浅谈当前上海自贸区建设的功能定位及对策
摘要
7月3日，国务院常务会议原则通过了《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》。上海自贸区“试验田”的建设，不但将为上海带来新的增长动力和发展红利，更将“培育我国面向全球的竞争新优势，构建与各国合作发展的新平台，拓展经济增长的新空间”，形成“可复制、可推广的经验”，发挥示范带动作用，有利于打造中国经济的“升级版”。本文首先分析了上海自贸区建设的相关概念及功能定位进行分析，最后针对功能定位提出了建设上海自贸区的相关对策。
关键词：上海自贸区，功能定位，对策
1引言
80年代中期，上海作为开放城市，浦东开发被列入上海发展的议事日程。1986年，上海向国务院提交了《上海总体规划方案》，在国务院的批复中正式明确了开发浦东。1988年5月，上海市委市政府组织召开了有一百多位国内外专家参加的“开发浦东新区国际研讨会”。1990年4月，中央宣布开发开放浦东，并宣布在浦东实行经济技术开发区和某些经济特区的政策，这意味着中国的改革开放将不动摇地继续坚持下去，并扭转了当时国际形势对中国的不利局而，邓小平著名的“南巡讲话”更是展开了中国经济改革和发展的华彩篇章。由此可见，上海本来就是要在自由贸易区的定位上发展的，现在中央的要求也是上海发展由来已久的追求，这更体现了中国改革开放的继续和深入。因此，在根据时代发展要求的基础上，明确上海自贸区功能定位，并针对性的提出相关对策与建议具有十分重要的意义。
2建设上海自贸区功能定位
2.1有关自贸区的相关概念
2.1.1自由港
世界上最早出现的自贸区都是以自由港区形式存在的。以1547年意大利热那亚湾建立的第一个里窝那自由港为标志，到现在已有四百六十多年的发展历史。据德国专家提供的可考证信息，最古老的自由港是在公元166年希腊得洛斯岛(Delos)上建立的自由贸易区，那是特例。欧共体在法律文件中规定:“自由港是港口的一部分。自由港有严格明确的界线，该界线受海关监督。自由港划在海关管制区以外，准许外国商品自由免税出入。在该区内，商品可以储存、重新包装和展览或在遵守有关条例的前提下转运、销售或者加工，海关一般不予监督或限制。”自由港有完全自由港与有限自由港之分。凡对外国商品一律免征关税的自由港称之为完全自由港；而对少数指定进口商品征收关税或实施不同程度的贸易限制，其余商品则可享受免税待遇的称之为有限自由港。目前.世界上的自由港大多是有限自由港，如香港、新加坡、汉堡等，完全自由港基本上已不存在。实际上，自由港的基本涵义是简化各种海关手续。
2.1.2自由贸易区
自由贸易区的功能设定是根据区位条件和进出口贸易的流量确定的，并且随着国内外经济发展的形势而所调整的区域产业功能，在美国，自由贸易区从来就是被看作对外贸易区的。美国最初的《对外贸易区法案》(1934年6月18日公布，以下简称法案)，将对外贸易区的主要功能定为进出口贸易、转口贸易和仓储。1950年6月，美国国会根据新的情况和需要，修订了该法案，允许在对外贸易区进行展销和加工制造，从而使对外贸易区由纯贸易型发展为贸工自由贸易区。1980年，美国国会又对该法案作了进一步修订，允许用美国的零部件和外国原材料装配成品，其增值部分免于征税，进一步鼓励在对外贸易区内大力发展加工工业。《法案》几经修订，仍不能满足美国贸易商扩展对外贸易的要求，为
了适应美国对外贸易发展的新需求，美国对外贸易区管理局又于1991年10月8日颁布了新的条例，美国对外贸易区的主要功能有进出口贸易、保税仓储和简单商业性加工、商品展销、混合加工和制造及转口贸易等。
2.1.3自由贸易区类型的基本内容
学者在做自由贸易区的类型时，通常把自由贸易区分为三种类型:(1)贸易型:这类自由贸易区主要从事进出口国际贸易和转口贸易；(2)出口加工型:这类自由贸易区主要从事出口加工制造业，及伴随的仓储业等；(3)贸工混合型:这类自由贸易区既能从事进出口贸易，又能进行出口加工制造业，如美国的对外贸易区的主区与分区的功能就是如此。
显然，上海自贸区的规划和建设不能这样简单，它必须是复合型的、多功能型的、创新型的综合体，才能满足中国社会与国际合作的新型国际关系。因此要从功能特点上来对自由贸易区重新整合。
2.2上海自贸区的定位应远超预期
上海自由贸易区定位已改为中国(上海)自由贸易区。中国二字添加凸显自贸区战略高度、政策意义和影响范围。此前，有关方而曾有构想，在天津设立金融中心，辐射北方地区，在南方设立前海金融服务区，衔接香港、珠海和深圳。未来中国国土范围内的自贸区通过试点，一旦成熟，则中国的多方位对外开发开放，促进全方位的改革和深化，必将国际化融入中华文化，不仅仅是改革，而且是体制性的创新，从人口红利、政策红利走向制度红利。
3上海自贸区开放发展的相关对策与建议
3.1管理构架必须创新先行，发展规划必须认真执行
建设上海自贸区.首先要从上海自贸区本身功能性开发所需要的内容进行考量，而不是投机地谋取政策上的优惠。对此，自贸区代表了中国后三十年的改革取向，具有重大国际影响，自贸区的建设应该以法治的顶层设计为重点突破，开辟新的区域管理模式的探索，避免在具体行政事务授权方而的羁绊，按照严格的“授权基本法”的立法制度来赋予上海自贸区的管理权限(中央立法)，并辅以当地行政立法(区域的行政立法)和行政管理、地方议会监督制度和司法独立的新途径和新方法；要有严格的经济社会发展规划和形态规划相一致的规划理念；同时强调不是用产业政策而是用产业规划决定区域的发展，特别是土地的储备和使用必须通过合法程序按年度批准。
3.2准确定位经营主体，避免无序投机开发
从世界上比较成功的自由贸易区的运作经验来看，自创办伊始，经营者要根据国内外市场对自由贸易区的需求，来确定自由贸易区的开发规模。以美国为例，经营者申请创办对外贸易区，首先要递交市场分析报告和对公共成本、利益、就业、美国国际贸易和环境的预测报告，并经所在州的立法机关批准，凭许可证副本，再报联邦政府对外贸易区管理局审批。一般而言，经过市场供求关系的分析与预测后，申请成立的对外贸易区的规划而积比较适度。
目前上海自贸区划定的范围内，已经具备相当的经济基础设施和条件，因此，软性的、长期的发展战略似乎比建楼、筹资和设点更为重要，这是一个在中国境内将要形成新社会形态样本。总之，自由贸易区的规模不能一概而论，要根据区位经济的优势、经济发展和国际市场的需要来定，必须因地制宜、因时制宜、平衡发展、量力而行。
3.3避免用保税区的理念建设自贸区
自由贸易区的出现归根结底是市场的全球化、世界经济一体化和自由贸易对国家间享赋交换利益的产物，这就表明“生产共享”这一概念实质上是形成跨国界自由贸易区的理论基础之一。事实证明，自由贸易区本身也加速促进了经济全球化和世界经济一体化的进程。正如关贸总协定第24条第4款所确定的“自由贸易区对发展各国之间经济的一体化和扩大贸易自由化是有好处的。”
保税区、保税仓库区是为海关统管区域，也是受海关监督的特定地区和仓库，是处在“关内境内”范围内，而自由贸易区是指划在关境以外，处在“境内关外”，也是置于海关管辖界限以外，完全撤离关税及复杂的海关手续等贸易障碍，允许外国商品豁免关税自由进出的特殊地区。
通常的情况是自由贸易区一般规模比较大，是一个真正的区域(Zone)，功能多，因而会对周边地区具有强大的辐射作用，能带动区域经济的发展；而保税区、仓库区只具有保税仓储的作用，是一个终端(Terminal )，一般规模小、功能单一，只起到转口的作用。
在自由贸易区内，货物储存的时间通常也不受限制.而且无论销售任何地方的货物都被允许进区储存。而在保税仓库区内，货物存放时间通常最长不能超过2年，逾期者货物由海关拍卖，而且销往非保税区的货物一般不得进入保税区，出关即税，保税区内外有别。在自由贸易区，货物是可以被许可后零售的，而保税区的进口货物则不可零售。
3.4不要以自贸区作为单独关税区的国际地位
有些专家认为，自贸区将成为加入TPP(太平洋伙伴关系协议)的成员，能提升中国在国际地位的重要战略祛码(有学者认为目前TPP协议有取代WTO倾向，较早加入可增加话语权，参与游戏规则制定)。
从法理上讲，自贸区是可以成为单独关税区的。但是单独关税区属于“非国家实体”，也就是说单独关税区是属于主权国家的一个地区，它同很多“非国家实体”一样都可以被接受为国际组织的会员方。然而，“非国家实体”不具有独立的国际法律人格。其对外关系实际上是由其母国负责的。单独关税区属于“非
国家实体”，因此也不具有国际法律人格。对于TPP等相关的协议不是简单地以单独关税区的地位和身份就能参与，从而获取话语权而增加祛码的。
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