管理的责任分析
——管理者的责任、义务与道德
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公共管理的责任分析
摘要：
公共管理责任具有民主政治性、义务性和制度性三个特点。是由行政责任、法律责任以及道德责任三者耦合的复杂的结构体系。从来源上看，这三种责任分别与统治型社会治理模式、管理型社会治理模式以及服务型社会治理模式联系在一起。对于公共管理活动而言，行政的、法律的责任和义务都需要转化为道德的责任和义务。公共管理者对道德责任和义务的承当，是其政治运行低成本、高效率以及获得普遍信任的基础。
关键词：公共管理责任、行政、法律、道德
1. 公共管理责任与义务的概念辨析
正如同我们生活中所见一般，现代政府是责任政府，换言之，行政体系是一个责任体系。这种责任体系在外在形式上体现为官僚制。个人认为，官僚制实质上就是变相的一种责任制度。这种责任制度是与管理型社会治理模式相适应的。它通过对岗位责任、职业责任的强调来实现行政组织科学化和高效化的目标。但是，官僚制的实践又产生了一个它自身难以解决的困境，就是在过度形式和理性化过程中，政府官僚体制完全放弃了对行政组织和行政人员道德责任的关注。这就使得行政责任成了一种“单向度”的“异化”的责任，其极端表现就是“官僚主义”。这也就促使公共管理领域中“责任”与“道德”研究的重要性不断增大。也就是本文即将为大家阐明问题的缘由。
在全球性的行政改革中提出的公共管理模式建构的问题，代表了人类社会公共生活的一个新的历史趋势，公共管理将会成为人类社会的一种新型的社会治理模式，公共管理的制度建设也需要建立在对“责任”二字的分析与构建上，研究公共管理中的责任、义务、道德体系不仅是公共管理学的一个重要课题，也是关系到公共管理这种新型社会治理模式如何建构的基本理论问题。行政伦
理的相关研究表明，只有将道德责任纳入公共管理责任体系的构成要素中来，使道德责任成为行政责任与法律责任的耦合因素和黏合剂，公共管理责任体系才能成为一个完备的责任体系，公共管理人员也才有可能经由道德责任的升华从而充分履行公共管理责任。
在对公共管理责任的探讨中，界定“责任”以及与“责任”密切相关的“义务”这两个概念是基本前提。关于“责任”与“义务”这两个概念及其关系，学术界有不同的认识。在社会一般的意义上，责任和义务总是与其主体的社会角色联系在一起的，一个人对社会、对他人负有什么样的责任和义务，以及所负责任和义务的重要程度，完全取决于他所承担的社会角色的性质。但是，公共管理与其他领域所不同的是：公共管理更加密切的关注人与人之间的相处与联系，在这其中，责任与义务就显得尤为重要。所以，对于公共管理中的责任和义务的研究不能满足于既有的政治学、社会学、伦理学和法学等学科对责任和义务问题的泛泛论述上，对于公共管理学来说，泛泛地谈论责任和义务的问题是没有什么意义的。公共管理学需要把责任和义务与人的具体社会角色联系起来，才能够对责任和义务的性质和内容作出规定。公共管理学应当把以往社会学的角色理论具体化即具体化为岗位和职务，只有这样，才能使责任和义务的问题更为清楚。因此，这也就涉及到了公共管理学中的公共管理者们，具体而言，责任与义务就是管理者的责任、义务。
2. 公共管理责任的结构分析
对公共管理的概念有所了解之后，我们再来对其进行横断面的剖析，通过前文我们可以了解到，公共管理责任是由行政责任、法律责任以及道德责任三者耦合的复杂的结构体系。这三种责任分别与权力运行、法律实施、道德选择 2
相联系。
众观历史，公共管理责任的三个构成部分并不是同时形成的。在国家产生之前，人类可能已经产生了责任意识，但是，不可能存在我们今天所说的“行政责任”和“法律责任”。只是当国家产生，而且在国家中分化出专门的行政机关的时候，才有明确的行政责任的要求。至于法律责任的出现要更迟一些，完备的法律责任是与以法治为特征的管理型社会治理模式联系在一起的。我认为，在原始社会里，管理领域中也存在着道德现象。在原始社会，人们的组织形式依据血缘关系的远近亲疏，从而有氏族、胞族、部落乃至部落联盟。氏族首领在氏族内部的权力，是纯粹道德性质的，他手里没有强制的手段，也没有特权，和氏族一般成员完全平等。氏族首领处理公共事务所依靠的是氏族全体会议和他自己的威信，以及社会舆论、道德习惯、共同信念等。尽管如此，我们并不能由此得出“在原始社会已经存在完备的道德责任”这一结论。原因就在于，真正的道德责任并不仅仅局限于血缘联系当中，中国有句古语叫做“虎毒不食子”，但如果因此说老虎具有道德责任，那是不合适的。因此，血缘关系以及与此相联系的姻缘关系，在当代社会治理中是要加以约束和限制的，具体是通过回避制度来体现的。这说明，道德责任要实现对血缘关系和姻缘关系的升华，“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”。因此，虽然在原始社会里存在道德意识和道德现象，但并不存在现代意义上的道德责任。
20世纪70年代以来，随着新公共行政运动的兴起，道德责任的重要性被人们所认识。人们开始关注权力和法律在行政管理实践中与道德之间的关系，试图自觉地去研究道德在行政管理实践中如何对权力的运行和法律的实施发挥有效的制约和补充作用，试图主动地去建立道德在行政管理活动中发挥作用的机 3
制。公共管理作为一种新型社会治理模式的兴起，逐步确立了道德责任在公共管理责任体系中的重要位置。在管理行政模式弊端日显的情况下，第三部门得到了充分发展。第三部门在提供公共物品和公共服务、维护权益、保护环境、组织互助发展等方面发挥了重要作用。第三部门的充分发展，所带来的必然结果就是社会治理的多中心化，政府与社会的关系进行了重新构建。包括行政管理在内的公共管理就变成了以服务为核心价值、以“顾客”导向为中心的服务过程。因此，公共管理作为一种社会治理模式实质上就是服务型社会治理模式。在这种社会治理模式中，第三部门的发展和社会自治的出现，必然要求引入道德责任来对权力运行和法律实施加以调控。至此，行政责任、法律责任和道德责任就构成了公共管理责任体系的完整内容。
3. 公共管理中道德责任与义务的价值
前文中已经提到，在公共管理的责任体系中，“道德”的存在尤为重要。公共管理者与社会环境之间处于一种复杂的、动态的相互作用之中，而且，这种相互作用是最为直接的，几乎不需要什么中介因素来加以诠释。所以，公共管理者只要有着主动承担责任和义务的道德意识，他就总能够发现自己的责任和义务所在。这与管理型社会治理模式的那种需要社会治理者之外的另一条途径为这些治理者提供责任和义务的任务是完全不同的。因为，责任和义务如果是通过其它途径而被意识到，然后才被作为指派给社会治理者的任务的话，那么这些任务必然是外在于他们的，必然会在心理上成为一种外在于他们的压迫力量。公共管理活动中的由公共管理者主动发现的责任和义务， 在一开始就是内在于他们的道德责任和义务，这些责任和义务不仅不会成为他们心理上的压迫力量，反而恰恰是他们行为的心理动力。所以，他们能够创造性地承当起这 4
些责任和义务。原先那种在管理模式中普遍存在的仅仅把承担责任和义务作为工作的想法，就会被转化成公共管理者做人的价值。
司马迁曾经在《史记》中提到：天下熙熙，皆为利来，天下攘攘，皆为利往。由此可见利益在人的生活中占据了相当大的地位。同样，公共管理活动作为一种职业活动，也避免不了与利益产生纠葛，因此对于公共管理者而言，“责任与道德”意识就更加需要加强。在新时期的公共管理责任体系构建中，需要管理型社会治理模式中行政官员所具有的职业特性，即专门性的知识、技术专长等，同时也应尽可能地超脱于政治和利益集团的纷争，不再以政治的观念来对待公共利益，而是以道德原则来诠释公共利益，把公共利益的内容及其实现途径作为他们行为的道德标准。
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