作者：邓海峰
法商研究 2008年01期
人工降雨一般是指通过空中作业（用飞机）或者地面作业（利用高炮、火箭）向云中播撒催化剂（盐粉、干冰或碘化银等），使云滴或冰晶增大到一定程度，降落到地面，形成降水的过程，又称人工增雨。① 目前，人工降雨已经在减灾防灾、缓解旱情甚至清洁空气、缓解高温天气等领域得到了广泛应用。伴随着人工降雨作业的推广，相关的雨云资源利用纠纷及人工降雨致损赔偿问题也日益凸显出来。然而，有关人工降雨问题的法律研究乃至司法实践都甚为欠缺，因此有必要对其进行全面分析。
一、人工降雨的法律性质
关于人工降雨的法律性质，学界目前尚未形成统一认识。学者们争论的焦点主要集中在“人工降雨究竟是一种以公权力为依据的公法行为还是一种以雨云权为依据的准物权行为”方面。② 应当承认，学者们对上述问题存在争议是有理由的，因为对人工降雨性质的不同界定关系到人工降雨的实施条件、实施程序、费用负担、惠益机制与补偿制度的设计和区域资源的衡平等一系列复杂问题的处理。因此，对上述问题的准确把握理应成为人工降雨立法的基本前提。而要解决这一问题，首先需要明确的就是作为人工降雨实施对象的雨云资源的特征与性质。一般而言，雨云资源作为自然资源的一种，具有以下特征：
第一，流动性。雨云作为天气系统的子系统，是大气环流的组成部分，随着大气的流动而流动，具有流动性。
第二，变异性。在气压、风向等因素的影响下，雨云有时是单独的气象系统，有时又成为复杂气象系统的组成部分，具有随时变化的可能性。
第三，私权主体的不可控性。一方面，人类目前的科学技术水平连预测天气都存在误差和不精确的问题，更遑论对整个大气环流过程施加有目的的影响。加之雨云资源具有前述的流动和变异等自然属性，因此私权主体目前尚不具有对雨云资源进行有效控制的自然科学基础。另一方面，就技术层面而言，人工降雨的实施需要对降雨作业的时间、地点、方式等进行充分论证，需要准备火箭、飞机、催化剂等设备和物资，还需要组织航空部门协调空域与航线，并部署作业时的安全保障工作。这一系列技术需求，显然都是私权主体仅凭自身力量所无法实现的。
第四，雨云资源作为自然资源的重要组成部分，与现行作为物权客体的水资源具有单向转化性。从自然科学的角度而言，一次完整的水汽循环大体上包含两个过程：其一为水汽的升腾过程，其二为雨云的降落过程。在第一个过程中，地表的水资源通过蒸发等形式转化为空中的雨云资源；在第二个过程中，空中的雨云资源通过降雨或降雪等气象变化降落到地表，转化为地表水资源。对于准确把握人工降雨的法律性质而言，这两个过程有着完全不同的意义。笔者认为，第一个过程是一个没有法律意义的自然过程，因为人类无需干涉地表水的蒸发，也无法对其进行控制；而第二个过程则具有重要的法律意义，因为它使原本“寄居”在空中的雨云成为一种潜在的、可以转化为水资源的自然资源。这一方面使界定雨云资源的产权成为必要，同时也提出了当雨云资源变为雨水降落到地表之后应如何对其进行调整这一具有法律意义的新问题。当然，在认识雨云资源具有与水资源的单向转化性的同时，我们也必须看到，这种单向转化也是有条件的，通常要受到两方面的限制：一是技术上的限制，即只有具备实施人工降雨相关技术条件的特殊主体方能实施；二是来自政府部门行政决策的限制。因为人工降雨涉及公共利益，必须由行政机关依照法定程序作出，而不能由私权主体任意作为。
除了具备上述自然属性之外，作为一种特殊的自然资源，雨云资源还具有以下一些特殊属性：
首先，享有雨云资源的主体是国家。在我国，自然资源一般归国家所有。③ 雨云资源是一种对生产生活和灾害防治等具有重要意义的自然资源，其分配需要强大的宏观调控能力，因此必须由国家来统一分配和协调。这就使雨云资源的享有主体具有特殊性。根据《中华人民共和国物权法》的规定，在实践中应由政府代表国家对其行使所有者的权利。④
其次，雨云资源权属制度具有特殊性。前文已言，雨云资源具有私权主体的不可控性，这使得除所有权人及其代表人之外的其他主体无法直接对雨云资源行使具有他物权属性的权利，亦即在雨云资源所有权之上无法设定包含用益内容的他物权。雨云资源的这一属性决定了其只具有所有权架构。
再次，权利的行使以公共利益为考量。雨云资源的所有权上承载着巨大的公共利益负担，其行使必须以公共利益为首要考量。不论是缓解旱情还是防治其他自然灾害，对雨云资源的分配和使用都不可避免地要把公共利益放在首要地位。
通过以上分析我们可以看出，雨云资源具有的向水资源的单向转化性使其具有可为人类加以利用的使用价值；其可为特殊主体控制的属性，使其具有相对的可控性，因此雨云资源可以归属于自然资源的客体范畴。但由于其仅具有单一的所有权架构，无法在所有权基础之上设定具有他物权性质的权利，因此其无法被涵盖于准物权的权利体系之中，不适用于准物权制度的相关规范。因此，以对雨云资源利用为基础的人工降雨行为应是以公权力为依据的公法行为。
二、人工降雨的法域归属分析
我国目前的人工降雨活动主要受气象法调整。《中华人民共和国气象法》第30条规定：“县级以上人民政府应当加强对人工影响天气工作的指导，并根据实际情况，有组织、有计划地开展人工影响天气工作……有关部门应当按照职责分工，配合气象主管机构做好人工影响天气的有关工作。”此外，国务院于1994年批准成立了由国家计委、国家科委、中国气象局、总参等13个部门组成的“全国人工影响天气协调会议”，⑤ 并于2002年制定了《人工影响天气管理条例》（以下简称《条例》）。
如前所述，由雨云资源形态向水资源形态转化的过程是一个具有法律意义的过程。因为以人工降雨作业为技术基础的上述转化过程使得雨云资源具有成为潜在的水资源的可能性。既然雨云资源与水资源之间存在着这种互动关系，那么对使上述转化行为得以实现的人工降雨的法域归属就需要予以审慎的考虑。析言之，是将其作为技术性手段单独由气象法等技术性规范调整呢？还是应与雨云资源作一体化的思考，在资源权属层面进一步引入自然资源法的规制？对此问题，有学者指出，如果把蕴涵着空中水资源的云层的移动看做是一条流域不定、水流时断时续的河流，就可以对其进行产权界定。占用水权理论先占先得的思想与云层移动过程中上风向地区先获取水资源、下风向地区后获得水资源的事实基本吻合。由于云层移动的特殊性，这种前后顺序是很难改变的，因此，先占先得的思想应用于空中水资源的界定似乎是可行的。⑥ 但也有学者认为，上述方案的法律操作性值得怀疑。空气中的水汽资源属于自然界物质，流动性非常强，人类无法控制，而且现代科技并未达到准确预测下一时间云层的运动方向及运动速度的水平，进行云层的产权界定更是不可行，而这些都是法律调整所要求的必备条件。因此，对于上述问题只能采取一种“合作协商的解决方式”。⑦
笔者认为上述两种观点均具有不同程度的片面性。前者看到了雨云资源本质上属于自然资源这一属性，认识到了运用产权理论解决雨云资源的权利归属问题有利于调动不同权利主体的积极性，有利于从制度层面明晰雨云资源所具有的价值和交换价值。这种观点符合市场经济条件下自然资源开发利用的总体原则。此点认识也证明了在资源权属层面和所有权设置负担层面，雨云资源应适用水法调整。但其缺陷在于：没有认识到“雨云资源与水资源之间具有的单向转化性”的法律意义；把雨云资源孤立地理解成“空中水资源”，从而人为地将“空中水资源”与“地表水资源”割裂开来；没能理解我们之所以要对“空中水资源”的产权归属作出界定是因为它们具有降落到地面转化为“地表水资源”的价值和意义。
后者看到了雨云资源所具有的各种自然属性，特别是对雨云资源的“私权主体不可控性”有准确的认识，因此其认为对空中的雨云资源问题“只能采取一种合作协商的解决方式”来处理是正确的。其认识也充分证明，在技术层面和宏观管理层面，对雨云资源应适用气象法、防灾减灾法等进行调整。但该种观点同样忽略了“雨云资源与水资源之间具有的单向转化性”这一分析雨云资源所必须认识的自然科学前提。由于其在认识和设计雨云资源的处断原则时，同样将“空中水资源”与“地表水资源”割裂开来，这就使得其无法认识到在通过“合作协商的方式”解决了“空中水资源”的分配争议之后，仍然需要运用法律手段来对降落到地表的水资源进行调整，使其满足不同权利人的需要和期待。
事实上，雨云资源的“私权主体不可控性”和“雨云资源与水资源之间具有的单向转化性”这两个根本属性已经为我们勾勒出了人工降雨的法域归属框架。笔者认为，对人工降雨的规制思路应该是双向的：在技术和宏观管理层面，适用气象法、防灾减灾法等进行调整；而在资源权属和所有权设置负担层面，则应由水法来规制。
三、人工降雨实施中的相关法律问题
目前，人工降雨实施中的相关法律问题主要包括人工降雨的决策程序、人工降雨前的信息披露、人工降雨的纠纷处理以及不当决策和人工降雨致损的救济机制等。
（一）人工降雨的决策程序
雨云资源的流动性、变异性等自然属性，决定了人工降雨决策必须高效。这就需要在相关的气象、水利、航空和防灾减灾等部门之间建立联动协调机制，使各部门能够迅速作出决断，以免失去人工降雨的时机或者产生不利的影响。同时，人工降雨的决策必须透明化。人工降雨直接涉及公众的切身利益，因此利益相关人必须能够通过一定的渠道或方式了解到人工降雨的相关信息，以确保对人工降雨的监督。
此外，作为一种以公权力为依据的行为，人工降雨仅需行政机关依职权作出决定即可径行实施。尽管这种决策方式适应了雨云资源自然属性的需求，却忽视了行政机关利益衡量的非周延性和利益决策的非普适性问题。因此还有必要建立一套私权主体的请求机制，以救济在人工降雨法律关系中居于非主流地位的私权主体。
所谓的私权主体请求机制主要是指当私权主体认为在特定的情况下需要进行人工降雨而行政机关又没有主动实施人工降雨行为时，由私权主体依照法定程序，向有关机关提出申请，由行政机关依照法定权限和程序作出是否实施人工降雨决定的机制。⑧ 人工降雨不能为私权主体所实施并不等于人工降雨决策也不能经由私权主体的申请而发动。因为人工降雨本身既有维护国家和社会公共利益的一面，也有私益性的一面。当特定地区的居民为了特定生产生活目的而需要实施人工降雨时，人工降雨的私益性就得到了充分的彰显。这时就需要设立一套私权主体的请求机制，来确保在这些情况下公民能够通过合法渠道向有权机关提出实施人工降雨的请求。有权机关接到申请后应予审查，并对是否实施人工降雨作出决定。当申请人对其决定存有异议时，还应赋予其提起行政复议或者行政诉讼的权利。
（二）人工降雨前的信息披露
人工降雨对降雨范围内的居民生产生活都会带来很大的影响，因此在实施人工降雨之前必须进行充分有效的信息披露。《条例》规定：“作业地的气象主管机构应当根据具体情况提前公告，并通知当地公安机关做好安全保卫工作”。该规定的内容较为原则，无法确保人工降雨信息的有效披露，有必要予以完善。具而言之有三：在内容方面，应将人工降雨的时间、地域范围、预计强度、降雨主要成分、催雨剂的化学成分、技术保障等信息向公众发布，确保所有利益相关者都能了解特定信息或知悉获取相关信息的有效渠道；在地域范围方面，如果是跨省或在边疆地区实施降雨作业，还应考虑向相邻省份或邻国进行信息通报；在程序方面，应做到公开和提前，以保障利益相关人有充分的应对时间，从而尽量避免和减少损失。
当行政机关信息披露不当时，其应承担相应的法律责任。这里所指的信息披露不当包括未进行披露和披露瑕疵两种情形。对于行政机关事先应披露而未进行披露的，其应当赔偿利益受到影响的自然人、法人和其他组织的损失。如果是披露瑕疵造成了相对人权益的损失，则要综合考虑行政机关的过错程度等多方面因素，来确定如何对相对人进行赔偿或补偿。
（三）人工降雨纠纷的处理
随着人工降雨的普遍实施，目前在实践中已经出现了一些纠纷。⑨ 考察这些纠纷的争议点，许多均源自法律对雨云资源的分配和协调机制规定得过于原则。目前我国对于人工降雨的宏观管理主要适用的是国务院颁布的《条例》。其在处理跨地域雨云资源的分配和协调问题时仅规定“需要跨省、自治区、直辖市实施人工影响天气作业的，由有关省、自治区、直辖市人民政府协商确定；协商不成的，由国务院气象主管机构商有关省、自治区、直辖市人民政府确定”。显然这只考虑到了跨省市的情况，而没有考虑到具体到一个省内部各市、县之间的问题。那么在各相邻地区的灾情都很严重，而空中的雨云资源又有限的情况下，应如何建构分配和协调机制呢？
有学者指出，之所以产生争夺雨云资源的纠纷其原因在于空中水资源的产权界定无序，⑩ 笔者赞同这种观点。前文分析已经言明，在雨云资源的资源权属层面和所有权设置负担层面，应当适用水法调整。但是《中华人民共和国水法》把水资源局限在地表水和地下水的范围之内，并没有对空中的雨云资源作出明确规定。因此从资源法角度而言，目前只能划分已经降落到地面的水资源。空中的雨云资源因为它们具有私权主体的不可控性，不能成为物权客体，所以目前尚缺乏适用既有产权制度的空间。这就是笔者认可应以协调机制来解决空中水资源分配的原因。据此，笔者建议省级行政区划之间对雨云资源的分配争议由国务院及其所属机构进行协调，省级行政区划内部的分配争议由省级气象主管部门负责协调。对于不同性质的人工降雨，可以运用价值判断的方法，划定决策的优先顺位。优先考虑农业生产和灾害防治的用水需求，兼顾其他方面合理的用水需求。同时应考虑发挥市场机制善于调节资源需求弹性的功能，以“受益者负担原则”为基础对利益受损者给予适当的补偿。而对于已经降落到地表的水资源，则应坚持以相关法律制度进行调整。
（四）不当决策和人工降雨致损的救济机制
我国在人工降雨的实施过程中，已经出现了一些造成公民人身伤害和财产损失的情况，如人工降雨的弹头砸伤居民、高射炮走火射死路人以及人工降雨致损的保险赔偿等问题。（11） 上述问题的圆满解决有赖于相应问责与救济机制的建立。
1.不当决策情况下决策主体的责任
如果行政机关因其自身过失致使人工降雨决策失误，导致相关私权主体利益受损，则作出该决策的机关应承担相应的赔偿责任。根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，行政机关违反了法律设定的审慎决策义务，属于违法行使职权的情形，利益受损的私权主体只需要向行政机关证明自己受到的损害存在，并且该损害与行政机关的人工降雨决策行为存在因果关系，行政机关就应当在致损范围内予以赔偿。
2.作业不当致损的补偿
如果人工降雨的决策是依照法定权限和程序作出，但是具体实施机构及其工作人员在实施过程中因作业不当造成了相关主体的利益受损，则应根据具体情况，由实施机构承担相应的责任，行政机关也可以根据不同情况给予适当的补偿。如果行政机关与利益受损人之间存在混合过错，则应根据双方的过错程度，分别承担相应的责任。
3.作业正常情况下意外致损的救济
实际上，人工降雨不能保证会惠及降雨范围内的所有人。如在发生旱灾的场合，实施人工降雨对于受灾的农户来说是有利的，但是对于城市出行的居民或者从事运输的企业来说则可能是不利的。因此即便是在符合法定权限和程序的情况下作出的人工降雨决策也可能给某些私权主体的利益带来损失。对此，可以考虑设置相关的人工降雨保险或者基金，来专门补偿人工降雨造成的损害。这样也有助于解决尚存争议的人工降雨致损的保险赔偿范围问题。实践中，对于人工降雨造成的损失是否构成不可抗拒的自然灾害，在投保人和保险公司之间素有争论。事实上，人工降雨是由人为因素和自然因素两者的合力形成的，无论将其归因于单一的完全人为因素，还是将其归因于单一的完全自然因素均有失偏颇。因此，过于纠缠其致损原因于实务层面并无助益。不妨直接设立人工降雨基金或者由保险公司开设人工降雨保险，每年由政府划拨专项资金予以支持。这样既有利于解决因人工降雨引发的纷争，又有利于落实政府的行政责任并扩展金融服务的领域，实属于法有据的多赢之举。
注释：
①参见http://baike.baike.com/view/1470.htm.
②参见钱舟琳、李达：《人工降雨法律问题初探》，《江西师范大学学报》2005年第3期。
③④参见《中华人民共和国物权法》第48条，第45条。
⑤参见曾光平，《福建省人工降雨现状、问题及对策》，《水利科技》2000年增刊（总第84期）。
⑥⑩参见杨海曼、蒋勇：《空中水资源的产权经济学分析》，《经济论坛》2006年第15期。
⑦参见石绍宾，《公共品消费的竞争性分析》，《当代财经》2006年第2期。
⑧此时的相对人请求行为可以理解为相对人要求行政机关履行实施人工降雨的法定义务和职责的行为。当然前提是把人工降雨定性为依据公法的公权力行为并且是行政机关的一项法定职责。
⑨例如，2004年7月9日下午至11日凌晨，河南南阳上空的一片水汽云团，就曾引发河南省平顶山、驻马店、漯河，许昌、周口5市爆发严重的区域争雨纠纷。参见红宪：《人工增雨凸现法律空白》，《浙江法制报》2004年7月28日。
（11）参见何英、黄娟：《人工降雨落下弹头伤居民》，http://news.sohu.com/20040817/n221569733.shtml.
作者介绍：邓海峰，清华大学法学院讲师、法学博士。（北京 100084）