《节水灌溉发展及规划编制》讲座
中国灌溉排水发展中心 吴玉芹
讲座主要分四部分内容：一是关于节水灌溉的几个概念；二是《全国节水灌溉规划》任务来源及编制过程；三是规划编制的总体思路和主要内容；四是关于规划编制中的几点体会。
第一部分 关于节水灌溉的几个概念
一、节水灌溉：根据作物需水规律和当地供水条件，高效利用降水和灌溉水，以取得农业最佳经济效益、社会效益和环境效益的综合措施。
二、节水灌溉的三要素：充分利用降水、减少灌溉水的渗漏、减少蒸发损失。
三、灌溉水利用率：灌入田间被作物利用的水量与引进的总灌溉水量的比值的百分数。
四、提高灌溉水利用率的途径有三方面：减少输水过程中的水的渗漏损失；减少田间灌溉过程中的渗漏损失；减少灌溉水的蒸发和作物的蒸腾损失。
五、地面灌溉：采用沟畦等地面设施对作物进行灌水的方式。
六、节水灌溉工程包含的工程形式：主要包括喷灌 、微灌（包括微喷+滴灌）、渠道防渗+合乎规范要求的地面沟畦灌溉、管道输水+合乎规范要求的地面沟畦灌溉。
第二部分《全国节水灌溉规划》任务来源与编制过程
一、任务来源
国务院《关于做好建设节约型社会近期重点工作的通知》（国发
[2005]21号）
国家发展改革委《关于印发2005年专项规划编制计划的 通知》（发改规划[2005]537号）
二、编制过程
2005年8月－10月，完成《编制工作方案》、《编写提纲》和规划报告框架；
2005年10月～ 2006年5月，完成规划征求意见稿；
2006年5-7月,征求部门及专家意见，完成送审稿；
2006年8月,通过水利部水利水电规划设计总院审查；
2006年12月，通过了中咨公司主持的专家评估咨询，目前正在进一步修改完善。
第三部分《全国节水灌溉规划》总体思路及主要内容
一、总体思路
1、在保持灌溉用水总量3600亿立方米的基础上，根据国家粮食安全、农业可持续发展对节水灌溉的需求，确定 2020年节水灌溉总体发展目标；
2、“十一五”期间，根据粮食、经济发展需求、国家财力及发展现状，采用高、中、低三个方案确定其发展目标；
3、采用全国水资源评价的最新成果,在分区水土资源供需平衡及 灌溉节水潜力分析的基础上，确定各分区发展目标和任务；
4、强调管理体制与运行机制改革，将管理与改革作为规划的重要内容。
二、主要内容：
《规划》分为九个章节：
（一）、节水灌溉发展现状及问题
1、节水灌溉发展现状
截止到2005年底：全国耕地面积18.3亿亩，灌溉面积9.28亿亩。其中：有效灌溉面积8.48亿亩，占全国灌溉面积的91.4%；非耕地上灌溉面积0.8亿亩。
截止到2005年底，节水灌溉工程面积3.2亿亩， 其中：耕地上节水2.95亿亩，占有效灌溉面34.8％；非耕地上0.25亿亩；节水灌溉措施面积：推广水稻控制灌溉、抗旱播种和保苗措施等非工程措施近2亿亩
2005年底，灌溉水利用率大约为45%。
2、存在的问题
1）资金投入不足、投资政策不合理
2）缺乏统一规划和有效的协调机制
3）对节水灌溉的公益性认识不足
4）体制改革滞后、运行机制不活
5）技术创新不足、服务保障体系不完善
（二）发展节水灌溉的必要性和紧迫性
发展节水灌溉的必要性和紧迫性从五个方面进行了阐述：
1、经济社会持续健康发展的要求
2、保障国家粮食安全的要求
3、建设社会主义新农村的要求
4、资源节约型社会建设的要求
5、改善区域生态环境的要求
（三）目标任务与总体布局
1、指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻和落实以人
为本，全面、协调、可持续的科学发展观，把推广节水灌溉作为一项革命性措施来抓，以提高水资源利用效率和效益为核心，以增加农民收入、提高农业综合生产能力、改善农村生态环境为目标，以科技创新为先导，以灌溉工程建设和改造为手段，以管理体制和运营机制改革为支撑，为国家粮食安全和农业可持续发展提供有力保障，为全面建设小康社会、建设社会主义新农村、构建社会主义和谐社会和资源节约型社会作贡献。
2、发展原则
1）统筹规划：统筹考虑灌溉发展与人口、资源、生态环境相互关系，实现水土资源持续、高效利用；
2）突出重点：优先发展粮食主产区、严重缺水地区、贫困地区以及生态脆弱地区；
3）因地制宜：根据各地的自然、经济等条件，确定适宜的节水灌溉发展模式
4）科技创新：积极采用新技术、新材料、新工艺，建立适合我国国情的节水灌溉设备研制、开发、生产和推广应用体系；
5）政府主导：加大中央和地方财政投入力度，调动农民和全社会参与节水灌溉的积极性；
6）完善机制：建立完善的节水灌溉发展长效投入机制，节约用水激励机制，形成用水户参与灌溉管理的运行机制及科技成果快速转换机制。
3、基准年和水平年：
基准年：2005年；
水平年：近期规划水平年：2010年
远期规划水平年：2020年
4、发展目标：
1）2020发展目标
灌溉用水总量保持“零增长”（即保持农田灌溉用水量3600亿m3的目标）；
节水面积目标：新增节水灌溉工程面积5.0亿亩，其中：耕地上节水灌溉工程面积4.7亿亩, 达到7.65亿亩，占全国有效灌溉面积的80%以上；非耕地上节水灌溉工程面积0.3亿亩；
水稻田全面推广科学灌溉技术、旱田全面推广节水灌溉措施技术；
节水目标：灌溉水利用率提高到55%以上，正常年份亩均灌溉用水量下降到390m3/亩，形成农业节水能力600亿m3；
改革管理目标：建立产权明晰、机制健全、责任明确的灌溉管理体系，有效灌溉面积上基本实现用水户参与灌溉管理。
2）2010年发展目标：根据国家粮食安全及国民经济发展对节水灌溉发展要求、充分考虑国家各级财政的投入能力及在十五发展基础上适度提高的原则，“十一五”期间提出了“高、中、低”三个方案：
高方案——基本满足保障国家粮食安全要求以及经济社会发展各方面对节水的要求，同时支持生态建设；
中方案——从资源节约的需求出发，又考虑国家财力和地方配套的可能性，同时争取“十一五”再上一个台阶；
低方案——基本与现状投资发展水平持平的方案。
“十一五”期间各方案投资情况见下表：
5、主要任务（基于“中方案”）
1）全面启动大型灌区续建配套与节水改造，“十一五”末基本完成65个大型灌区的骨干工程规划改造任务；争取在2020年基本完成全国大型灌区的骨干工程规划改造任务；
2）“十一五”末基本完成480个重点中型灌区（5万－30万亩）的骨干工程规划改造任务，启动水资源短缺地区和粮食主产区一般中型灌区（1万～5万亩）的续建配套与节水改造；2020年基本完成全国1505处重点中型灌区的骨干工程规划改造任务；完成全国半数以上的一般中型灌区续建配套与节水改造任务；
3）加大田间工程配套建设。“十一五”期间扩大续建配套灌区的末级渠系建设试点，“十二五”全面跟上骨干工程改造的步伐；
4）黄淮海平原（尤其是海河区）、汾渭平原地下水超采基本得到遏制；到2020年，基本实现地下水采补平衡，并建立起地下水开发、利用与保护的体制与机制；
5）在西北黄土高原区、华北半干旱山丘区、西南山丘区，大力发展雨水集蓄利用工程，从“十一五”开始，用8～10年时间全面解决严重缺水对当地农业生产基本条件和农民生活条件的制约问题；
6）加强灌溉试验站建设，加强节水灌溉技术的试验、研究与示范；建设一批节水灌溉创新基地；加快节水灌溉技术的标准化和规范化建设；培育一批与发展任务相适应的节水灌溉产品与设备企业；加强节水灌溉技术服务体系建设；
7） 在粮食主产区、现代农业区和牧区开展节水灌溉技术规模化建设试点，每年建设200个节水增效示范项目，不断提高节水灌溉技术集成度；
8）推进灌溉管理体制改革： “十一五”完成大型灌区定性、定岗定员， “十二五”完成中型灌区定性、定岗定员；用水户参与管理的灌溉面积达到有效灌溉面积的25%以上，着力推进以用水户参与灌溉管理为重点的灌区管理体制与运行机制改革。
9)在30个左右大型灌区和30个左右中型灌区开展灌排渠系工程改造和管理体制与机制改革试点，探索建设与管理的模式和标准；至2020年基本建立起适合我国国情的节水灌溉政策法规体系和节水灌溉技术创新体系；
10)重视非灌区抗旱水源工程建设，并在田间推广节水灌溉措施技术。
6、总体布局
1）严重缺水地区、贫困地区和生态脆弱地区；在黄淮海平原、汾渭平原、西北内陆河区、辽河区全面实施节水灌溉综合技术；
2）优先发展对保障我国粮食安全至关重要的粮食主产区重点工程：
3）重点放在大、中型灌区；
4)在西北、华北、西南山丘区，大力发展水窖（水窑、水池、水柜、山塘坝）等雨水集蓄利用工程。
(四)水土资源分析与分区发展重点
1、规划分区及水土资源分析
《规划》分为 九个区域：分别是是东北区、海河区、黄河上中游区、黄河中下游区、淮河区、东南沿海区、长江中下游区、西南区、内陆河区。《规划》采用《全国水资源评价》最新成果：对各分区水土资源状况进行分析：对各分区的用水情况进行了分析；对各分区的节水潜力进行了分析;确定了各分区发展灌溉策略。
通过分析：我国总体是北方水少，南方水多，各分区都存在着不同类型的缺水和水土资源不匹配；全国各分区共有600亿的节水能力，可以发展有效灌溉面积1亿亩。
2、分区发展策略
1）东北区
井灌区以管道输水为主，适量发展喷、微灌技术；水稻区推广科学灌溉制度；发展抗旱补水的“坐水种” 技术。三江平原、松嫩平原可适当发展灌溉面积。
2）、海河区
重点发展管道输水、喷灌和微灌；利用雨洪和微咸水、再生水灌溉；农作物以灌关键水为主；节约的灌溉水量主要用于恢复、改善现有灌溉面积和修复生态。
3）黄河上中游区
渠灌区重点发展渠道防渗，井灌区发展喷灌、管道输水灌溉；黄土丘陵区可适度发展集雨节灌技术。
4）黄河中下游区
渠灌区重点发展渠道防渗，井灌区推广喷、微灌和管道输水灌溉技术；建设地下水回灌补源工程，实现地表水、地下水联合调度。
5）淮河区
大中型灌区发展渠道防渗，小型灌区和井灌区推广管道输水，井灌区注重地面水、地下水的联合运用；建立引河为主、库水补缺、渠井结合模式；水稻种植区推广科学灌溉制度。
6）东南沿海区
重点是提高灌区的整体配套率和灌溉保证率；全面推广水稻科学灌溉制度；大力发展设施农业，创建现代农业示范园区。
7）长江中下游区
加快灌排系统的更新改造；着力改造中低产田和提高复种指数；推广水稻科学灌溉制度。
8）西南区
可适当发展提水灌溉面积；利用自然水头发展自压喷、微灌；山区推广集雨节灌技术；全面推广水稻科学灌溉制度。
9）内陆河区
自流灌区发展渠道防渗技术，井灌区和扬水灌区发展喷、微灌和管道输水灌溉；优先发展山前区自压喷灌、大田棉花膜下滴灌、园林滴灌技术。伊、额流域可适当发展灌溉面积。
（五）主要建设内容
1、远期发展规模
通过各分区的水土资源平衡，确定了各分区的发展规模： 全国发展节水面积5亿亩，其中：发展耕地节水灌溉工程面积4.7亿亩（其中3.88亿亩是节水改造，0.82亿亩是新增面积），发展牧草节水灌
溉工程面积0.13亿亩、林果节水灌溉工程面积0.17亿亩；推广节水灌溉措施面积1.5亿亩。
在新增4.7亿亩耕地节水灌溉面积中，渠道防渗面积2.63亿亩，管道输水灌溉面积1.27亿亩，喷灌0.60亿亩，微灌0.20亿亩 。
各分区节水灌溉发展面积[***********][1**********]000东北区海黄河河区上中
黄游河区中下游区
淮河
东区南沿
长海江区中下游区
西南区
内陆区
“十一五”建设规模见下表
（六）重点工程
1、大型灌区续建配套与节水改造工程
“十一五”期间：全面启动尚未开工的大型灌区续建配套与技术改造，基本完成65个左右灌区的骨干工程改造任务。同时配套完善田间工程，新增灌溉面积1896万亩，改善灌溉面积8608万亩。项目受益灌区的灌溉水利用率提高15%左右，田间量水控制面积增加15%。在2020年前后基本完成续建配套与节水改造任务。
完成灌区定性，试行定岗定员。
田间工程用水户参与灌溉管理的面积增加30%以上，达到大型灌区灌溉面积的2/3左右。
2020年，田间工程用水户参与灌溉管理的面积达100% 。 2、重点中型灌区续建配套与节水改造工程
“十一五”期间：完成480处重点中型灌区续建配套与节水改造，通过配套田间工程，新增灌溉面积1120万亩，改善灌溉面积2370万亩。
在2020年：基本完成重点中型灌区续建配套与节水改造任务 3、继续开展节水灌溉示范项目建设；在粮食主产区、现代农业 区和牧区开展规模化建设试点；
4、加强用水计量和监督管理；建立灌溉用水总量控制和定额管理指标体系；
5、加强灌溉试验工作，建立和完善节水灌溉技术创新体系；加强培训，建立节水灌溉技术推广和服务体系。
6、西南山丘区、西北缺水地区开展雨水集利用工程建设，有条件的地区建设小型自压喷微灌工程；
在“中方案”情况下，建设蓄水工程容积11.66亿m3，发展补灌面积1650万亩，解决770万人和775万头牲畜的饮用水源；
在“中方案”情况下，建设牧区节水灌溉饲草料地350万亩。 （七）管理与改革
1、管理体制与运行机制现状
大中型灌区：大多数采用专业管理与农民集体管理相结合的管理形式。同级人民政府成立灌区专管机构，负责支渠（含支渠）以上的工程管理和用水管理；支渠以下由受益乡镇、村集体或农民用水户协会等进行管理；至2005年，大型灌区有13500个、全国有22000多个农民用水户协会相继成立。管理灌溉面积9000多万亩。
田间和小型节水灌溉工程：现状形成了6种灌溉管理模式： 统包统管模式；股份合作制模式；目前，我国农村税费改革取消“两工” 后，此种模式更有优势；租赁或承包模式；基层灌溉服务组织；产业化经营管理模式（公司+农户）；农民用水合作组织管理，此种模式是解决目前灌溉工程管理中主体缺位的问题的好的模式。
2、存在问题 1）大中型灌区：
灌区管理体制不顺，机制不活；
灌区管理机构改革困难多，缺乏社会系统支持； 推行用水户参与灌溉管理发展不平衡，缺乏可持续机制； 缺乏激励节约用水政策和机制。 2）小型及田间工程
产权不清，权责不明，管理主体缺位； 节水监督不严格，缺乏有效的监控手段； 管理机制不适应，没有促进节水的相关政策。 3、改革的基本思路
体制上创新，改革灌区管理体制和运行机制；
政策上配套，完善节水投入、节水补偿与激励机制； 在监督上强化，形成有效的监控机制； 在培训上加强，提高供用水者文化、技术素质。 4、改革的主要内容
1）完成大中型骨干工程管理单位的定性、定岗定编、逐步实现管养分离；
2）田间工程及小型灌溉工程推行用水户参与灌溉管理； 3）推动农业水价改革：调整农业水价，利用经济杠杆促进节水； 4）探索农业水权改革：总量控制、定额管理；超定额累进加价；采取阶梯水价；节约的水允许有偿转让；
5）建立完善节水补偿与激励机制：对田间节水灌溉工程和节水灌溉设备实行“直补”；对水源占用和影响节水灌溉工程效益实行补偿；
6）建立政府主导的多渠道节水灌溉投入机制。 5、管理与改革“十一五”重点任务
1）加快灌区管理单位的体制改革：灌区定位，管养分离，定员定岗；
2）推行用水户参与灌溉管理：用水户参与管理的灌溉面积占有效灌溉面积的比例提高到25%以上（现约占有效灌溉面积的12%）；
3）强化用水计量，为水价改革和节水补偿机制实施打工下基础，斗口以上量水的百分比提高10%以上，水费实收率提高10%以上；
4）加快节水灌溉政策、法规体制建设。 （八）投资估算与预期效果 1、投资估算
1）规划总投资（2006～2020年）：4500亿元；
2） “十一五”投资：高：1800亿元；中：1500亿元；低：1200亿元。
3）分项投资：
2、预期效果
1）提高农业综合生产能力
采用高方案，可发展节水灌溉面积2亿亩，新增灌溉面积3000万亩，改善灌溉面积分别是17000，可提高粮食生产能力 350亿kg。
采用中方案：可发展节水灌溉面积1.5亿亩，新增灌溉面积3000万亩，改善灌溉面积分别是12075万亩，可提高粮食生产能力250亿kg。
采用低方案，可发展节水灌溉面积1.亿亩，新增灌溉面积2010万亩，改善灌溉面积分别是8057万亩，可提高粮食生产能力180亿
2）2010年节水效益
通过发展节水灌溉：2010年节水效益见下表：
2010年节水效益表
2020年，灌溉水亩均用水量 415m3
年节水能力达到600亿，大于黄河流域多年平均径流量，相达于目前农业灌溉用水量的1/6。
3）社会效益
“沟、渠、田、林、路”综合治理，提高土地生产率，可改善区域水土环境和农村生产、生活条件，有利于社会主义新农村建设；促进农民用水户协会的发展，有利于乡村“管理民主”以及和谐社会建设。可吸纳部分农民“就业”，增加农民的收入；扩大机电设备、建筑材料的需求，拉动内需。
3、环境影响分析
可形成规模节水效益，缓解水资源供需矛盾；灌溉节水量部分转移为生态用水，有利于改善生态环境；
可减少地下水开采量，缓解地下水超采，有利于促进地下水采补平衡，2020年可实现地下水采补平衡；
减轻面源污染和地下水污染；有利于人与自然和谐相处。 （九）保障措施
1、加强领导，建立有效的工作机制 2、加强水资源管理与项目建设管理 3、建立稳定的投入保障机制 4、加强节水灌溉技术创新与推广 5、加强节水灌溉政策与法规建设 第四部分 几点体会
1、基础数据的准确性是保障规划及节水灌溉其它工作顺利进行的基础，今后应加强农村水利基础数据的收集、积累和分析；
2、加强农业节水补偿政策的研究和法规建设，是促进节水灌溉上一新台阶的重要保障，也是今后节水灌溉工作的重要内容；
3、加强农业节水的宣传工作，让全社会了认识节水重要作用，任重道远，不容忽视