作者：杨体仁蒋琢吴耀敏
财经问题研究 1998年09期
日本的雇佣保险制度最初名为失业保险制度，为适应社会经济生活不断变化的需要，在制度结构与功能上进行了积极调整，发展成为现在颇具特色的以生活保障为基本任务、促进就业为根本目标的就业保障制度，对我国的失业保险制度改革具有一定的借鉴意义。
一
19世纪明治维新后的日本开始了近代工业化进程，以分工协作、集中生产劳动为特征的工业在产业结构中的比重越来越大，但二战以前失业问题并不严重，还未构成推出一项专门社会保障制度的压力。至1947年，日本才正式建立了失业保险制度。它的产生有赖于以下几方面因素：
民间失业共济活动的推动。随着工业化的发展，不断显露的失业越来越多地威胁着劳动者的生活安全，劳动者逐渐自发组织失业共济会予以应对。1924年，大阪出现了以日工（临时工）为主要对象，在因工伤亡、失业时进行救济的劳动共济会，规定参加者每天缴纳共济费2钱，雇佣7人以上的雇主每天也为每个雇员缴纳2钱，工人失业后可从第四天起连续领取3天每天为60钱的共济金。 这种共济活动具有自发的失业保险性质，成为以后建立失业保险制度的思想与组织基础。
国际失业保险制度的影响。1920年，一战后成立的国际劳工组织召开第一届大会，通过了《关于失业的建议》。作为战胜国之一的日本也开始关注国内的失业及其保障问题。1921年，日本宪政会公布了第一份关于失业保险制度的建议性文件《失业保险概目》，并于1922年提交帝国议会，虽未获通过，但表明建立失业保险制度已开始提上议事日程。
严峻的失业现实压力。30年代的大危机也波及日本，但日本通过“九·一八”事件发动侵略战争转嫁危机。在二战结束前，畸形的“战争特需景气”掩盖了已逐渐显露的失业危机。1945年战败后，日本经济形势急剧恶化， 潜伏的失业危机顷刻间得到总爆发。 失业者总数达到了1000万人，其中包括大批军工厂关闭后流入社会的工人，军队解散后的军人，回国战俘，破产商人其家属等。二战后，美国占领军在日本推行民主化改革，催促其建立公民社会，保护劳动者权益，包括保障失业者的基本生活。在内外压力迫使下，日本政府成立了“失业保险法起草委员会”，1947年12月，公布并实施《失业保险法》。主要内容是强制制造、采矿、运输以及部分服务行业加入失业保险，劳资双方等比例投保，根据失业者原来的工资水平给付失业保险金。
1947年的失业保险法是在战败后劳动力突然显得过剩的背景下诞生的，是暂时对失业者进行生活安置的权宜之计，因而救济色彩浓而预防功能弱。战后日本经济的高速发展带来产业结构与就业结构的变化，对劳动者素质提出了更高要求，技术性、结构性失业较为突出。此外，老年人、残疾人的就业难度较大。1973年，第一次石油危机给日本的能源依赖型经济以沉重打击，原来失业保险制度的生活救助功能已显得苍白无力。在调整经济结构的同时，日本也改革失业保险制度，使其在充分利用人力资源、促进就业、 推动经济增长方面发挥积极主动的作用。 1974年12月，日本国会通过了《雇佣保险法》，替代原有的《失业保险法》，制度的结构与功能发生了重大转变，在对失业者进行生活安置的基础上，强化了下列功能：调整雇佣状态，扩大雇佣机会，促进劳动能力的开发与提高，增进与改善劳动者福利。
二
日本的雇佣保险制度由善后与预防两部分构成。善后是对失业者的补救措施，包括失业登记、失业保险金给付，目的是对失业者进行一定程度的收入损失补偿，保障其基本生活水平。预防即促进就业，从雇主与雇员两方面开发就业机会，提高职业技能，尽量防止失业和重新就业后的再失业。
（一）覆盖范围
凡是雇佣劳动者的企业，强制参加雇佣保险，雇员成为被保险人。被保险人分为四大类，待遇各不相同：一般被保险人，这是被保险人中的主要部分，但每周固定劳动时间低于33小时者被视为短工，不在此列；高龄被保险人，65岁前后受雇于同一雇主的劳动者；短工被保险人，包括季节工和长期从事短工的劳动者；日工被保险人，主要指临时工。
（二）失业保险金
1.享受条件
（1）投保。一般被保险人失业前1年合计投保6个月以上； 短工被保险人失业前2个内投保1年以上；日工被保险人失业前两个月内购买失业保险印花税28天以上。
（2）确已失业。失业后须立即到职业介绍所登记， 并经其出据《失业认定申告书》确认。
（3）等待期为7天。
2.失业津贴
（1）一般被保险人。每天的失业津贴相当于失业前180天平均日工资的60%—90%，按逆减比例计算，即平均日工资越高，基本失业津贴越低；反之，则越高。失业津贴的领取期限根据被保险人的年龄、投保期长度及就业难度等因素综合确定（见表1）。此外， 根据一些特殊情况（如经济衰退、全国就业形势严峻、跨地区求职、职业培训延期等）可酌情延长领取期限。
表1一般被保险人基本失业津贴领取期限
投保期限不满1年 1—5年 5—10年10年以上
—2990天90天 90天 180天
30—44 90天90天180天 180天
45—54 90天
180天210天 240天
55—64 90天
210天240天 300天
就业困—54 90天
240天240天 240天
难者*55—64 90天
300天300天 300天
*指残、病及曾违法犯罪等就业难度较大的人。
（2）高龄被保险人。高龄被保险人失业后，经职业介绍所认定，可一次性领取失业津贴，因而没有酌情延长领取期限的优待。津贴的日金额与一般被保险人的相同，日金额乘以与投保期限相应的领取日数即为应领取的全部失业津贴总额（见表2）。
（3）短工被保险人。 由于短工在一定时期内不断重复就业与失业，因此，其失业津贴就以一般被保险人的失业津贴日额乘以50天，一次性领取，也没有延期的优待。
（4）日工被保险人。日工由于流动性大， 投保与失业津贴的领取方式别具一格。日工被保险人人手一本保险手册，每缴纳一天的保险费，就贴上一张雇佣保险印花，名曰“雇佣保险印花税”（见表3）。 失业前两个月内贴满28张以上的印花后，即可领取失业津贴。津贴额根据工资等级按逆减比例确定，比如，第一级为6200日元，第四级为1770日元。领取期限根据所贴的印花张数确定，一般为13—17天。
表2高龄被保险人失业津贴总额
投保期限失业津贴总额
1年以下基本津贴日额×50天
1—5年 基本津贴日额×100天
5—10年基本津贴日额×120天
10年以上
基本津贴日额×150天
表3 日工被保险人印花税
（1993年时的标准） 单位：日元
等级 每日工资额印花税额
(雇主雇员各半负担)
1
8200以上 146
2 5400—8200
96
3 3540—5400
63
4
3540以下
41
3.伤病津贴
伤病津贴是失业保险金的必要组成部分。在几类被保险人中，高龄与短工被保险人都是一次性领毕失业津贴，日工被保险人的领取期限较短，而一般被保险人在领取期内负伤或患病并须经医治，则可领取伤病津贴，金额与失业津贴大体相当。领取伤病津贴期间，暂停领取失业津贴。
（三）雇佣（就业）促进事业
这是日本雇佣保险制度的重点，它充分体现了抑制解雇与防止失业、开发就业机会与职业技能的政策取向。主要从雇主与雇员两方面加以实施。
1.为失业者提供就业补助，增强其求职动机
（1）给付培训津贴。 接受公共职业培训的失业者除基本津贴以外，还可领取听课津贴、交通津贴等，如寄宿别处，还可领取寄宿津贴，以此鼓励失业者更新、提高职业技能，增强求职实力。
（2）提供补助，激励就业。失业者在其津贴领取期结束前100天或还剩一半的时间就找到持续1年以上的工作，可领取30—120天失业津贴的再就业补助。就业困难者失业后若能找到受雇1年以上的职业， 可领取相当于30天津贴额的就业预备金。失业者异地就业，需要举家迁移，可领取搬迁费。
2.抑制雇主的解雇行为，增加就业岗位，提高员工福利，开发人力资源
（1）雇佣安定措施。 主要内容为：对因经济不景气而缩减规模的企业进行必要的资助，力争其不裁员，尽量内部消化，进行劳动力的“储备屯积”；资助雇主留用和吸纳高龄劳动者，此举既可缩小不同年龄劳动者就业的差别，又可缓解养老金的给付压力；资助就业压力较大地区的雇主挖掘潜力，尽量提供更多的就业机会；资助雇主多招用就业较困难的群体，如残疾人等。
（2）能力开发措施。主要方式是：建立公共的职业培训机构， 加强对公开失业人员的劳动技能培训；资助雇主对雇员进行内部专业培训。此举从外部劳动力市场与内部劳动力市场两方面加强人力资本投资，提高劳动者素质，从而减少失业风险。
（3）雇佣福利措施。包括资助雇主向迁移者提供宿舍， 资助雇主为雇员提供文娱设施和劳动咨询等服务。其目的是为失业者求职提供帮助，为劳动者改善工作环境，减少其跳槽、离职的动因。
（四）雇佣保险资金的筹集
与雇佣保险制度的结构相适应，雇佣保险金分对失业者进行收入损失补偿和雇佣促进事业两方面支出，因而，雇佣保险所需资金也分为两部分筹集。
由于进行收入损失补偿的失业保险金支出的部分由国家（政府）、雇主、雇员三方负担。日本并不实行全社会统一的单一失业保险费率，而是根据各行业的失业风险程度实行差别费率。雇主与雇员根据本行业的费率，按照等比制分担失业保险费。此外，国家财政资助失业保险金给付总额的20%。而用于雇佣促进事业支出的部分则完全由雇主缴纳。比如，90年代初，农林水产、清酒制造等行业的费率为1.35%，雇主负担失业保险金支出部分0.5%，雇佣促进事业部分0.35%，合计0.85 %，雇员负担0.5%，建筑业的费率为1.45%， 雇主负担失业保险金支出部分0.5%，雇佣促进事业支出部分0.4%，合计0.95%，雇员负担0.5%。这几个行业的失业率高于一般行业，因而失业保险费也较高。
三
日本雇佣保险制度最显著的特色是其详尽、周密的雇佣促进事业，通过有效的经济手段从劳动者与雇主两方面分别刺激劳动力的供给与需求，达到促进就业的根本目的。雇佣保险制度实施以来的二十多年里，日本受到过两次石油危机、数次日元大幅度升值、经济全面衰退的沉重打击，但它的失业率并不象其他西方发达国家那样大起大落，始终稳定在2%—3%以内，不能不说是雇佣保险制度，尤其是其中的雇佣促进事业发挥了积极作用。尽管几十年来日本的失业率也存在某种上升趋势，领取失业保险金的人数逐年有增，但失业保险基金仍有节余，表明该制度始终处于运转常态之中，显示了强大的屏障功能。
70年代以来，石油危机使高速发展的西方经济陷于全面衰退之中，狂升的失业率暴露了他们原来的失业保险制度潜在的脆弱性，同时使他们进一步认识到“就业是最好的保障”。各国的失业保险制度在继承和充实原有的对失业者进行基本生活保障的基础上，增加和强化了失业预防、职业促进与开发的功能，名称也作相应的改变。60年代末，德国的失业保险法就改称为《劳动促进法》，国际劳工组织关于失业保险的公约也更名为《就业促进与失业保护公约》。如今，积极的劳动力市场计划（Active Labour Market Programmes ALMPs ）已成为各国失业保险制度的主旋律。日本努力使雇佣促进事业在雇佣保险制度中居主导地位是各国失业保险制度改革潮流的反映。
各国的经验表明：单纯给付失业保险金对于解决摩擦性、技术性、季节性等常态性失业人员的暂时的生活困难较为有效，但面对因宏观经济周期波动或结构失调而产生的长期性失业，则无能为力。即使对常态性失业，也有承载限度，必须进行科学、合理的制度设计，纳入积极主动的就业促进措施，并将其作为重心，才能保证失业保险制度本身的正常运转，切实发挥其社会减震器的作用。我国的失业保险制度在1986年作为破产法和劳动合同制度的配套措施而建立，1993修订，其中包括对社会失业人员发放失业救济金和提供转业训练与生产自救资助等内容。1993年，再就业工程启动后，各地的地方性失业保险法规规定了较为详尽的促进再就业的积极措施，诸如职业咨询、指导、培训、介绍等。从表面上看，我国的失业保险制度结构健全，重心得当，运转良好，并且失业保险基金年年节余。但实际运行状况并不尽然。借鉴日本雇佣保险制度的经验，现对我国现行失业保险制度的三方主体——企业（雇主）、政府、劳动者（雇员）的行为进行如下分析。
（一）企业（雇主）方
现行制度在失业保险基金筹集方式上实行统一费率制，该费率由地方政府规定，并不能反映各企业的实际解雇记录，它产生了如下的经济影响。第一，解雇率低的企业把按工资总额统一比例缴纳失业保险费视为资金的净损失，因为它仅有极少甚至没有员工领取失业保险金，其直接后果是，这些企业以各种方式拖欠甚至抵制失业保险的缴纳，或产生少报职工人数或工资总额等类似的“失业保险漏税行为”，使基金收缴率低。第二，统一费率对解雇率高的企业则产生了极大的外部经济性，助长了解雇动机。它仅需缴纳相对较少的失业保险费就可以无所顾忌地向社会大量排放人员，从而加剧失业保险基金的支付压力。并且，这类企业缺乏提供内部培训的动机，使职工的职业技能难以提高。第三，效益好的企业辞退少，但工资总额高，缴费总量大，而效益差的企业工资发得少，总额低，缴费总量就少。两相综合，平调因素更大，鞭打快牛的性质更严重。因此，统一费率制形成了解雇率低的企业对解雇率高的企业进行无偿单向补贴的局面，降低了整个社会的资源配置效率和福利水平。
（二）政府方
我国现行制度规定，地方政府失业保险基金的收支情况提供一定的财政资助。但没有规定具体方式和比例，政府的补贴责任并不明确。政府可用行政权力限制企业解雇、裁员。例如，劳动行政主管部门要求企业从社会稳定的大局出发，而不是根据生产经营需要与劳动者续签劳动合同，对大多数资不抵债、早该破产的企业，政府安排贷款维持其形式上的生存。这样，就能保持失业保险基金的收支平衡，避免或减少财政补贴负担。在决定富余人员去留问题上，政府的行政权力无疑起主导作用。我国失业保险制度建立至今，基金年年节余的成绩主要是这样取得的。政府还存在平调、挪用失业保险基金的行为，造成基金流失，更谈不上保值增值了。此外，现有制度的再就业措施过分强调公共部门的作用，无疑会导致失业保险管理成本的膨胀。目前，多数地方的失业保险业务机构被定为自收自支的事业单位，其事业费用不纳入财政预算，而是列入失业保险基金支出项目，这就为一些业务机构借管理之名捞私利留下可乘之机。名为职业培训中心，实为豪华创收宾馆的现象不胜枚举，极大浪费了宝贵的失业保险金。
（三）劳动者方
各国失业保险制度都对享受失业保险金规定了严格的资格条件，其中，“非因本人原因导致失业”是大多数国家的共同规定。而我国则将被开除人员纳入享受范围，这条有别于国际惯例的宽容政策可能导致“问题职工”的逆选择行为。个别人即使消极怠工，甚至惹事生非被开除，也能靠失业救济暂时为生。现行制度规定，失业者一旦从事有收入的工作就停发失业救济金，但在执行中却无法确定失业者是否从事着有收入的工作。这就导致为数不少的失业者从事“地下经济活动”，有的还获得较多的收入，但都不愿放弃失业救济金。许多职工因从事“第二职业”旷工过多被“开除”，这类失业者一面在“第二职业”挣钱，一面领取失业保险金，于是就出现了不少人腰揣“大哥大”来领失业金的怪现象，加剧了失业保险基金用非所值的程度。
我国看似详尽的促进再就业措施最大的缺陷是缺乏对失业者积极求职的经济缴励。第一，现行制度规定，为失业者免费提供职业信息、咨询、求职指导和参加与招募单位双向选择的机会。但除此之外，求职者还要付出其他求职成本，如交通费、住宿费等。如果对参加这些活动使求职成功的预期较低，他会放弃这些机会，其后果是失业期延长，失业保险基金支出增加。第二，现行制度并不对失业者跨区域求职与就业提供补贴，却通过户口、居所等限制人为阻隔失业者的地区流动，助长了失业者近乎挑剔的要求：“离家远了不去。”这是导致城镇失业者长期性失业的一个制度诱因。第三，现行制度规定领取失业保险金的期限最长可达两年，恐怕是世界上最长的领取期限了。这也不利于敦促失业者积极求职。第四，现行制度虽规定两次拒绝接受安排的适当工作就停发失业保险金，但又没有关于“适当工作”的操作化定义，使这一规定流于形式。第五，现行制度没有规定适当的等待期。而设置等待期，一方面可以对失业者申领保险金进行资格审查，另一方面，如失业者在此期限内找到工作，就可以节省失业保险金的支出。
综上所述，我国失业保险制度的改革必须提高失业保险金的使用效率，强化对三方制度主体的经济约束与激励，才能达到促进就业的根本目标，发挥制度本身应有的作用。
四
我们可以看出，日本雇佣促进事业的实质是抑制雇主的解雇行为，充分利用企业自身而不是社会对劳动力的巨大容纳能力，将西方福利国家认为失业这种应由社会承担的社会成本尽可能企业内部化，这样，就堵住失业源头，使公开失业率降低，失业保险基金的给付压力自然减轻。相应地，企业的失业保险费缴纳负担也减轻。日本企业同样以利润最大化为目标，但在生产紧缩时，不仅没有大量排放富余人员，而且成为防止公开失业的牢固阀门。因此我们可以说，日本雇佣保险制度这张安全网的网上纽结主要由企业构成。它有三道梯次分明的防线：第一道，由企业构成，防止失业。由政府资助企业内部消化富余人员，并且提供更多的岗位，增加雇佣。第二道，由失业保险金承担，保障失业者的基本生活。第三道，促进再就业，由社会就业服务机构完成，并和第一道防线相衔接。这是日本雇佣保险制度的显著特色。究其原因，有以下几点：
第一，日本鲜有把企业富余人员看成包袱的观念，而是把人视为财富加以充分利用。这反映在“以人为本”的管理哲学中。因此雇主不轻易裁减人员而放弃人力财富。
第二，日本的内部劳动力市场比外部劳动力市场发达得多。日本企业极为注重针对本企业内部的岗位要求对员工进行专业技能培训，并且这种培训能得到政府资助，因此，对企业而言，人力资本投资的收益率较高。在衰退期间，雇主愿意容留富余人员，进行劳动力的“储备囤积”，而不是泄闸放水，白白损失人力资本投资。在扩张期间，储备的劳动力可以马上投入使用，节省大笔招募、培训成本。而雇员也没有主动跳槽、离职的强烈动机。因为到另一个企业后，原来的职业技能可能毫无用外，不得不从事简单劳动，领取较少的工资。政府通过雇佣福利事业资助雇主提供更多的工作与生活福利，可降低员工的流动率。这样，劳动力供给与需求之间紧密耦合，出现了“以公司为家”、“工作即生活”的企业文化，形成了较稳固的终身雇佣制。而欧美发达国家则是外部劳动力市场发达。在衰退期与扩张期，企业向外部劳动力市场大量吐纳劳动力，失业率狂升狂泄，使失业保险制度也倍受冲击。
第三，明治维新以来，日本的企业家阶层依赖政府的传统延续至今，政府能顺利地向雇主征收雇佣安定费。这种取之于雇主用之于雇主的雇佣促进事业已从政府的外部要求变成雇主的自觉行为。
庞大的富余人员是目前我国企业改革的最大障碍。在寻求对策时，一个流行的看法是开闸泄洪松包袱，将其推向社会，由失业保险承接，企业就可以轻装上阵，在市场经济跑道上风驰电掣。然而真能如愿吗？据保守估计，目前我国国有企业的富余人员有2000万人，如果全部推向社会，按每年每人所需失业保险金2000元，平均领取6个月计算， 则每年需200亿元， 无疑将会把现行失业保险制度这张“安全网”冲击得支离破碎。如果为了确保数以几千万计的失业者的基本生活，将不得不大幅度提高失业保险费率，其结果是失去劳动力成本低廉的优势，削弱产品的国际竞争力，失业保险制度也将失去赖以支撑的物质基础。
因此，借鉴日本雇佣保险制度三道防线的精髓，从我国国情出发，解决企业富余人员的思路应该是：利用大中型企业劳动力成本相对较小的特点，挖掘其“储备囤积”劳动力的潜力，减少富余人员排向社会的流量，筑起预防失业的第一道屏障，就可以减少社会保险方面的人工成本，增强产品的国际竞争力，最终达到保障就业的目标。
第一，要以财富与资本的观念看待包括富余人员在内的劳动者。而实现这一观念转变的关键在于如何利用与开发人力资源。例如，一个积极主动的办法是，根据企业特性所要求的技术系数，向其注入非人力资本，使人力资本与非人力资本得到合理匹配，富余人员便不再“富余”，而成为宝贵资源得到充分利用。在目前国有企业资金、技术、产品市场、管理才能等非人力资本短缺的条件下，可使国有企业的人力资本与处于扩张状态的非国有企业的非人力资本“合资”、“嫁接”，实现对两类资源的充分利用。
第二，要加快培育大中型企业的内部劳动力市场，为员工提供接受企业内部培训、流动、晋升的机会。企业内部劳动力市场分为两类。由专业技术、管理人员与核心工人组成的劳动力市场在任何企业都是紧张型的，而由普通劳动力组成的临时市场在大部分企业属宽松型，因此在签订劳动合同时应区别对待。前一种市场的劳动力的合同期应尽可能长，而后一种劳动力市场随企业生产经营形势的变化而起伏不定，其合同期应尽量短。另外，我们不能过分强调由公共就业服务机构进行职业培训，它除了使管理费用膨胀外，还因针对性不强而难以最大程度地促进就业，造成培训资源浪费。政府应更多地用失业保险基金资助企业进行内部专业技能培训，它有的放矢，无论是新进入者，还是原来的富余人员，接受培训后的岗位匹配率都高于接受公共培训者，并且有助于形成培训人才、使用人才、留住人才的良性循环，使企业产生“储备囤积”劳动力的主观动因。
第三，要转变政府对大中型企业行为，尤其是劳动用工行为的经济与法律约束。比如，除了文中提出的根据解雇记录实行差别费率，以及现行制度规定的提前通知的法定解雇程序外，还可以规定，大中型企业辞退职工时，必须给被辞退者高额遣散费，以资助其自谋职业；在合同法中规定，只要试用期超过一年的合同就视为无期限合同；修改劳动法，企业因生产变动需批量辞退工人时，必须与工会进行集体谈判，先争取达成减工资而不裁员的协议，如实在不行，再达成有限辞退的协议。
根据这一思路，我国现行的失业保障制度应作重大改动：根据大中型企业与小企业的不同特点制定不同的制度。为大中型企业制定的制度强调企业对失业保障的责任，而为小企业制定的制度则应强调劳动者的自我保障，要求小企业支付含补偿性的高工资，或在辞退职工时支付遣散费，除此之外，基本不承担别的失业保障责任。为大中型企业制定的失业保障制度，实质上是一种就业保障制度，重点不在于失业金的给付，而在于避免失业。大中型企业所缴纳的失业保险费主要用于增加企业的就业岗位。政府的责任在于对长期失业者进行救助。这种救助需要进行收入调查，是一种帮助长期失业者恢复信心和提高再就业能力的积极救助。
与其他的制度变迁一样，我国失业保险制度的改革也可通过诱致与强制两种方式来进行，但诱致性变迁是漫长的公共选择甚至是自然选择过程，而转瞬即逝的发展机遇又不可能为其提供充分的时间与空间，因此，强制性变迁就成为我国失业保险制度改革应该选择的方式。尽管会付出较大的实施成本，但也可能产生递增的变革收益，其前提是必须具有前瞻性，而不是临时性的权宜之计。如果真能如此，我们将在适宜的制度设置的路径上走得更快、更好，取得更好的绩效。
作者介绍：杨体仁 蒋琢 吴耀敏 中国人民大学