地方政府投融资平台上海模式：政府引导与市场运作并举
——赛迪投资顾问发布《地方政府投融资平台发展战略与资本运作研究(2012)》
地方政府投融资平台立足于服务区域经济的建设与发展，其基本职能在于为当地经济提供投融资支持。上海市地方政府投融资平台依托区域经济资源，以平台自身发展为主体，以制度创新为动力，充分发挥政府推动和市场机制两种作用，完成为区域经济提供投融资支持的基本使命。一方面夯实自身基础，提高多种运营模式的熟练程度，另一方面又要寻求外部支持，通过资本运作吸收外部资源，完成公司资本的整合优化。内外兼修，寻求自身做大做强，同时与区域经济共同发展。
上海模式：政府引导，市场运作
运营模式：政府引导，实行公司化运作模式，走产业化发展道路。主体定位明晰，确立政府投融资平台公司的投资主体地位，建立城市建设基金会，实施城建资金统一管理和市场运作。投资项目多元化，除承担政府的公益性项目之外，还有自己专长的实业投资，因而在政府的补贴收入之外还能获取其他的稳定收益。
项目管理：采取“政府—城投公司—工程管理公司”三级管理模式，权责分明。政府通过授权城投公司组建相应的项目法人公司，通过市场竞争方式选择工程管理公司。项目法人与工程管理公司签订委托合同，由工程管理公司承担自前期准备至工程竣工期间的项目管理工作，上海城投公司负责实施的政府工程采取代建制和总承包建设模式。
使命成绩：完善城市硬件升级，保障城市运营。上海城投，是政府性的投融资主体、重大项目建设主体和城市安全运营主体。自成立以来，已为上海城市建设累计筹措资金3000多亿元，并承担着全市约1700万市民的饮水安全保障，70%以上生活垃圾、近50%工业危险废物处置以及310公里的公路桥隧运营。既体现公益性质，承担了大量政府公益性设施的建设运营任务，服务和改善民生;又按照市场规律，对接资本市场，并将市场经营的盈利部分反哺公益性项目获得良性发展，形成了独特的上海“城投模式”。
资本运作：创新投融资体制，为上海重大基础设施工程建设持续“造血”和“输血”。努力提高直接融资比重，降低融资成本，在全国城投公司中率先发行了企业债券，率先引用保险债权计划。2008年，上海城投实施了上市公司“城投控股”的重组，通过经营性资产分阶段整体上市，实现了上海城投经营性业务和公益性业务的分开管理、分开核算。重组后的城投控股以环保、地产和创投业务为核心，稳步开创市场之路。经过重组后的城投控股不但每年为城投总公司节约了2.8亿元补贴资金，大幅减少了关联交易，还通过市场化经营，年均提供6亿元以上的利润，在提升城投总公司融资能力的同时，也为反哺公益项目提供了支撑。
图 1 地方政府投融资平台并购重组流程图
资料来源：赛迪投资顾问整理，2012.10
典型案例：城投控股——适时重组，通过企业间置换优化资本结构
图 2 城投控股重组前后股权及业务变化
资料来源：赛迪投资顾问整理,2012.08
城投控股通过重组，优化产业结构，实现业务转型。2007 年12月，公司向上海城投非公开发行股票和支付现金相结合的方式，购买上海城投旗下的环境集团与置地集团各100%的股权，资产评估价值共71.27 亿元。在水务产业上，公司由原水销售业务为主转型为兼顾自来水生产、销售和污水处理业务，旗下拥有闵行自来水厂、市南自来水厂及合流污水一期工程资产，提供的自来水已经占上海自来水供应量的95%。同时，公司的经营范围在原水、自来水供应和污水输送的基础上，增加环境集团从事的城市生活垃圾处理业务和置地集团从事的房地产开发业务，实现从单一的水务产业经营转变为水务、环境、地产三大业务多元化经营，有力促进公司持续、稳定发展。
工商资讯 来源：赛迪顾问 作者：江晶晶 2012-10-18 22:36:46 阅读：103 评论：0 图 3 城投控股重组前后业务结构转变
资料来源：赛迪投资顾问整理,2012.08
重组后，城投控股的主营业务主要为以下三个方面：
第一，重组后的水务板块迅速扩张。主要项目包括黄浦江原水系统、上海市自来水闵行有限公司和合流污水一期系统，分别从事原水、自来水生产供应和污水输送等业务。
第二，重组后的环境板块迅速成长。主要项目包括上海环境集团有限公司从事的垃圾中转、垃圾焚烧发电、垃圾填埋业务。
第三，重组后的房地产板块成为主业。公司房地产板块业务主要是指上海城投置地(集团)有限公司从事的普通商品房和保障性住房的开发业务。
启示建议：在政府的引导与支撑下，积极尝试市场化运作，在平台公司内部寻求运营模式多元化，强化投融资手段，在平台公司外部寻求资本运作多样化，强化资源优化整合。地方政府投融资平台要完成支持区域经济发展的根本使命，与当地经济共同发展，首先需要熟悉并正确运用合适的项目投融资手段，以自身较高的业务水平为依托，充分利用与政府的合作机会，灵活运用PPP、BOT、PFI、BT、ABS等政府投融资的常规模式寻求做大做强。同时，又要寻求外部支持，通过股权融资模式、并购模式等资本运作模式吸收外部资源，完成公司资本的整合优化。内外兼修，最终寻求与区域经济共同发展。