其中，广州市政府发挥了规划组织者的作用，而非由通常的规划局来出面。广州市政府于2000年6月邀请中国城市规划设计研究院、清华大学、同济大学、中山大学和广州市城市规划勘测设计研究院等5家国内著名规划设计单位开展了广州总体发展概念规划咨询活动。2000年9月3日—4日，广州市政府又邀请全国规划、建筑、交通、生态专业的著名专家召开了“广州城市总体发展概念规划咨询研讨会”，同时结合5家规划咨询单位提出的规划概念与方案，形成了对广州整体的发展策略、思路及方向等重大问题的共识。
在以上共识的基础上，形成了《广州城市建设总体战略概念规划纲要》。《纲要》主要包括4个部分的内容。第一部分是城市发展战略目标，纲要确定为一个繁荣、高效、文明的国际性区域中心城市；一个适宜创业发展、又适宜居住生活的山水型生态城市。第二部分是城市土地利用，重点提出了东、南部为广州都会区发展的主要方向，都会区空间布局的基本取向为：南拓、北优、东进、西联。第三部分为城市生态环境，提出广州城市建设的自然格局从传统的“云山珠水” 跃升为具有“山、城、田、海”特色的大山大水格局。第四部分城市综合交通，提出了空港、港口、铁路、城市快速轨道方面的规划（图1）。
2.2 战略规划的“引领”作用
以上共识得到了当时广州市委市政府的认可，之后的空间发展基本遵循了战略规划提出的空间布局基本取向。
南拓方面，广州当时推进的重点项目就有南沙港及南沙地区建设、大学城、会展中心、生物岛。南沙港已建成4个5万吨级深水泊位，另有6个5万吨泊位正在建设。与此同时，南沙资讯科技园首期工程已建成。2003年8月广州市政府与中国船舶工业集团签署了《关于推进广州南沙造船基地建设的合作协议》。2003年9月广钢集团和日本JFE钢铁株式会社签约，共同投资成立合资企业广州JFE钢板有限公司。2003年10月，广州发展实业控股集团股份有限公司与英国BP集团签订合作协议，在南沙建立珠三角最大的油库。“丰田”汽车生产基地已选址于南沙开发区的黄阁工业园。大学城面积18km2，规划人口35—40万，有包括中山大学、华南理工大学等在内的10余所高校入驻，可容纳14万学生，已于2004年9月开学。琶洲会展中心于2004年建成，已成为中国出口商品交易会（广交会）的主会场，琶洲会展中心建筑总面积70万m2，首期占地43万m2，建筑面积39.5万m2，已建成16个展厅，是目前亚洲最大的会展中心。作为生物高新技术产业基地的生物岛正在建设中。
东进方面，广州完成和正在进行的重点项目有珠江新城、广州科学城、广东奥林匹克体育中心。珠江新城作为广州市中央商务区CBD）推进。广州科学城以高科技制造业为基础。目前广东省、广州市的重大科技项目以及一批高水平的科技项目如台湾光宝科技园、南方高科等都选址在科学城。美国光电子项目、德国通讯设备研发项目、国家重点光机研究所等项目的谈判正在顺利进行。广东奥林匹克体育中心总用地面积逾1km2，是2001年第九届全运会的主场馆。
北优方面，广州完成了白云国际机场的一期工程。目前广州客货运航空已全部搬至该机场，运输能力逐年上升，是国家的三大枢纽机场之一。同时，生产日产乘用车的风神汽车
（在《城乡规划法》已经看不到）（
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有限公司也选址在花都区。
2005年4月28日国务院正式批准广州行政区划调整，撤销了东山区、芳村区，将东山区和越秀区合并为新的越秀区，将芳村区和荔湾区合并成为新的荔湾区，同时新增了南沙区、萝岗区。这次调整一方面有利于广州原八区的管理、资源的整合，另一方面更有利于新设两区的发展。对照广州未来的空间结构，南沙区位于广州南拓轴上，而萝岗区也位于广州东进轴上，因此行政区划调整后的广州城市布局将更契合“南拓”、“东进”的空间发展格局。
战略规划工作的5年后），该轮总规得到了《国务院关于广州市城市总体规划的批复 [国函〔2005〕105 号]》，终于画上了圆满的句号。回顾这轮总规的编制历史，在广州市委市政府直接指导下的战略规划发挥了重要作用。总规的重要内容，如城市性质、城市空间结构、城市发展方向、综合交通战略等，均由战略规划工作确定。换句话说，战略规划阶段的大讨论，已经就总规的重要内容形成了共识。总规的重要工作就是将这些共识“条文化”，以符合各种规定的要求（图2）。
同时，战略规划已经有很好的实施效果，那么战略规划转译成的总规也继承了战略规划的实施效果。从这个角度看，这版总规发挥了很好的“引领”作用。
3 广州总规（2011—2020）：多元意见 协调的平台
（2011—2020）版的总规开始于2006年初。上一轮广州总规刚刚得到国务院的批复，广州市就着手新一轮的总规工作。紧接着，2006年8月，住建部批准广州城市开展总规修编。2007年7月，广州市政府成立了总规编制领导小组，制定了“总规编制工作方案”。
2007年至2009年，总规工作完成了现状调查、45个专题研究，并邀请了6家单位进行战略规划咨询。2012年3月30日，总规纲要经住建部批复通过，随后正式开始编制总规成果。
2.3 从战略规划到总体规划
以战略规划主要内容为基础，广州继续深化总规成果。2005年12月22日（也就是
3.1 不同人眼中的总规
在《城市规划编制办法》（2005
年颁布）
图1 广州城市建设总体战略概念规划纲要——土地利用结构解析图
图2 广州市城市总体规划（2001—2010）——市区土地利用规划图
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提出的“编制城市规划，应当坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的原则”指导下开展了本轮总体规划编制工作。这样，编制的过程中，广州市政府对总规工作非常重视，所有委办局参与，各区（县级市）及广大市民也在公示期间都发表了意见。这一安排改变了原先规划局一家编规划的局面。
因而，我们可以透过广州本次总规编制，看到不同单位个人对总规的理解和诉求。这里对住建部以及市领导、专业局、各区（县级市）、市民的意见逐一进行分析①。
住建部希望总规能够按照法律法规的要求编制好。住建部作为广州总规最后的实际审批者，对总规成果完整性、技术性要求很高。住建部对广州总规纲要的意见主要是针对总规技术成果内容安排的。此外，从住建部卫星监察城市规划的工作来看，总规是非常重要的，因为是否按规划实施实际上是是否按“总体规划”实施。这使地方政府不得不重视总规的编制。
广州市领导（市委书记、市长）希望总规是近期远期兼顾的施政纲领。编制过程中，市领导多次指导了总规的编制，主要是要求做好总规需要重点落实的专项内容。这些专项内容往往都是本届政府的工作重点。除了关心在总规中落实近期的工作外，市领导也会针对国家、省的城市发展要求，提出对规划的要求但所提内容的宏观程度也只有总规可以落实）。鉴于市领导对总规实施的作用巨大，因此可以认为市领导对总规的认识实际上代表着总规未来实施的可能。如此，对于市领导任期来说，5年的任期也就是总规的近期建设阶段可能更为重要。10—20年的发展需要与5年发展更好地衔接。
专业委办局希望总规是专项规划的体现甚至延伸。总规的内容涵盖了市规划局以外的市级委办局工作的内容，如产业发展、市政工程、交通、防灾等。在编制过程中，编制项目组收集了以上委办局的资料，在成果初稿完成后也发文向各委办局征求意见。这些委办局可以分为两类，一类已完成了各自的专项规划，另
一类是正在或者还未完成各自专项规划的。于是，已完成各自专项规划的委办局对总规成果的要求是参照其专项规划的，希望总规能尽可能多地纳入他们已有的成果，并且希望总规的表达尽量与专项规划一致，最好能落实具体项目，甚至指导具体业务管理。而正在或者还未完成专项规划的则按照对专项规划的要求希望总规中具体内容可以达到相应的专项规划的要求。
各区（县级市）希望总规尽可能与各自的发展展望相吻合。在广州，行政管理的重心逐渐从市向区转移，因此区级政府有较多话语权。因而在总规成果征求区级政府意见时，他们的意见主要集中在：（1）要落实他们最近开展重点项目的用地范围；（2）要协调他们已经编制完成的控规成果；（3）尽可能多地在用地规模上对区予以支持。由于区级政府是总规实施的实际推盘手，因此他们非常希望对区未来的发展设想可以在总规中得以体现，方便今后项目“落地”。
市民希望总规能够解决他们的实际问题。市民一般远离决策中心，更多关心自己周边环境等切身利益。市民的意见主要是通过总规成果公示的渠道到达总规编制项目组的。从目前收集的意见来看，大多数市民的意见是针对自身周边环境改善提出的（某小区市民发了几十封邮件希望他们附近的地铁线能够早日开通），少部分市民也会对全市战略性问题给出意见。此外，还有市民在“微博”、“市民论坛”等处发表意见。
综上，我们发现《城乡规划法》、《城市规划编制办法》中描绘的总规的形象有些模糊，尽管总规要求编写的内容是清晰的。总规到底需要解决什么问题？体现什么价值观？如何被实施？如何被监控？都是值得再思考的问题，而且可能无法快速得到答案。
3.2 与总规平行的重要工作
在总规编制的同时，广州推进了两项全市层面的规划工作，一是城市功能区规划，二是“三规合一”。
城市功能区规划于2012年开始开展。与此同时，广州市委推进新型城市化发展的工作，形成了“1+15”的政策体系，包括1个主体文件（《中共广州市委、广州市人民政府关于全面推进新型城市化发展的决定》）和15个配套文件。同年6月，广州市召开《广州市城市功能布局研究》评审会，中规院、中国社科院、清华院提交了方案。结合3家单位方案和新型城市化政策，最终形成了《广州123城市功能区规划》成果。成果深化了总规的空间结构，提出了实现空间结构的“优化提升一个都会区、创新发展两个新城区、扩容提升三个副中心”3种错位发展模式，进而提出实施错位发展模式的具体12类165项基础性民生设施，方便政府对各城市功能区规划的实施进行评估监控。
三规合一工作也由今年开始。针对规划实施中由于土规和城规用地规模、边界不同，而造成规划项目难以落地的问题，广州计划以国民经济和社会发展规划为依据，加强土地利用总体规划和城乡规划相衔接，从规划内容、信息平台、协调机制和行政管理等方面理顺三规”关系，统筹推进“三规合一”工作。该工作已经开始了5个区的试点。
4 结语
从广州两版总规编制的过程来看，长期作为规划人心目中“龙头”地位的总规在实际编制过程中被诸多因素“所引领”，其编制过程是一个逐渐博弈逐渐协调达成共识的过程。可以预见的是，如果总规的“龙头”作用需进一步发挥，则参与总规编制的行为者会更多，会受到更多的“引领”。在这个过程中，广州为了不断适应新的形势，不断调整总规的编制方法。
广州最近开展的城市功能区规划、“三规合一”等工作，并不是总规，却弥补了总规的缺陷，可以视为总规工作的地方创新。城市功能区规划解决了规划与实施政策对接问题，从政治上确保了总规是“龙头”。“三规合一”工作衔接了3个规划空间层面的问题，确保了总
（虽不针对总规，“
规的实施。由此看来，单一的总规成果无法胜任法律赋予它的职责，地方政府的规划创新是总规的补充。城市总体层面的规划对一个城市仍是不可或缺的。
同时，未来总规还需要面对诸如国际市场上对中国产品的外部需求减少、政府对经济增长的支撑能力下降、房地产发展的不确定性等问题。经济发展的黄金时代不再，是否也意味着“规划的春天”结束了？还是意味着，规划需要从开发控制走向更加贴近地方、贴近发展的角度，那总规又会变成什么样子？包含现在这些内容的总规是否还能解决问题，可以实施？
李克强同志最近指出“改革是我国最大红利”。改革也需发生在总规身上。中央、地方规划权的进一步清晰，从而令中央政府有手段更好地约束无序的发展，地方政府更好地贴近市场，推动经济、社会发展；总规成果要进一步明确其实施的机制，突出战略性、对次区域的合理划分；进一步明确总规与其他层次规划的关系，明确各层次规划的法定作用等，可能是注释
①由于规划编制过程中的很多具体内容不合适公
开，文中不会引用这些内容，而尽量对这些内容进行总结。
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