总206期 第2期贵州社会科学
2007年2月SocialSciencesinGuizhouVol.206,No.2
February12007
中国城市社区治理发展历程及现实困境
康 宇
(黑龙江大学,黑龙江 哈尔滨 150080)
摘 要:中国城市社区治理经历了行政型社区治理、合作型社区治理等模式的发展,正向着自治型社区
治理过渡。然而,在城市社区治理日益走向现代化的今天,一些现实的困境也阻碍了其进一步发展。社区多元主体博奕、社区失灵的出现、以及NGO在社区治理中应有作用尚未得到充分体现都是人们应关注的问题.在新形势下,找到中国城市杜区治理创新之路势在必行。
关键词:社区治理;发展;困境
中图分类号:C91 文献标识码:A 文章编号:1002-6924(2007)02-065-067
社区治理是指以社区地域为基础,政府与社区组织、社区居民共同管理社区公共事务的活动,它体现为社区范围内的不同主体依托各自资源而进行的相互作用模式。/社区治理通过借助既不同于国家也不同于市场的制度安排,可以对某些公共资源系统成功地实现适度的开发与调适。它可以弥补国家和市场在调控和协凋过程中的某些
[1](P10)
不足,成为国家和市场手段的补充0。
20世纪90年代,中国开始了城市杜区治理的经验探索。其产生背景是:在计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中,政府无法依靠行政权力垄断所有的资源,社会上已经出现了大量的自由流动资源和自由活动空间。以前的/单位人0正走向/社区人0,原有街道和居民委员会体制在新形势面前表现出很多不适应症状。而社区内部中逐渐产生了社会中介组织、民间团体,居民也越来越重视自己所居住的社区,开始参与社区公共事务。面临新的情境,中国原有的单位体制和街居体制的城市基层社管体制相继失效或失灵,社会召唤新的城市社区管理体制的形成。正是在这样的形势下,中国各地开展了新型社区治理方式的探索。
作者简介:康宇,黑龙江大学哲学院讲师,哲学博士。
一、中国城市社区治理发展历程
中国在1991年民政部提出/社区建设0以前,城市社区治理主要以行政社区治理作为发展导向。建国初期,以街道办事处和居民居委会为基本组织形式的城市基层社区组织模式得以确立。在这种街居制中,街道党委和街道办对于街区的控制处于垄断性地位。20世纪60年代,随着/单位制社会0的形成,街道资源近乎全部纳入单位,街居成为仅仅控制部分缺乏就业能力的老年妇女、残疾人及其他零散社会成员、不具有真实行政权力、近乎虚拟的行政机构。而之后的/文化大革命0中随着知识青年上山下乡,街居体制更进一步被削弱,直到70年代末/体制外0经济主体出现和社会问题的逐渐增多,街居体制作用重新得到重视,但由于很多问题传统街居体制难以解决,以至国家民政部于1986年提出开展/社区服务0的要求,并第一次提出了/社区0这一概念。
但此时城市社会主要是由一个个企事业单位构成,国家通过单位来管理社会。在这种情形下,城市社会成员大都属于单位人,个人如果在居住地出现这样或那样的问题,也是通过单位出面来
解决。在这种企事业单位办社会的体制之下,企事业单位具备了居委会所有的功能,居委会起到的作用是微乎其微的。城市社会成员的生产、生活、社会活动等都在/单位0全封闭式的管理、统配之下,居委会被纳入到政府行政系统中,完全作为政府的角色而出现,这种社区治理模式,即是行政主导型社区治理。
1991年后,随着中国改革开放的深入,传统的单位制开始动摇,政府、单位的职能也随之发生了根据合同契约为业主提供相应服务,是经济性管理实体,主要管物。它们两者间的关系应是专业管理机制与居民自治管理机制的有机结合。然而在现实中,一些居民委员会,对物业管理公司的管理工作不支持,不配合,甚至与物业管理公司作对,导致物业管理公司工作的开展非常困难。许多社区的物业管理公司对居民委员会也不理睬,擅作主张,从而对整个社区的管理带来障碍。同时,居民委员会和物业管理公司对于社区内的一很大变化。城市人完全依附单位的局面被打破,城市管理和服务的许多职能被下放到社区,社会成员由完全依附单位的/单位人0开始逐渐向较为自由的/社区人0和/社会人0转变,城市社区治理也开始走向政府推动与社区自治结合型的合作治理模式。在合作治理模式中,政府组织通过授权和分权把由政府组织承担的社会职能交由社区内的社会组织来承担,政府组织的职能转变与社区组织职能的加强同步进行。社区自治组织在法律规定范围内的权利得到体现,社区自治能力得到加强。社区的资源投入以政府投入为主、社会组织投入为辅,并逐渐增加多渠道的资源投入。社区通过吸收、管理与利用社会资源为社区居民提供高质量的社会服务。此时,城市政府管理层级减少,街道办事处作为政府派山机构与社区组织结合在一起,并逐渐被社区组织所取代,从而完成了政府组织的简化与职能转变的过程。
二、当前制约中国城市社区治理发展的困境
中国城市社区治理虽然取得了巨大进展,然而其在不断现代化的过程中也遇到了一些发展的困境。
首先,多元社区主体博奕在一定程度上影响了社区治理的效率。在当代中国城市社区中,居民居委会、业主委员会和物业管理公司作为社区治理中的主体,三者分别从社区治理、自治治理和专业治理的角度,在相互博奕中进行社区建设。由于社区多元主体都有着不同的利益,在现阶段各主体之间的利益还存在着某些不一致性。具体表现为:(一)在居委会与物业之间。社区居民委员会按5城市居民委员会组织法6规定行使职责,是行政管理主体,主要管人。物业管理公司则是
些收费项目、创收措施,争相管理;对于难点工作,相互推诿;导致社区内许多问题管理不清。(二)居民委员会与业主委员会之间。居民委员会是基层群众自治性组织,它具有坚实的群众基础。但随着房屋商品化,业主与居民的身份双重化,使得社区内出现一支新兴力量)))业主委员会。它是代表社区内一个小区物业全体业主,对接受委托的物业管理公司的物业管理实行监督管理的自治组织。与居民委员会一样,业主委员会也属于自治组织,但两者的性质不同,每个组织所代表的成员数量和目标也有很大差异。居民委员会中可以包括业主在内,可以代表业主的利益,但是,业主委员会却不能代表居民委员会中一定数量的其他住房承租户居民。只有当居民委员会中的居民全部是业主,居民委员会与业主委员会所代表的人是同一类对象时,两者才是没有区别的。当前,居委会对业主委员会干预过多,以致包办代替,业主委员会由于是在房地产主管部门操纵下产生的,组成人员带有倾向性,但无代表性,因此就很难代表业主利益开展工作,这些是造成业主委员会与居民委员会关系不顺的主要原因。(三)业主委员会与物业管理公司之间。物业管理公司由社区的住宅业主委托其承担该区物业管理事务,它与业主委员会是服务与被服务的关系,是主雇关系。目前,业主委员会与物业管理公司之间利益冲突时有发生。其主要原因是,物业管理公司普遍存在从业人员素质低、专业人才缺乏、管理不规范、服务水平低等问题。企业服务理念也存在问题,有些物业管理公司不尊重/业主人格0,高高在上,与业主关系错位。而部分业主委员会也对物业管理公司提出超出其能力范围的要求。一种新型的业主委员会与物业管理公司间的关系急需建立。
其次,/社区失灵0现象困扰当前中国城市社
区治理。/社区失灵0是指社区公共管理中的失灵或者失败,是社区不能有效发挥管理作用、社区内
[2](P81)
的资源不能得到充分发挥的过程和结果。其主要表现是:社区公共管理缺位;社区公共管理超出有效界限而成为/滥用0;社区公共管理成本过高等等。当代中国城市社区治理过程中/社区失灵0成为一种通病,其产生原因是多方面的。一是社区治理具体框架未能完全建构。街道与社区的关系定位并不明确,/两级政府、三级管理0的模些影响了NGO的进一步发展。NGO虽然在社区治理中发挥越来越重要的作用,但NGO与政府尚未形成有效的沟通渠道和交流机制,两者的关系协调和分工定位,仍然需要进一步明晰。政府与NGO作为社区治理的两大主体,它们在社区治理中应该建立平等的合作伙伴关系。然而,相当一部分自上而下的NGO由于本身是从政府职能部门转变过来的,或者是由政府机构直接建立的,它们过分依赖于政府,其依旧是作为政府的附属机式,在街道层次一直不能走出行政单一化的循环圈。有关社区公共管理的规章制度不够健全,以致社区治理过程中出现各主体职能不清。二是街道的政府性质及其在社区公共管理中的支配性作用和公共政策的失误。当前街道组织仍是社区公共管理的主体致使政府机构管理上存在的一些弊端再现于社区公共管理中。街道组织在其主导性作用发挥的同时,过分剥夺了其它社区公共管理主体的管理权,使得社区丧失了实际意义的治理。三是社区公共管理的合法性不足,降低了社区居民对社区秩序和权威认可与服从的程度。由于社区居民对社区的公识和认同感有限,制约了社区居民参与社区治理的进程。社区公共管理合法性的不足,也使得社区与居民之间、社区管理者与社区居民之间的利益矛盾得不到有效的协调,使得社区管理矛盾丛生、举步维艰。
最后,NGO在社区治理中应有作用尚未得到充分体现。在社区治理中,非政府组织(NGO)在社区利益的协调、矛盾的化解、服务的提供、就业途径的拓宽等方面可发挥其独特的作用。NGO主要指涉及到社区治理中的各种民间组织、非营利性的中介组织、慈善机构等。它可以深入社区基层,直接满足社区居民的需求。也可以与政府沟通,使政府适时调整政策,实现对居民利益的有效协调。深入到社区居民中的NGO可以在第一时间发现社区矛盾并将之化解,同时它也是拓宽社区就业途径、培育社会资本的重要力量。然而在当前中国城市社区治理过程中,由于人们对NGO认识的不到位,大大限制了其在社区中的生存与发展。现在,仍有许多社区居民把NGO看成是党政机关的内部机构或代管机构,也有不少政府部门把NGO看成是安置闲散人员的机构,而在实际中大多数NGO仍处于附属地位,缺乏独立性。这
构在发挥作用。此外,当前NGO在中国城市杜区治理中的制度支持性资源的缺失也是不能忽视的问题。尽管改革开放以来我国有关NGO的法律制度从无到有地建立起来,基本上形成了一套体系,而且这些法律法规也为NGO的发展提供了必要的支撑,但是法律和政策的滞后仍然严重制约着NGO的发展。中国有关管理条例和办法对NGO注册条件要求过高,而对NGO的基本制度建设,法规政策上没有具体明确的要求与约束,使得其良莠并存,不利于长远发展。NGO发展本身缺乏独立自主性、其生存发展的资金、资源有限,服务能力尚需提高等等现实,也是促成其在中国城市社区治理中作用未能充分体现的重要原因。
三、中国城市社区治理创新之路
面对中国城市社区治理面临的困境,需要我们尽快地找到解决之路。而社区治理创新势在必行。政府组织、非政府组织、非营利组织和社区组织要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对社区公共事务的共同管理。要保持社区参与者之间的适度分权,授权社区参与者与其角色相对应的社区决策权、管理权、执行权和监督权。要强化社区治理主体之间的自愿平等合作关系,凭借合作网络实现各个主体间的协调和沟通,实现治理机制与治理理念的转变。
要处理好居民委员会、业主委员会和物业管理公司三者的关系。如果这三者的关系能够融洽,那同时也就理顺了政府、社会和市场三种治理机制的关系。要努力形成业主委员会的自治管理、居民委员会的社区管理、物业管理公司的专业管理的行业管理相结合的局面。三者之间相互衔接、相互配合、各司其职,形成合力。针对/社区失灵0,可以通过扩大公共管理合法化(下转第92页)
不信也。0[5](P2188)
正如陈衍所言,钱先生诗作确能陶冶百家、自铸伟词。诚然,钱钟书诗作有同光体闽派诗歌清苍幽峭之风,亦有喜用事、用典的特点,如5北游纪事6、5寻诗6、5(冒)叔子书来并示近什6等诗中多有本事,且有仿陈衍之作,如/寝庙荒凉法器倾,千章黛色发春荣。最宜杜老惊人句,变雅重为古柏行。0与陈衍5扬州绝句6/最宜中晚唐人笔,此地来题绝句诗0,貌同而心不异。但是,钱诗中不仅有苍秀奥峭而博洽古今之篇,亦有深情远韵而谐趣横溢之作,不论是状物写景还是忧世伤生,均能妙手偶得,自然天成;意象意境,娴熟于心。作于1991年的5代拟无题七首6亦/韵味无穷,低徊不已0[10](P143)。钱曾自谓/于少陵、东野、柳州、东坡、荆公、山谷、简斋、遗山、仲则诸集,用力较劬。0[11](P297)由此可见钱先生能熔裁百家而出诸一手,不专宗一家也。
钱钟书诗中警句不少,如/春阳歌曲秋声赋,光景无多又一年。0/巫山岂似神仙远,青鸟殷勤枉探看。0/如此星辰如此月,与谁指点与谁看。0/干卿底事一池水,送我深情千尺潭。0/几番来雨兼新旧,一样飞花判溷茵。0/为爱六朝容小住,偶吟五(上接第67页)基础、建立社区公共管理网络系统、建立社区治理规范系统、建立有效反馈体系、确立社区治理的责任意识和效率观念等方式来解决。针对/NGO0问题可以通过培育有利于NGO发展的社会氛围、培育社区居民对NGO的认同感、加强制度和法律政策环境的建设、加强NGO自身能力建设等方式加强其自身的生存与发展能力。
总之,当代中国城市社区治理应形成政府、社区组织、社区居民、NGO共同合作的局面。制度创新、政策优化,在社区治理过程中不可或缺。中国城市社区治理任重道远,它对促进社区繁荣乃至
字得长城。0/风定涵天平妥帖,波摇浴月碎零星。0陈衍称这些警句/皆可书作楹帖0[2](P615)。
因限于篇幅,钱钟书诗作的具体特色留待另文探析。
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[责任编辑:章 金]
整个社会的稳定与发展起着不可低估的作用。(本文为黑龙江省教育厅人文社会科学研究项目/黑龙江省老工业基地改造中的社区建设0阶段性成果,项目编号:11514020)
参考文献:
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[责任编辑:黄旭东]