社区治理模式的比较
黄中
深圳社区建设经过几年的实践和探索，在社区下有一套完整的社区管理组织系统，包括国家层面体制上实现了跨越式发展，取得了令人瞩目的成绩。的社区发展、青年和体育部以及人民协会，地区层面我们行政机关处级干部任职研究班Ｂ班二、三组的的社区发展理事会，社区层面的公民咨询委员会、居全体同学，本着学习研究、实事求是的态度，以深圳民联络所以及居民委员会或邻里委员会等，各级组社区治理为专题，在学习国内外社区治理理论的基织形成直接或间接的上下隶属关系。二是有关社区础上，先后深入到盐田区民政局及东和社区、南山区建设发展的事务，由政府部门规划、组织、实施和协蛇口街道雷岭社区、上海市民政局及虹口区广中路调。三是社区建设和治理的经费主要来自政府的财街道社区、杭州市西湖区翠苑街道翠苑四区社区、宝政拨款。据有关统计，政府负责９０％的社区基础设施安区新安街道上合、宝民和文惠社区等单位调查研建设费用和５０％的日常运作费用。人民协会下辖的
究，形成此报告。
１００多个居民联络所、５００多个居民委员会活动中
一、国内外社区治理模式比较
心、７０多个邻里委员会，每年需开支的经费约１５亿（一）纽约、
新加坡、东京、香港的社区治理模式元人民币，其中９３％由政府负担。新加坡建国以来一１．纽约的社区治理模式
直由人民行动党一党执政，执政党为巩固执政的群纽约的社区治理是典型的自治模式。它的特色众基础和合法性基础，以多种合法方式深度介入社是：一是形成了一种市区两级政府行政参与、社区委区事务。例如，通过人民协会参与社区的领导和管员会自主治理、社区居民广泛参与的完整而规范的理，由本党的国会议员委任或推荐社区组织的领导制度，两级政府之间、市区政府与社区委员会之间以成员，通过本党的社区基金组织为社区建设一些基
及社区委员会与非营利组织之间，按照政府、社会、础设施、提供一些福利项目及有关服务等。
公民的应有权利和功能进行合理的职权分工，社区３．东京的社区治理
治理的各方参与者职责明确，并以《纽约城市宪章》东京的社区治理是一种介于美国与新加坡之间形式予以法制化。二是社区治理中非营利组织发挥的混合模式。它的最大特色是在地方自治政治环境了结构性功能。社区中活跃着各种区域性非营利组中的“行政———自治”二元结构。东京都的行政区划织，它们作为志愿者的组织载体，吸纳社区公民广泛单位是行政自治单位，形成了一种“虚都实区”的行参与社区的服务性、互助性、兴趣性的治理活动，使政体制。作为基层区划的社区，又有行政社区和居民社区治理更具有自治色彩。另外，像社区委员会委员社区之分，行政社区为基层政府行政范围，居民社区的交错换届（每届换一半委员）、社区治理相关方的属于居民自治领域。这种地方自治的两元结构，使社相互制约性职权分工、社区公民参与的听证会制度区治理的行政权与自治权划分更为清晰，社区自治等，这些都反映了美国政治制度的特点。
具有更多的自主权。东京的“地域中心制”别具一２．新加坡的社区治理
格。地域中心相当于我国城市中的街道，因此，地域新加坡的社区治理代表的是政府主导模式。其中心制的体制设计，如地域中心的职能及机构设置、显著特征是政府和执政党的党政强介入，具有浓厚地域中心与区政府的关系、地域中心与地域内自治的行政色彩。主要表现在三大方面：一是全国自上而
组织和公益团体的关系等，其合理、科学之处，对完
特
区实践与理论
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善深圳街道体制有参考意义。的适度的服务收费。
新加坡、东京、香港社区治理（二）深圳与纽约、比较
４．香港的社区治理
香港社区治理是通过在政府体制外构建社区自区议员办事处）以达到的目治组织（区议会、“共治”的。区议员作为社区居民的代表采取投票直选的方式产生，在区内实行区议员一人负责制。区议会由区议员联席而成，主要由直选产生的区议员和委任议员组成，它是香港政府有关地区事务的咨询性机构，同时也是满足居民政治诉求的自治机构，无决策权。主要工作内容有：第一类是政府向区议会报告工作，接受区议会的监督和质询；第二类是质疑和关注政府工作的质量；第三类是企事业单位要开展与社区有关的项目，在项目展开前必须取得区议会的意见。政府机构内主要是１８区的民政事务分署与其相对应。
新加坡、东京、香港社区治理模式的共５．纽约、性特征
纽约、新加坡、东京、香港社区治理的制度安排和实践存在一些共性的特征。（１）形成了一种“政府行政介人、社区组织自治、社区公民参与”的三位一体
特
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１．社区发展的历史进程比较
与深圳的社区建设相比，纽约、新加坡、东京、香港的社区发展历程远长于深圳。发展的时间差衍生出发展境况的差异。纽约、东京、新加坡、香港在社区发展过程中，城市化进程在社区层面所产生的问题，城市政府和社区可以从容不迫地解决不同阶段所面临的问题，而社区的功能及体制也在这一过程中逐步发育、成熟。深圳社区经过十余年的建设和发展，处在经济体制及其他各项体制改革、市场经济发育、城市基础设施建设、城市旧区改造、农村城市化等同步进行的城市快速变迁背景下，经济、政治、社会诸领域的各种问题集中出现，如流动人口问题、新经济组织问题、社会治安问题、教育问题、医疗卫生问题、社会保障问题、城市综合配套设施问题等，面对接踵而来的各种各样问题，本身尚处在发育过程中的社区难免陷于各种困境，存在众多的社会矛盾和利益冲突，存在大量的社会隐患。
的社区治理体制。也就是说，在社区治理中，社区自治组织不同程度地发挥自我管理和自我服务的主体功能，政府承担适度的行政职能，社区公民通过自治组织、非营利组织等社区组织不同程度地参与社区治理。纽约、新加（２）社区治理的主要内容是社区服务。坡、东京、香港的社区治理事务的范围比较广泛，涉及政治诉求、经济发展、社会救助、医疗卫生、文娱活动、教育培训、环境保护等方方面面，但绝大部分事务都可以归纳为服务性行为，尤其是面向更需要帮助的老弱病残者以及失业者、贫困者等弱势群体的扶助性服务。（３）非营利组织成为以志愿者身份吸纳社区公民参与社区服务的组织载体。纽约、新加坡、东京、香港四地，由于社会结构分化和社会组织发育比较成熟，整个社会以及社区出现了许多大大小小的非营利组织，这些非营利组织依靠志愿者人力资源，在社区的公益性、区域性、互助性的社会服务领域，发挥了主力军作用。（４）社区治理的资金来源多元化。这是发达国家或市场经济比较成熟的国家和地区的普遍现象，纽约、新加坡、东京、香港的社区发展同样如此。社区治理的资金来源，既有政府的财政拨款，又有慈善组织、基金会组织和公民个人的捐款，也有非营利组织
２．社区治理的组织体制比较
深圳与纽约、新加坡、东京、香港相比，参与社区治理的组织类别构成形态存在着一些相似性，一般都有三类组织。第一类是城市政府对社区进行指导或管理的行政组织，深圳社区的行政组织是区政府派出机构———街道办事处（块）及区政府职能部门派出机构（条）。第二类是社区居民选举或推选产生的自治组织，深圳社区中的居民委员会及业主委员会属于此类组织。第三类是为社区提供服务并参与治理的非营利组织，深圳社区中以“服务中心”、“服务所”命名的中介组织，或被政府民政部门界定为“民办非企业单位”的组织，可以看作是这一类组织。
同时，深圳与纽约、东京、新加坡、香港相比，社区的组织体制上存在着若干不同。一是社区组织体制的成熟度不同。纽约、东京、新加坡、香港的社区组织体制已经相对定型，处在稳定发展的成熟期。深圳现阶段社区组织体制还在实践摸索之中，处于培育、不断重组、调整、改革的发育期。二是行政组织与自治组织分化程度不同。纽约、东京、新加坡、香港社区的组织分化程度较高，在社区治理中行政组织与自
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治组织角色定位清晰、各司其职，尤其是自治组织在于居民与社区之间缺乏直接的利益纽带关系，参与实际治理中充当主体角色。深圳社区的组织分化处的组织化制度化程度不高，绝大多数居民缺乏足够在雏形阶段，按照社区治理的应然规则来说，社区管的社区参与积极性，实际参与行为往往局限于动员理中存在角色越位、缺位、错位的现象，最突出的表化的甚至是形式化的居委会选举。
现是作为政府派出机构的行政组织的角色过于强（三）纽约、新加坡、东京、香港社区治理模式的大，而作为社区主体自治组织的居委会的角色过于几点启示
弱小。三是非营利组织的发育程度不同。纽约、新加１．如上所述，纽约、
新加坡、东京、香港社区治理坡、东京、香港的非营利组织在社区治理尤其是社区的一大共性特征，就是形成了一种“政府行政介入、公共服务供给方面发挥了无可替代的主力军作用。社区组织自治、社区公民参与”三位一体的社区治理深圳的中介组织或“民办非企业”组织尚在发育过体制。这种三位一体的社区治理体制并不是少数国程中，有些还处在政府的襁褓之中，在社区治理及社家或城市社区治理的特色，而是体现了当今时代社区服务中远未独立发挥应有作用。此外，不同的是我区治理的一般法则，因此具有普适性。综观国外比较们城市及社区中还有基层党组织。
成熟的社区体制，无论行政主导模式、自治主导模式３．社区治理的运行模式比较
还是混合模式，事实上都形成了行政、自治、社会三就治理内容来看，纽约、
新加坡、东京、香港的社种因素或力量综合的治理结构。深圳社区的发展远区发展历程中，治理内容经历了一个由少到多、由多景应该是在中国共产党领导下，实现“行政、自治、社到少的演变过程，也就是说，社区发展初期的管理事会”三位一体的体制模式，或者说从目前行政强势主务较少，社区发展中期的管理事务增多，社区发展后导方式逐步走向行政、自治、社会三方“共治”的方期的管理事务又趋向于减少，目前的社区治理基本式。因为，这种兼顾民主与效率的模式反映了社区治上都属于服务社区的“内事务”。现阶段的深圳，由理的一般规则和发展趋势。
于城市管理重心下移，加上公共事务的社会化程度２．纽约、
新加坡、东京、香港等社区治理模式与不高，社区的治理内容一直处于由少到多的扩张期，现阶段深圳社区治理体制相比较，最大的不同是：深而且种类繁多的社区事务中大部分属于行政指派的圳的社区治理中，政府行政组织的角色及力量过于“外事务”。
强大，衍生治理越位现象；社区自治组织的角色及作从治理方式上看，纽约、新加坡、东京、香港的政用过于弱小，一定程度上处于自治缺位状态。这一问
府通常不对社区进行直接的行政管理，主要是通过题的存在具有历史与现实的原因。从历史原因来看，制定法规、规划、政策以及提供资金，对社区的治理现行社区治理体制由计划经济时期的行政化街活动进行指导、协调和监督，并通过政府、自治组织、（道）———居（委会）体制沿革而来，强大的行政惯
非营利组织、社区企业之间形成多元伙伴关系来实性力量不可能在短期内减弱。从现实原因分析，现阶施社区发展项目。深圳的社区发展目前仍处在政府段居委会自治组织、非营利组织尚未发育成熟，在社推动阶段，行政管理实际上成为主导管理方式，社区区治理中还无法完全发挥应有功能，这势必导致行的自治组织、中介组织等很大程度上依附于政府进政功能部分替代，即行政组织直接或间接地充当自行运作，虽然由２００４年开始实施“居站分离”体制，治组织、非营利组织部分角色。因此，深圳社区治理加强了居委会的自治性，但要居委会达到与政府、社要达到“行政、自治、社会”三位一体的体制模式，将会组织“共治”
的要求，还有漫长的路要走。有很长的路要走。
从居民参与方面比较，纽约、新加坡、东京、香港３．纽约、
新加坡、东京、香港社区的非营利组织的社区治理中，居民志愿参与面大，参与事务比较广比较发达，在社区服务供给及接纳社区居民参与等泛，也达到一定的参与深度。除了通过自治组织这一方面发挥了政府和自治组织均无法替代的作用。而参与途径外，更多的是以志愿者角色通过非营利组在现阶段深圳被称为中介组织或“民办非企业”组织参与社区的治理及服务。而现阶段的深圳社区，由
织的非营利组织还处在初期发育阶段，其组织规模
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小、未形成地区性及全国性网络、社会化市场化运作程度低，与政府之间存在一定的行政依附关系，在社区治理中未能发挥应有的功能。事实上，非营利组织力量弱小已经成为制约我国城市社区进一步发展的一大问题，也是导致政府越位或行政力量难以退缩的一大原因。
社４．深圳社区的成熟化发展有赖于借助政府、会、市场等多方面资源来促进非营利组织的快速发展。一是通过适度的行政行为及利用政府资源，如税收优惠政策、财政贷款、购买服务、事业单位转换、组织联姻等，进一步培育和扶持各种专业化中介组织或“民办非企业”组织，并对这一类组织进行跨社区的规模化、网络化整合；二是通过适当的服务收费、市场竞争等市场机制，提高中介组织或“民办非企业”组织的社会化、市场化运作程度，同时使它们逐步脱离政府的襁褓，成为具有规模效应的服务市场的独立主体；三是鼓励和引导这类组织面向社区服务市场，承担提供社区服务的社会功能；四是通过各种志愿者服务项目，广泛吸纳社区居民以志愿者身
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由一个社区工作站服务若干个居委会。以较小范围的居委会方便居民自治，促进基层民主发展；以较大范围的社区工作站整合社区资源，加强社区管理，控制管理成本。
（三）深圳社区治理存在的问题思考
１．社区工作站的定位
在我们的调研中，听到最多的是社区工作站工作人员对自身身份问题的质疑。社区工作站是政府在社区设立的工作点和服务平台，干的是政府的行政工作，目前称为政府雇员，但退休后却是国有企业人员的待遇。社区工作站目前承担了条线部门大量的工作任务，由于自身不具备执法权力，为了完成任务，迫使他们不择手段地成为或“线人”“卧底”。据某社区工作站人员反映，为了完成每月至少查抄两部违法运营车辆的任务，他们假扮乘客做“卧底”，再通知执法队进行查抄。因此，政府有关部门对工作站的性质和法律地位要尽快明确，以免造成基层工作的不稳定，最终影响社区治理工作的开展。
的实践基础２．“居站分设”
“居站分设”是在盐田区“一居两站”的模式下由南山区最先提出的设想，后虽在盐田、南山进行了试验，但实践的时间不长，实践的深度也不够，应该说这一体制人为设想的因素更多些。从目前看，盐田区实施的效果最好，但盐田区是深圳经济规模最小的一个区，其社区人员结构、社会状况、经济基础不能完全代表全市各社区的基本情况。因此，在全市全面推进这一体制是否有点过急？由盐田、南山再实践探索一段，是否更加合理？至少在体制设计上可以更精细些，不致让社区工作站体制到宝安、龙岗后出现的情况。“水土不服”
份参与社区的公益性、互助性活动，扩大居民参与社区自治事务的渠道，进而充分开发出非营利组织或中介组织吸纳居民参与社区治理的功能。
二、深圳社区治理的现状、问题及思考（一）深圳社区管理体制的沿革
社区建设经历了三个阶段：第一个阶段是２００２年以前，是传统的街———居体制；第二阶段是２００２年至２００４年底，盐田区在居委会下设工作站和服务站；第三阶段从２００４年１２月开始，市委、市政府召开全市社区建设工作会议，明确提出设立与居委会分离的社区工作站，实行“居站分设”体制。２００７年市政府办公厅转发《市民政局关于进一步１月市委、
完善我市社区管理体制的意见》，全力推进“一站多居”的社区体制。
体制的意义（二）实行“居站分设”，“一站多居”社区工作站是政府在社区设立的工作点和服务平台，承接从居委会剥离出来的行政性工作，它不仅还居委会作为居民自治组织的本来面目，还为基层民主的发展设定了一道“防火墙”。
“一站多居”的社区管理体制，即根据社区的实际情况和最佳的服务半径，合理地设置社区工作站，
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３．鼓励社区结合自身情况寻找符合实际的最佳
社区治理方式
由前所述，深圳被称为中介组织或“民办非企业”组织的非营利组织还处在初期发育阶段，自治组织也处于政府培育扶持阶段，力量非常弱小，在社区治理中还无法成为共治的一“角”。此外，由于历史原因，各区城市化进程不同步，尤其宝安、龙岗两区，
２００４年才全面启动城市化，由村改居。在全市１２００
万人中，７０％是初中以下文化程度，大量外来人口对城市的认同感、归属感、民主意识都（下转第４９页）
!经济管理
新高!深交所中小企业板从２００５年的５０家公司迅杂的市场竞争中，不同企业的技术创新战略在具体付速增至２２５家公司!仅深圳市就有３２家民营企业在诸实践时的效果迥异。究其原因，一个重要方面是技中小板和国外资本市场成功上市，募资总额高达２８３术创新的战略实施缺少合适的支撑体系。民营科技企亿元，其中在中小板上市的多达１７家。不仅如此，深业技术创新的实践表明，通过技术创新取得市场上商圳本地基本符合创业板上市条件的中小企业后备资业成功的企业都建有一套行之有效的战略实施支撑源约１１００家，启动跟踪服务的约３００家，而经过筛体系，它包括企业自成特色的技术创新的对策体系和选作为上市储备的企业数量约１５０家，并可能成为在此基础上形成的市场竞争的策略体系。技术创新战创业板推出之初即上市的企业。
略是解决企业宏观规划决策层面的问题，技术创新对资本市场对民营中小科技企业的做强做大和规策是解决企业具体操作层面的问题。介于二者之间的范成长的促进作用巨大。但资本市场是一把双刃剑，市场竞争策略是解决企业技术创新过程中内部和外企业以股权融资，吸收风险资本和公众资本所带来的部管理协调层面的问题。这一层面的问题是企业技术控制权让渡等风险也会随之而来，企业运用这一竞争创新中最不易把握的问题，也是当前民营中小科技企策略培植和放大技术创新的成果，增强企业的核心竞业技术创新最应该予以重视的问题。
争能力，应该把握一个时机和适度的问题。
企业技术创新战略是一个完整的体系。在激烈复
（作者：广东商学院教授）
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
#上接第３２页%有很大的差距!可见!深圳的社区治的主体之一，它们与政府、社区居民构成了社区治理理必将有个长期培育和发展的过程。面对这种现状，的“共治”基础，是缺一不可的。因此，应有计划、有政府应该鼓励各区、各街道，按照社区的实际情况，步骤地在社区中培育和发展各种自治组织、非营利因地制宜，最大程度地调动社区基层工作人员的积组织，以及义工、社工公益性团体，在全社会加强宣极性，寻找符合本社区的最佳治理方式。南山区人大传。重视社区基层工作人员的培训，有意识地将这些代表进社区设立工作站、月亮湾模式以及雷岭社区具有丰富基层工作经验的同志培养成未来各种自治理事会，龙岗六约模式，宝安宝民社区法律服务站、组织或社会非营利组织的骨干力量，在他们离开工公民论坛等一系列典型，就是很好的例证。
作岗位后（如退休），鼓励他们加入或成立各种自治
４．把为民服务，建设和谐社区作为社区治理的
组织、非营利组织。例如，南山区委区政府鼓励全区核心内容
党员，特别是离退休党员积极参与到社区治理中，做正如胡锦涛同志所指出的，“要把为民服务作楼长、加入业主委员会、参选居委会等就是值得称道为社区一切工作的出发点和落脚点，社区建设和管的做法，它对党占领基层这块阵地具有非常现实的理的各项工作，都要明确为民服务这一重要指导思意义。宝安宝民社区的法律服务站，按社区治理要想。”回看深圳，我们社区建设的落脚点是否真正落求，它未来应该是一个非营利机构，政府可以通过以在为民服务上，值得深思。
奖代补，政府购买服务等方式使之逐步转变为社区５．大力培育和发展自治组织、非营利组织，以及内的非营利机构，甚至成为品牌非营利机构，它的服义工、社工等公益性团体
务范围将可延伸至更广的区域。
上海市每年都要对社区工作进行调研，结果每年得出的结论都差不多，无非就是条块矛盾、政府职（２００８年第１期行政机关处级干部任职研究班能转变、为基层居委会减负等。而造成这些问题的关学员：张文陈昱霖黄中黄伟新李英杰键是社会没有培育民间组织，政府的很多社会职能刘国平姬耀光时晓城吴幼敏谢少华孙学文
找不到承接的载体，不可能实现真正意义上的职能李民绥曾思红罗雄辉关
超
张秋娴吴伟涛转变，而各种自治组织、非营利组织是现代社区治理
王海明陈韶安胡光
刘驰
执笔：黄中）
特
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４９
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