——国家土地督察上海局关于临时用地的调研报告
□彭爱华 汪传军 朱莉萍 自2008年国家扩大内需政策实施以来，各地建设“转危为机”、加快发展，上马了一大批建设项目。“十二五”开局以来，各地纷纷铺开经济布局，同时省、市、县、乡四级换届带来新一轮建设发展的高涨热情。在这些背景之下，产生了大量临时用地。 2010年以来，国家土地督察上海局在土地督察中发现，临时用地在审批、使用、复垦和监管等环节上存在一些突出问题，将直接导致耕地隐性流失、规避建设用地审批程序、扩大建设用地规模、诱发社会矛盾等严重后果。对此，该局进行了专题调研，并提出了完善临时用地管理的政策建议。 现状—— 点多面广量大，占用耕地比重较高，三方面问题突出 调研组发现，临时用地点多面广量大，且占用耕地比重较高。据长期从事重点工程项目征地的人员进行测算，铁路、公路等线型项目临时用地占永久性建设用地的比例在30%~70%左右。调研组在浙江省丽水市了解到，金丽温铁路扩能改造工程丽水市莲都区路段需临时用地9.42公顷，其中耕地6.37公顷，耕地占临时用地总数的67.62%。铁路、公路等重点建设项目使用的临时用地中也有很大一部分占用基本农田。 目前，临时用地管理比较混乱，在审批、使用、复垦和监管等环节上存在三方面突出问题: 一是一些建设项目临时用地不办理用地审批手续。如在未办理临时用地手续的情况下，一些建设项目特别是铁路、公路等基础设施和民生工程项目存在未经批准就临时占用土地的情况。 二是临时用地复垦义务不落实。土地管理法律法规对用地主体临时占用土地规定了复垦义务，但事实上在很多地方临时用地复垦义务都没有落实到位。其中原因有的是管理不到位，有的是资金不到位，有的是建造了永久性建筑物或者构筑物，造成无法复垦。一些临时用地区位较好、交通便利，土地所有者不重视复垦，更希望借机转为建设用地。 三是部分地方弄虚作假，以批准临时用地的方式批准建设项目用地。土地督察发现，部分地区擅自扩大临时用地使用范围，将一些不符合土地利用总体规划或未落实土地利用计划指标的建设项目，以临时用地的方式批准用地。 这些问题，将直接导致耕地隐性流失。一些地方以审批临时用地名义审批建设用地的行为，规避了建设用地审批程序，扩大了建设用地规模，使土地使用者规避了相对较高的土地出让金及新增建设用地土地有偿使用费等相关税费，属于非法批地行为。此外，临时用地可能出现的补偿标准不统一、分配不透明、管理不规范、复垦责任不落实等问题，使得土地所有者权益无法保证，容易引发社会矛盾。 原因—— 管理政策不明晰，监督管理不严格，给“擦边球”可乘之机 目前临时用地管理比较混乱，与国家和地方管理政策不明晰、管理不够严格规范有关，在土地供需矛盾突出背景下，也给一些地方打“擦边球”、“以假乱真”、“暗度陈仓”以可乘之机。 《土地管理法》及相关法律法规对临时用地的审批及管理作出了原则性的规定。在此基础上，地方按照土地管理法律法规要求，加强临时用地审批管理，也出台了一些规定。但总体上，国家和地方临时用地管理相关政策不明晰，给一些地方不作为、乱作为带来空间。 一是根据现行土地管理法律法规的规定，临时用地仅适用于三种情况:建设项目施工、地质勘查、抢险救灾，未能全面覆盖临时用地的各种用途。由于一些本应按临时用地管理的用地既没有纳入《土地管理法》临时用地调整的范围，又不符合办理正式用地报批手续的条件，加上用地指标、规划条件的制约，有的地方宁可不办理临时用地审批，也不愿意承担管理上的风险。 二是国家土地管理法律法规对临时用地报批的程序、补偿费标准、履约保证金，以及是否可以申请延期、临时用地能否占用基本农田、占用基本农田如何审批、临时用地占用耕地未按要求复垦如何处理等诸多问题都未作明确规定，一些地方对临时用地的监管不力。 三是各地临时用地管理措施差别较大，不利于临时用地的规范管理。如对临时性的取土、采矿用地，福建省纳入临时用地管理范围，而浙江省则没有纳入；福建省、浙江省等地都将从事种植业、养殖业需要搭建临时建筑(未固化的畜牧、养殖设施用地)所临时使用的农村集体土地纳入临时用地管理，而国家则是按照设施农用地进行管理。 此外，由于一些地方发展的冲动强劲，现有的用地审批和供地程序无法满足地方急于上项目、急于用地的需求，部分地方就以“临时”的态度管理临时用地，利用临时用地时间短、审批手续相对简便的特点，打“擦边球”，满足迅速上马项目的需求，变相扩大建设用地范围。 对策—— 促进规范使用，严格复垦监管，细化五方面措施 临时用地是各类建设项目必须使用的辅助性用地，在土地供需矛盾日益尖锐的情况下，审批临时用地在保障建设项目用地中发挥了重要作用。调研报告提出，应高度重视临时用地管理工作，将临时用地放在与一般建设用地同等重要的位置进行研究部署。 调研组建议结合《土地管理法》修改，对临时用地使用范围、报批程序、选址要求、法定义务、批后监管和法律责任等进行深入研究，制定具体、可操作性强的管理办法，从国家层面细化临时用地的管理措施，进一步加强和规范临时用地管理。具体建设如下: 扩大临时用地的界定范围。按照临时用地的性质，除现有法律规定的情形外，可将临时性的采石、挖沙、取土、采矿用地，因从事经营性活动需要搭建临时性设施或者存储货物临时使用土地，短时期内占用土地设立商亭、摊位、广告牌等以及其他符合临时用地特征的用地行为，都纳入临时用地管理，对设施农用地国土资源部出台了专门的管理规定，应当除外。 规范临时用地的选址。临时用地要按照节约集约、保护耕地、满足工程建设需要的原则进行选址，要尽量避免占用耕地特别是基本农田。对城市规划区内的建设项目，确需使用临时用地的，明确规定不得占用耕地和基本农田；城市规划区以外的单独选址项目，确需临时用地并不可避免占用耕地和基本农田的，经有权机关批准后可临时使用，工程项目完工后必须恢复土地原状。 规范临时用地报批程序。临时用地由项目建设单位会同当地国土资源行政主管部门和乡镇人民政府共同选址，确定临时用地规模和范围。由项目建设单位和土地所有者协商土地补偿标准并签订临时用地合同，明确土地补偿标准、临时用地用途、复垦要求和归还期限等，向国土资源行政主管部门申请临时使用土地。对不占用耕地和基本农田的临时用地，由县级国土资源行政主管部门审批并负责监管；对符合占用耕地和基本农田条件的临时用地，编制耕地补充或复垦方案、基本农田补划方案，落实专项资金纳入项目预算，随建设用地一并报有权限的地方政府批准。针对水利水电等项目工期较长的特点，应加长临时用地使用年限。 加强临时用地复垦管理。项目竣工后，对临时用地的复垦情况进行检查验收，验收不合格的责令整改。进一步建立和完善建设用地复垦方案与建设项目用地统一报批制度、复垦履约保证金制度等。编制公路、铁路和兴修水利水电设施临时用地确定取弃土用地控制指标，制定取弃土方案，并据此编制土地复垦方案，落实土地复垦费用，并纳入建设项目用地预审内容。严格审查复垦方案的可行性，及时足额收缴履约保证金。 强化临时用地批后监管。县级国土资源行政主管部门要开展动态巡查，加强对临时用地的日常监管。省、市级国土资源行政主管部门要定期对临时用地审批和使用情况进行监督检查，及时纠正出现的问题，追究责任人的责任。