浅析以“生产经营发生严重困难”为由裁员的法定条件 (2010-05-13 11:03:45)
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卢庆波律师发表于《广东律师》2010年第1期
前言: 以“生产经营发生严重困难”为由裁员的法律依据主要来自《中华人民共和国劳动法》第二十七条“用人单位濒临破产进行法定整顿期间或者生产经营状况发生严重困难，确需裁减人员的，应当提前三十日向工会或者全体职工说明情况，听取工会或者职工的意见，经向劳动行政部门报告后，可以裁减人员。„„”及《中华人民共和国劳动合同法》第四十一条“有下列情形之一，需要裁减人员二十人以上或者裁减不足二十人但占企业职工总数百分之十以上的，用人单位提前三十日向工会或者全体职工说明情况，听取工会或者职工的意见后，裁减人员方案经向劳动行政部门报告，可以裁减人员：（一）依照企业破产法规定进行重整的；（二）生产经营发生严重困难的；（三）企业转产、重大技术革新或者经营方式调整，经变更劳动合同后，仍需裁减人员的；（四）其他因劳动合同订立时所依据的客观经济情况发生重大变化，致使劳动合同无法履行的。„„”的规定。本文尝试以一则发生于2008年12月份东莞市的劳动争议案件为例，分析用人单位以“生产经营发生严重困难”为由进行裁员的法定条件。
一、案件简介：古某德、冯某同、冯某深分别于2 0 06年3月1日、2 0 0 3年6月1 0曰、2 0 0 6年6月5日进入保安分公司工作。2 0 0 8年1 2月，保安分公司以生产经营发生严重困难为由拟解除与三人的劳动合同，并向东莞市某镇总工会、东莞市劳动局某分局作了报告。东莞市某镇总工会、东莞市劳动局某分局分别在《裁员报告》上作出了“情况属实”和“情况属实，同意依法执行”的意见。保安分公司解除时，按《劳动合同法》第47条的规定，即“按劳动者在本单位工作的年限，每满一年支付一个月的标准向劳动者支付”向三人支付了经济补偿金。但三人对用人单位支付经济补偿金的标准有异议：认为用人单位经营状况良好，并不存在什么经济困难，用人单位实质是违法解除合同而非裁员，应按《劳动合同法》第87条的规定双倍支付经济补偿金。双方最终因无法协商一致而发生劳动争议„„
二、争议焦点及分析：该用人单位与三劳动者解除劳动合同是否可以适用《中华人民共和国劳动合同法》第四十一条关于“生产经营发生严重困难”的裁员规定？如果适用，则用人单位只须按《中华人民共和国劳动合同法》第四十七条的规定支付经济补偿金；如果不适用，则用人单位须按《中华人民共和国劳动合同法》第八十七条的规定按经济补偿金标准的二倍向劳动者支付赔偿金”。要解决上述问题,重点是弄清用人单位以“生产经营发生严重困难”为由进行经济性裁员，是否合符法律规定的条件。以下就此问题并结合本案的案情展开分析:
（一）以“生产经营发生严重困难”为由进行裁员的合法标志：符合法律规定的实质性条件和程序性条件。根据《中华人民共和国劳动法》第二十七条及《中华人民共和国劳动合同法》第四十一条的规定就不难看出：用人单位要以“生产经营状况发生严重困难”为由裁员，必须满足两大法定条件：裁员的实质性条件和程序性条件。两个法定条件缺一不可。用人单位完全满足两大法定条件的，是依法裁员；用人单位裁员时只要缺少其一个法定条件的，就是非法裁员，就是非法解除合同！
1、裁员的实质性条件。裁员的实质性条件是指用人单位具备“生产经营发生严重困难”的事实。这里带出两个关键的问题：
（1）谁有权对用人单位的“生产经营发生严重困难”作出认定？
1994年9月5日原劳动部办公厅印发《关于〈劳动法〉若干条文的说明的通知》
第27条规定：“生产经营状况发生严重困难的界定，需要根据地方政府的规定进行。”
另外，1994年11月原劳动部发布的《企业经济性裁减人员的规定》第2条规定：“用人单位濒临破产，被人民法院宣告进入法定整顿期间或生产经营发生严重困难，达到当地政府规定的严重困难企业标准，确需裁减人员的，可以裁员。” 可见，以上两部规章，均将“生产经营状况发生严重困难”的界定权力划归地方人民政府。
目前，广东省地方政府是否有关对“生产经营状况发生严重困难”的界定作出过相关规定？据了解：目前，广东省地方政府并没有直接就《劳动法》和《劳动合同法》中关于“生产经营发生严重困难”的界定作出过相关规定。但笔者认为可以参考2009年1月24日广东省劳动和社会保障厅、广 东 省 财 政厅、广东省地方税务局三部门为贯彻省委十届四次全会精神，落实“三促进一保持”要求，发挥社会保险功能，减轻企业负担，稳定就业局势，积极应对国际金融危机而联合制订的粤劳社发〔2009〕6号文件《关于发挥社会保险功能扶持企业发展积极应对国际金融危机有关问题的通知》的规定。该规定第六点规定
困难企业的认定：“„„（一）各地级以上市应建立困难企业认定工作联席会议制度，由劳动保障、财政、地税等部门参加，负责审核困难企业认定和社会保险费缓缴事宜。（二）困难企业应按照劳动保障管理的隶属关系，向所在地级以上市劳动保障部门提出书面认定申请。省属、中央驻穗单位向省劳动保障厅提出认定申请。劳动保障部门在收到企业申请后，应及时提出初步审核意见，并组织召开困难企业认定工作联席会议共同研究审核。在完成审核后7个工作日内，由劳动保障部门统一向企业作出审核意见书告知企业审核结果。” 从粤劳社发〔2009〕6号文件可知：困难企业的审核认定权：各地级以上市建立困难企业认定工作联席会议制度，由劳动保障、财政、地税等部门参加，负责审核。
（2）“生产经营发生严重困难”的标准是什么？目前在广东省管辖范围内同样可以参考粤劳社发〔2009〕6号文件《关于发挥社会保险功能扶持企业发展积极应对国际金融危机有关问题的通知》里的规定。该规定第五点规定困难企业的标准：“„„困难企业必须同时符合以下条件：1．生产经营出现暂时困难且恢复有望；2．没有裁员或净裁员人数未达到在职总人数的25%；3．没有出现拖欠职工工资行为；4．总负债与总资产之比在80－100%之间；5．在申请前3个月没有出现连续亏损。6．生产经营活动符合国家及所在区域产业和环保政策的（国家限制的行业和企业除外）；7．守法诚信经营,信贷征信良好；8．依法参加社会保险并按规定履行缴费义务。”
2、裁员的程序性条件是指用人单位裁员过程具备法律规定的裁员程序。裁员的程序性条件以实质性条件为前提或基础，否则裁员的程序就无根无据；也可以说，在不具备裁员实质性条件的前提下而进行裁员就是非法解除合同。
关于裁员的程序问题，《中华人民共和国劳动法》第二十七条和《中华人民共和国劳动合同法》第四十一条的规定是不尽相同的。其中比较突出的是：《中华人民共和国劳动法》规定无论裁员多少人都须履行该法规定的程序。而《中华人民共和国劳动合同法》第四十一条的规定只有裁员达到一定的人数才须履行该法规定的程序。当然笔者这样理解，会存在诸多争议，在此不再讨论。除前述区别之外，这两条规定关于裁员的程序基本相同。裁员的程序可分为五大步骤：
（1）用人单位的企业具备“生产经营发生严重困难”的标准并经有权部门认定；即具备裁员的实质性条件。
（2）草拟裁减人员方案。
（3）用人单位提前三十日向工会或者全体职工说明情况，听取工会或者职工的意见。
（4）制定正式的裁减人员方案。
（5）向劳动行政部门报告裁减人员方案。
（二）本案中用人单位的裁员行为是否具备了法律规定的实质性条件和程序性条件？笔者的答案是否定的。具体分析如下：
1、本案用人单位不具备裁员的实质性条件，即无法认定用人单位是否存在“生产经营发生严重困难”。有人说，《裁员报告》中不是显示用人单位的“生产经营发生严重困难”已经得到东莞市某镇总工会、东莞市劳动局某分局的确认和同意吗？但笔者认为，用人单位向东莞市某镇总工会、东莞市劳动局某分局作了报告，且东莞市某镇总工会、东莞市劳动局某分局分别在《裁员报告》上作出了“情况属实”和“情况属实，同意依法执行”的意见，并不意味着劳动行政部门或工会已对用人单位的“生产经营发生严重困难”作出了认定。理由有：
（1）作为劳动行政部门或工会，它们没有权力对用人单位的“生产经营发生严重困难”作出认定。劳动行政部门的权力，来自两方面：一是法律规定；二是上级授权；工会的权力来源于法律的规定。根据《中华人民共和国劳动合同法》第四十一条和《中华人民共和国劳动法》第二十七条的规定，该两部法律仅规定劳动行政部门有“接受用人单位关于裁员报告的权力”、工会有“接受用人单位说明裁员情况及提出意见的权力”，但没有规定它们有对用人单位的“生产经营发生严重困难”作出认定权力。再说，原劳动部办公厅印发《关于〈劳动法〉若干条文的说明的通知》及《企业经济性裁减人员的规定》均明确规定将“生产经营状况发生严重困难”的界定权力划归地方人民政府。另外广东省地方政府也没有授权劳动行政部门有这样的权力，工会更不用说了。退一步来讲，即使本案可以参考粤劳社发〔2009〕6号文件，但该文件明确规定困难企业的（认定）审核权：由劳动保障、财政、地税等部门参加，负责审核。因此作为劳动行政部门或工会是无权对用人单位的“生产经营发生严重困难”作出认定的。
（2）对“生产经营发生严重困难”的界定没法可依。劳动行政部门做的任何行政行为均须遵循“依法行政”的基本原则，工会部门也应依法办事。由前所述：在本劳动争议事实发生时，广东省地方政府并没有就“生产经营发生严重困难”的认定作出过任何规定。因此，退一步来说，即使东莞的劳动行政部门或工会有权力对用人单位“生产经营发生严重困难”作出认定；但因为并没有法律法规规定“生产经营发生严重困难”的标准，所以劳动行政部门或工会根本无法律依据对用人单位的“生产经营发生严重困难”作出认定。再退一步来说，
本案即使可以参考粤劳社发〔2009〕6号文件，但该文件明确规定困难企业标准十分严格，保安分公司根本没有任何证据证明其能够适用该困难企业标准。
2、本案用人单位裁员程序性不合法，即不具备裁员的程序性条件。如前所述：裁员的程序可分为五大步骤：（1）用人单位的企业符合“生产经营发生严重困难”的标准并经有权部门认定；即具备裁员实质性条件。（2）草拟裁减人员方案。（3）用人单位提前三十日向工会或者全体职工说明情况，听取工会或者职工的意见。（4）制定正式裁减人员方案（5）向劳动行政部门报告裁减人员方案。很显然，用人单位根本不符合第（1）步骤，因此注定用人单位的裁员程序性不合法。
三、结论：用人单位以“生产经营发生严重困难”为由依法进行裁员，必须同时满足法律规定的实质性条件和程序性条件，缺少其中一个法定条件就是非法裁员，就是非法解除合同。用人单位非法解除合同的，须按《中华人民共和国劳动合同法》第八十七条的规定按经济补偿金标准的二倍向劳动者支付赔偿金。