作者：江西省吉安市国家税务局
中国税务报 2004年12期
近3年来，江西省吉安市国税局为不断适应税务管理新形势的要求，变事后查处为事前、事中预警控制，变打击型管理为防范型管理，尽量减少偷骗税及其对社会经济发展的影响。该局对出口企业、废旧物资回收加工企业等税收管理高风险企业，建立了包括资格审查认定、最低税负控制、投入产出控制、成本构成分析、信息情报交换等内容的精细税收预警机制，制定了税收风险控制办法，探索出了一条防范税收管理风险的新路子。
确立预警管理理念
在税收管理中吉安市国税局发现，个别出口企业经营方式灵活，节税、避税方法多，容易发生偷骗税行为；废旧物资回收经营单位和以废旧物资为原料生产产品的企业性质难以界定，业务的真实性难以掌握，少数企业制度不健全，财务核算混乱。针对这种状况，吉安市国税局树立了风险预警管理理念，实施对税收管理高风险企业的预警控制，防范偷骗税案件的发生，保护了国家和企业的合法权益。
精细税收预警机制，即税务部门通过对企业的财务和管理指标进行分析，预测企业出现偷税、骗税行为的几率，合理测定税务部门对不同企业的管理风险，确定对各类企业在不同阶段的管理重点，科学调配税收管理资源，必要时实施一对一的全程监控。
建立精细预警机制
以防范和打击虚开、代开增值税专用发票，骗取出口退税案件为重点，吉安市国税局对出口企业、废旧物资回收加工企业等税收管理高风险企业，建立并实施了税收预警机制和税收风险控制办法。这一办法包括：
——资格准入认定制度。制度包括资格准入和资格年审两方面内容。
资格准入，指废旧物资经营单位申请办理免税资格认定时，必须具备以下条件：取得营业执照、税务登记证和特种行业许可证书（不需要办理特种行业许可证的，需提供有关部门的证明），有固定的经营场所，有取得会计证的财务人员，财务制度健全，会计核算正确，经营行为符合常规。
资格年审，指每年4月（与增值税结算、所得税汇算清缴同步进行）对废旧物资经营单位的免税资格进行年检，发现下列情形之一的，由县（市、区）国税局报吉安市国税局，暂停或取消废旧物资经营单位的免税资格，收缴、停止供应发票，追缴已免征的税款。
这些情形包括：收购的货物不属于废旧物资；经税务检查认定有虚开普通发票行为；企业经营业务虚假，与会计记录不符；被有关部门吊销生产性废旧金属回收经营资格证书、特种行业许可证书、营业执照；经营单位无仓储场所，与生产企业的法定代表人、财务人员、生产场所、会计账务划分不清楚，经营行为明显与常规不符。
——指标预警风险评判。吉安市国税局将出口企业税收风险预警指标细化为财务风险和管理风险两个部分共24项指标。
财务风险指标包括；净资产收益率、总资产报酬率、销售毛益率、总资产周转率、流动资产周转率、固定资产比率、税负率、按期纳税申报率、按期入库率、申报准确率、欠税率、进项税额认证比率、销售增长率、资本积累率、人均销售额。
管理风险指标包括：守法诚信状况、生产经营状况、长期发展潜力、企业生产能力、行业发展状况、企业生产状况、纳税信誉等级、纳税评估等。
为加强对税收管理风险的预测，吉安市国税局开发了风险评估软件。该软件对出口企业的财务效益状况、资产运营状况等八个方面运用24项指标进行评估。这些指标是针对风险行业的经营特点设置的，从而提升了评估预警的针对性、有效性和精准性。
废旧物资回收加工企业预警指标分为三类：反映税收负担的指标有正常税负率，反映企业物耗的指标有收购废旧物资金额占销售收入的比例、单位产品耗用原材料的数额，反映企业过程控制的配比指标有单位产品耗电量、耗工时量、耗煤量、耗运输量、单台设备最大产量等。
比如，吉安市国税局对再生纸行业制定的一整套纳税评估税收预警指标为：耗用废纸指标为生产1吨成品纸耗用废纸最高不超过1.3吨；电费耗用指标为生产1吨成品纸耗电最高不超过430千瓦时，新办企业开办第1年生产1吨成品纸耗电最高不超过480千瓦时；产成品库存指标为年末产成品库存量占总生产量的比例最高不超过5%；税负率指标为税负率不低于6%，新办企业开办第1年税负率不低于5%；电费税负率指标为在电费价格为0.51元/千瓦时的基础上，电费税负率（指应纳增值税占应交电费的比例）不低于75%，新办企业开办第1年电费税负率不低于60%。
在测定出各类风险指标的基础上，吉安市国税局评定出风险管理类别，运用CTAIS系统生成的有关数据、24项指标和第三方信息，采取人机结合的方式，计算指标分值，测算指标定量计分。根据企业预警综合得分，将企业的税收管理风险划分为低风险和高风险两类，科学确定企业的税收管理风险程度。
——信息情报交换制度。对出口企业，吉安市国税局要求企业向主管征税机关报告其生产经营和纳税情况，由主管征税机关对企业报告的有关情况进行逐项核查。对群聚性（手套生产、造纸行业）的废旧物资生产企业，吉安市国税局从公平税负、防止企业虚开发票的角度出发，建立了统一的废旧物资生产企业相关信息情报交换制度。手套生产企业的比对信息主要为：原材料购进品种及季度平均单价，产品品名、规格及季度平均单价，收购抵扣的废品金额占销售收入的比例，工资占销售收入的比例，税负率；造纸企业的比对信息主要为：原材料购进品种及季度平均单价，产品品名、规格及季度平均单价，每吨成品纸耗用废纸的数量，单位产品耗电量，税负率。
——纳税评估与核查制度。这项制度规定，对被认定为一般纳税人或月销售额10万元以上的小规模废旧物资经营单位、生产企业，主管国税机关按季进行纳税评估。评估的重点为经营单位与生产企业具有关联关系的；废旧物资经营单位、生产企业的生产经营要素（数量、重量、运费、工资、管理费用、水电消耗、资金运动等）缺乏配比关系的；废旧物资经营单位与生产企业具有关联关系，其经营的进销差价率高于3%的；废旧物资生产企业税负低于预警税负率或高于相关物耗、电耗指标的企业。
对出口企业，主管征税机关每月主要对以下几个方面进行审核：企业的生产厂房、主要生产设备和工人数量等所反映的生产能力与企业的销售规模是否匹配，企业生产出口货物的投入产出比、收购的原材料成本占总成本的比例、月产量和销售量等指标是否正常，主要原材料与动力、工时、重要辅助材料之间是否匹配。并对企业生产、经营、纳税情况进行评估，形成书面分析资料。评估异常的，移交稽查部门查处。
如吉安市国税局在对再生纸企业进行评估时，发现企业的主要指标超过了预警指标。该局将这户企业列为重点纳税评估对象，同时向其发出《审核评税约谈举证通知书》，要求企业针对疑点问题进行自查、说明，在规定时间内向税务管理部门提交《审核评税自查报告》及相关资料。如果企业对疑点问题找不出正当理由的，税务管理部门按规定核定其应纳税额，并相应扣减废纸的进项税额，扣减的进项税额以后也不得抵扣。对不接受约谈、不进行自查、不举证、不在规定时间报送《审核评税自查报告》及相关资料的企业，由税务管理部门向其发出《审核评税实地调查通知书》，到企业开展实地调查。调查结束后视评估情况进行如下处理：补缴税款，制作《审核评税认定结论书》，并将结论反馈给征收部门；对涉嫌偷骗税的，制作《审核评税建议书》，移交稽查部门，由稽查部门在规定时间内组织检查。
——定期发布预警通报。吉安市国税局对CTAIS系统的数据进行加工比对，结合县（市、区）国税局上传的相关评估信息，通过开展实地核查，定期发布出口企业、废旧物资回收加工企业的指标控制预警分析通报，并对存在管理问题的基层税务机关和存在税收风险的经营单位、生产企业提出批评或处理意见。2004年上半年，吉安市国税局发布了2个预警报告，提出了5条处理意见，并列出了必须进行重点检查的5户生产企业的名单。
——实施风险分类控制。通过对预警指标的评估，吉安市国税局对被评定为税收管理高风险的出口企业和废旧物资回收加工企业，从货物流、资金流、票据流和信息流等方面加强管理，实行了一系列管理制度。
(1)开展税收法律宣传与约谈。主管国税机关定期与企业法定代表人（经营负责人）、财会人员约谈，介绍吉安市国税局《废旧物资经营（加工）增值税管理办法》、《废旧物资回收经营（加工）企业增值税风险预警及控制办法》、《出口货物税收风险管理办法》等税收法规、规章、制度，宣传有关惩处虚开、代开发票偷税行为的法律，辅导出口企业、废旧物资回收加工企业有关财务、会计处理的基本方法。约谈后，税企双方签订约谈备忘录。
(2)加强票据管理。吉安市国税局一方面加强收购凭证的管理，要求收购企业在开具收购凭证时，对每一笔收购业务的出售单位名称或出售者的居民身份证号码、地址、联系电话、收购的货物品种及数量等内容进行登记，以便审查货物来源；另一方面对使用增值税专用发票的企业，控制销售数额和月领用发票的数量，对购进货物时取得的进项增值税专用发票经过认证或协查、函调后方可抵扣。
(3)实行验货制度。吉安市国税局严格审查购买出口货物的企业的资格，强化企业产成品供货销售时的验货管理，要求企业对原材料、半成品、产成品等实物实行专人管理，对各个品种的货物建立单独的仓库账，健全进出库手续，做到财务账与实物账相一致。特别加强以农产品收购凭证和废旧物资普通发票作为抵扣凭证的企业的货物监管，对农产品、废旧物资的范围按照有关部门的规定进行审定，并对在当地收购废旧物资的关联企业加强管理。
(4)实行资金核实制度。吉安市国税局要求企业对主要原材料、产成品的采购价格和销售价格实行年度价格备案制。备案制规定，主管税务机关应审核企业对外购货付款是否按规定实行银行结算，销售货物资金是否及时回笼，是否存在应收账款与应付账款冲抵现象，企业的资金往来是否正常；对大额现金支付、期末应付账款巨额挂账、委托付款以及其他资金结算异常的，主管税务机关要查明原因，认真核实企业资金流动情况，核对企业与银行的对账单，确保资金的真实流转。
(5)实行驻企管理制度。主管征税机关对出口额较大的企业配备驻厂员。驻厂员必须做到上班时间在企业，并且生产期间亲临现场。建立《驻企管理工作底册》，对单批货物购进金额和生产领用金额在10万元以上以及产成品入、出库，驻厂员要进行验货，并在工作台账底册中予以记载。驻厂员还必须督促企业实行原材料购进、领用、结存日结制度，建立《生产情况（班产记录）登记表》。
(6)重点稽查。吉安市国税局将税收管理高风险企业作为重点稽查对象，加强与外贸、海关、外管等部门以及税务部门内部之间的联系，互通信息，掌握供货合同、报关出口、外汇结算情况，采取协查、外调等方式进行税务检查，打击偷骗税行为。
风险预警管理见成效
通过建立税收预警管理机制，吉安市国税局加强了对出口、废旧物资回收加工等企业的税收管理，防范了税收管理风险，取得了明显成效。
提高了税收征管的事前控制能力。基层税务机关通过掌握废旧物资经营单位的特点，加强信息比对，提高了征管的事前控制能力。各县（市、区）国税局于季度终了后15日内将出口、手套生产、造纸等行业的相关指标信息通过局域FTP网传递到吉安市国税局，吉安市国税局于季度终了后19日内将各县（市、区）国税局上报的数据整合汇总，由各县（市、区）国税局指定专人查阅，进行同行业的共性指标比对，分析本辖区所属企业相关指标是否异常及异常原因。
有效地化解了税收征管风险。实行风险预警管理后，吉安市手套生产企业的税负由原来最低的3.5%提高到最低的7.6%，银制品加工业税负由原来最低的4%提高到最低的6.2%。通过年审，今年吉安市国税局先后取消了9户废旧物资经营单位的免税资格，对全市84户出口企业和出口供货企业进行了评估测算，先后确认14户企业为高风险出口企业，核减了32.8万元的进项税额，堵塞了税收漏洞。
查处了偷骗税案件。通过税收预警管理，吉安市国税局先后查处了江西省万友商贸有限公司等3户企业利用虚假海关代征缴款书骗取抵扣增值税、虚开增值税专用发票等涉税犯罪案件，挽回损失680.9万元。
增强了纳税意识。通过实行风险预警管理，使企业的税负趋向合理，为企业创造了公平竞争的环境。通过约谈制度的实施，普及了税收法律知识。许多单位的经理、会计深有感触地表示，通过税务人员的辅导，他们知道了虚开的后果，让他们虚开，他们都不敢。