作者简介：徐嘉徽，女，西华师范大学管理学院行政管理专业2014级硕士研究生。
摘 要：公共物品公共性的特质要求其提供主体是服务于公共利益的政府。然而政府在提供公共物品过程中却出现了公权力异化现象，使得部分公共物品提供过程和结果发生了扭曲。本文主要从公共行政公共性角度出发对公共物品供给现象进行分析，探讨政府提供公共物品所出现的问题并提出自己的建议。
关键词：公共物品；公共行政；公共性
一、公共物品与公共行政
公共物品的概念最早是由林达尔在他的博士论文中正式提出的，萨缪尔森在《公共支出的纯理论》中对公共物品进行了严格的定义，认为公共物品是“每个人消费这种物品不会导致别人对该物品消费的减少”。[1]而布坎南认为公共物品是由供给过程所决定的，与物品本身的消费特征无关。[2]目前学术界普遍接受的是世界银行在1997年世界发展报告中对公共物品的定义，即“公共物品是指非竞争性的和非排他性的物品。”按其竞争性和排他性程度，公共物品可被分为纯公共物品和准公共物品。纯公共产品严格满足了非竞争性、非排他性等特征的客观要求。而准公共物品是具有不完全的竞争性与排他性的产品。公共物品并不是一成不变的概念，它会随着时间和空间的变化拥有不同的内容。[3]时间上，公共物品是一个历史的范畴，是公共部门与私人部门分化后的产物。一些先前是公共物品的东西可能到了现在成为了私人物品。
公共行政是现代政府出于服务社会公共利益的目的而对社会公共事务所进行的管理，以有效地解决社会公共问题，满足公共需求的制度化体系。[4]公共权力是公共意志的表现，它起源于公共利益的需要，归属主体是人民，其载体是公共机构。正如哈贝马斯说的那样“国家是公共权力机关，它之所以具有公共性，是因为它肩负着为全体公民谋幸福这样的一种使命。”[4]由此可见，公共行政的基本价值就在于它的公共性。
公共物品的非竞争性和非排他性表明，公共物品在市场上的提供应该是免费的，并且不排斥任何人使用它，这很容易导致实际操作中的搭便车行为。国家只能以强制的手段要求政府进行提供。其中最重要的契合点就在于两者的公共性。公共物品是社会成员公共需求的产物，而政府作为公共人存在的前提就是于服务社会公共需求，以公共利益为导向。因此，政府应该成为公共物品的提供主体，其存在的主要价值之一就是为社会提供公共物品和公共服务。
二、政府提供公共物品面临的挑战
传统的经济学二分法认为，市场可以有效的处理好私人领域物品的提供，而政府和国家可以有效提供公共物品。然而我国在社会转型时，政府在提供公共物品过程中出现了公权力的异化现象，致使在提供公共物品的过程中出现了政府失灵，这主要体现为：
第一，政府在提供公共物品过程中出现了权力寻租及腐败行为。公共物品是私人领域和公共领域分离的历史产物，我国在计划经济向市场经济艰难的过渡中，许多经济利益和政治权利挂钩，政企不分的经济模式对我国的经济发展带来了深远的影响。特别是近年来，政府在购买公共物品和公共服务的同时，也拥有着大量的自由裁量权。在将公共物品和公共服务外包给非政府部门过程中，部分地方政府利用自由裁量权和签字权，官商勾结，从中赚取红利。权力寻租和政府的腐败行为是政治稳定的陷阱，与政府的公共性相违背，会导致政府公共物品提供的低效率。
第二，政府公共物品的提供配置不合理。在城乡二元结构的影响下，我国公共物品的提供也呈现出了二元结构。一方面，城市市政建设出现拆建反复。而另一方面，却仍旧看到广大的农村还有很多的人就医困难。公共物品最大的特点就在于它的公共性，它是一种非营利性的产品，正是因为他的非竞争性和非排他性才要求政府提供，如果政府因为考虑到在农村动用财政资金收益不大就放弃了对农村公共物品的提供和改善，这无疑就是讳疾忌医的做法。
第三，政府不合理的公共物品提供方式拉大了社会差距，引发了社会矛盾。二元机构的公共物品提供方式，无疑将农村问题凸显了出来。在农村，如今年轻的一代面临着前所未有的挑战。一个从农村刚刚毕业的大学生，因为大学教育的准公共性，使得他不得不自己承担大学期间的部分费用；刚走上工作岗位又不足以承担高额的城市生活成本，加之农村社会保障的不完善，必须承担起赡养老人的义务。其发展受到了很大程度的限制，这无疑将进一步拉大社会的贫富差距。
第四，政府提供公共物品效率低下，成本过高。一方面，公共物品估价或评价困难。公共物品（如国防、医疗）的核心价值是社会价值，要准确的提出公共物品提供的规模和大小是非常困难的。另一方面，政府在公共物品领域处于天然的垄断地位，缺乏竞争。政府可能满足于公共物品提供现状，也可能进行盲目投资。公共选择理论认为官僚机构是利益追逐的机制，其目标是实现自身机构和人员的最大化，以此增加自己升迁机会和扩大自己的势力范围。[5]
第五，部分政府及部门在提供公共物品过程中出现了行政伦理缺位现象。廉洁奉公本是公务员职业道德的基本要求，也是公务员的义务。然而，面对经济的诱惑，很多政府官员丧失了职业伦理道德，也缺失了公共服务目标，明目张胆地进行腐败，有的甚至将腐败作为一种炫耀的资本。行政伦理是公共行政的精神支柱，精神上的腐朽是绝不能纵容和姑息的。
三、公共物品提供方式的改进
面临着政府在提供公共物品过程中失灵和公共物品供给不足的现象，许多学者进行了反思，以下是作者对我国公共物品提供的几点建议。
第一，公共物品的主体应当实行多元化。一方面，政府自身的内部性致使政府在提供公共物品过程中出现了失灵现象，提供的公共物品成本高，效率低。另一方面，非营利性组织的半公共性特质为其成为公共物品的主体提供了可能。当今社会发展应该是网络化的治理模式。
第二，公共物品的提供需要引进竞争和绩效评估机制。公共物品主体多元化本身就是公共物品领域宏观层面的竞争机制，它有利于实现优胜劣汰，提高公共物品的生产效率。从制度层面看，公共物品的提供需要建立一套完整的、科学的体系。强化论证体系、完善“听证会”制度、严格规范财政的预算决算制度。
第三，公共物品的提供应该置于公众的监督之下。要强调公共行政在公共物品提供中的公共性，首先必然要强调公民的参与和监督。任何权力的运行只有在制度的牢笼里经过阳光的杀菌实行透明化的运作才可能有持续的发展。政府提供公共物品的行为同样应该置于人民大众的监督下；媒体可以利用自身的优势，加强政府对公共物品提供过程的监督过程，公共物品的提供要充分发挥社会力量的作用。
最后，政府要加强自身公共行政伦理道德建设，重树公共精神。张康之认为，伦理“是道德的外在化，属于客观行为关系，表现为现实的群体规范，它具有外在性、客观性、群体性。”公共行政要充分发挥行政伦理的作用，用行政伦理唤召出行政德性的生命力量，引导和塑造行政人员自身行为，以更好地为整个社会的公共利益服务，[6]唤醒整个社会道德水平的提升，政府应加强行政伦理培训，重树行政伦理公共精神。
（作者单位：西华师范大学管理学院）
参考文献：
[1] 保罗・萨缪尔森.经济学（第12版）[M].中国发展出版社.1992
[2] 梁学平.公共物品内涵的多角度诠释.[J].商业时代第3期.2012
[3] 张康之，王喜明.公共性、公共物品和自利性的概念辨析.[J].行政论坛第58期.2003.07
[4] 冯英.论公共行政之公共性及其何以可能.[J].CPA中国行政管理第275期.2008.05
[5] 陈振明主编.公共管理学.[M].中国人民大学出版社.2005.12
[6] 张康之，李传军主编.行政伦理学教程第二版.[M].中国人民大学出版社.2009.03