思想战线
2009年人文社会科学专辑第35卷ɴ. 2009Vol. 35
政策的制定、执行与经济发展关系探析
毕
摘的关键。
关键词：政策；经济发展；合理性与科学性；有效执行
虹①
要：经济的发展离不开正确的政策指导和有力的执行，合理、科学的政策是实现经济
的全面、协调、可持续发展的保证，因此政府客观分析形势，正确制定和执行政策是经济发展
没有人会质疑政府对经济发展的关注程度，宏观地讲是为了提高地区经济实力，增强综合竞争力，提高人民生活水平，促进社会发展；微观地讲是为了显示执政能力，赢得政绩。然而我们在抓经济增长的时候却单一地将目光停留在招商引资、大项目的落地上，而忽略了政策制定和执行对经济发展的影响。固然项目的实施，尤其是大项目的实施将对经济的发展起带动作用，为税收提供保障，但是没有配套政策的制定和执行，甚至出现政策不合理、执行不力的情况，将严重影响经济的发展，市场本身存在的局限性得不到“看不见的手”的正确干预，必将最终使市场失灵这个病毒蔓延到整个经济社会发展的各个领域，因此政策的制定与执行如何与经济社会的发展相适应，最大限度地提高人民生活水平，是我们应该多加关注的问题。通过政府制定政策和执行政策的问题，分析政策亦是经济发展的关键。
“十一五”发展规划，指导的是2005年 2010年的发展方向，2008年编制了三年规划，指导的是2009年、2010年、2013年的发展方向。本来规划是对一个地区至少是中期发展的一种指导性的文本，是要经过科学地论证才能行成正式的文本，一旦公布了就应该在规划周期内贯彻执行。但事实上，那么多的规划却没有一个能长时间地贯彻执行，新上任一届领导就会有新的思路，也就会衍生出新的规划。这对我们一个地区的持续性发展极为不利，很多政策，比如产业政策是要经过多年的发展才能见效果的，如果不持续地贯彻执行、半途而废的话那将前功尽弃。所以在这一点上笔者认为可以借鉴国外的经验，上一届政府制定的政策下一届政府依然能够继续贯彻执行下去，使政策的连续性增强。
（二）政策制定缺乏科学性
政策制定需要科学性。现在很多政策实施之前都邀请专家进行论证，有的还召开听证会，征求广大市民的意见，但是为什么有些政策制定的还是不够科学呢？首先政策制定的最终决策者是领导者，领导者不一定是每个领域的专家，由于决策程序的不合理，导致决策的不科学。其次是专家在专业领域提出的只是领域的专业意见，但是这些意见也要结合社会发展等情况综合考虑。最后，虽然召开听证会，但是市民参与度不高，很多意见没有得以体现，也有的意见没有站在大局考虑，只考虑了自身的利益。所以政策制定虽然有了专家和市民的意见，但是要从综合方面考虑，从社会发展大局考虑还是需要政府，这就对政府政策制定提出了更高的要求。
（三）政策滞后，致使政策执行困难政策不配套是当前政策执行的一个首要困
一、政策制定与政策执行
中存在的问题
政策的制定与执行是政策有效的关键所在，当今社会发展日新月异，我们所要面临的新情况与新问题层出不穷，所以对政策的制定与执行提出了更高的要求，只有适应了这种发展情况和速度的政策才能对经济社会的发展起指导作用，然而在现实的实践中却存在诸多的问题。
（一）政策制定的合理性受到挑战
政策制定的程序很难遵循合理性原则，决策制定的机制虽然存在，但是具体决策的过程往往还是领导说了算。如笔者所在的地区，政府在2004年编制了县域经济发展规划，指导的是2004年 2010年的发展方向，2005年编制了
①作者简介：毕
虹，云南大学经济学院硕士研究生（云南昆明，650091）。
政策的制定、执行与经济发展关系探析★
毕虹★
难，拿城中村改造为例。昆明市西山区建成区内有城中村115个，为四城区中城中村数量最多的。2008年，将完成14个城中村的改造，改造项目涉及马街街道办事处的沙地村（局部）、上峰村（局部）、福海街道办事处的郑家河老村、渔堆村、庄房老村、鲤鱼村（六组、九组）、福海小村、马家堆村、彰家楼村、平桥村、福海大村、陆家营村、韩家湾村、棕树营街道办事处的土堆村（局部），改造方式均采用企业参与的方式进行。任务目标已经确定，但配套的政策仍不明确，目前城中村改造刚刚开始，最终实施的情况还不清楚。
2003年，郑州市出台《郑州市城中村改造，开始了城中村改造的尝试。规定（试行）》
2006年以来，郑州市加快了城中村改造步伐。目前，郑州市城中村在建成区范围内共有115个行政村，164个自然村。现在已完成控制性规划审批的有17个行政村，正在做控制性详细规划的有27个，列入城中村改造计划的有44个。燕庄、西关虎屯、西史赵、齐礼阎、冉屯村、白庄村、芦邢庄村等已成为郑州市城中村改造的“。先行者”
正在实施城中村改造项目的某房地产开发公，城中村司副总经理罗先生认为，根据《规定》改造主要由区级政府来组织实施，而现在的情况是，郑州市的城中村改造工作已经大规模地开，区政府要编制的控制始。而据此《若干规定》性详细规划在短时间内难以出台，即使能很快出台，此前的改造规划免不了会与区政府后来编制的控制性详细规划出现偏差。这就很容易给开发工作造成被动。综观《若干规定》的内容，可以预计实施后的直接效果将是大大提高城中村改造的进入门槛，贯穿其中的隐性关键词是“实。门槛的大幅提高则会进一步抬升郑州房地力”
产行业的集中度，进一步促进行业垄断的形成，进而推动郑州楼市价格进一步上涨。
河南中原房地产顾问有限公司副总经理冯建军认为，《若干规定》第二十一条规定，安置房和规定安置开发比以内的配套开发商品房用地按照有关规定采取招标、拍卖、挂牌方式出让，安置开发比以外的土地，纳入市人民政府统一收购储备。这就意味着开发商要想获得城中村改造项目，即使前期已经有长期的大量投入，要想最终拿下项目，还必须走招拍挂程序。如此一来，开发商就必须筹措足够的资金，拥有绝对的实力来，特别是区域地段位置应对可能的“横插一脚”
都被大家非常看好的项目。即使千辛万苦拿下项目，1：2的安置开发比基本上可以测算出大致
的利润空间，加之由于拆迁费用并未明确由政府还是开发企业承担，预期利润再添一个变数。安，其实才是让开发企业置开发比中的这个“1”
真正头晕的变数。《若干规定》中明确规定了一个“三层补偿”概念，三层以上怎么办？语焉不详。且不论目前在郑州哪个城中村中还能找到只有三层的建筑，到拆迁的时候，开发企业拿着《若干规定》条文与村民商讨补偿方案，如果说。三层以上不予补偿，村民很可能就是“免谈”寻求政府协调，文件中也明确规定了直接责任由区级政府承担，而区级政府能够拥有的可支配资源十分有限，面对提要求的村民恐无能为力。为了构建和谐社会，保持社会稳定，最后一定还是要开发企业为更多的四层五层乃至八层九层买单。开发企业的综合成本究竟会是多少，恐怕没人敢拍胸脯。
为了确保自己的开发利润，相信凡是拿下改造项目的开发企业，想尽办法也要把“2”以外的部分给“招、拍、挂”下来，因为只有这样才可能实现企业的开发目标与经营需要。在城市土地资源匮乏的情况下，城中村改造必然会成为开发商争相猎取的对象。这一点颇有些类似股市中遇到自己持有的股票不断下跌时继续吃进的操作手法。显然，对于志在必得的开发企业来说，地价攀升已经是早已做好各种准备的选择了。
（四）中央与地方关系制约政策的执行由于我国实行的组织结构存在同一个部门受多方面的领导制约，比如说笔者所在的发展和改革部门，既受从国家到昆明市发展和改革部门的领导，又受区级政府的领导，那么在政策执行时既要考虑纵向也要考虑横向的发展，有时就会对政策执行造成一定的影响。
（五）政策执行也存在不科学的问题这是由于执行者的素质问题，就如前段时间笔者所在城市政府认为城市绿化率不够，要求“补绿”，对人民生活有益，城市环境得到改善，本来是件好事，可是执行者的“补绿”工程却让人哭笑不得，他们将本来种有一排树的人行道加为两排，甚至三排，严重影响了行人的通行，这样的情形使原来本意好的政策却遭到大众的质疑。
二、政策的有效执行是实现
经济发展的保证
（一）完善政策制定的合理性与科学性1. 保证政策制定程序的合理性
完善决策机制，就如建立法律程序一样的建立起政策制定的程序，程序建立在理性思考的基
11
思想战线
2009年人文社会科学专辑第35卷ɴ. 2009Vol. 35
础之上，遵循程序的公开性、公平性和适当性，使政策制定有章可循，只有建立并明确程序的重要性，才能减少人为因素对政策制定的影响，彻底摆脱人治大于一切的束缚，改变朝令夕改的现象，实现政策制定后的连续性。
2. 保证政策制定的明晰性
政策的明晰性之所以对政策的有效执行具有重要的影响，不仅是由于政策的明晰性决定着政策在执行过程中的可操作性，而且更因为模棱两可、含糊不清的政策往往给政策执行中的投机取巧者留下了钻空子的余地。就前一种情况而言，现实的政策实践中不乏执行中的政策因缺乏明晰性而难以操作的例子。例如，农业领域的粮食保护价政策虽然早已颁布，但是由于其内容规定得不够具体明确，特别是在一些关键性问题上没有制定出切实可行的具体操作措施，缺少相应的粮食风险基金制度，结果使粮食保护价政策根本就无法真正得到执行。这里的道理很简单：任何一个政策执行主体的执行行为都是以其对成本和收益的权衡分析为基本前提的，没有谁愿意做赔本的买卖。所以，在没有价差补贴来源的情况下，粮食企业收得越多，亏损就越大，因而它们必然要压价或限收，这样一来不仅粮农利益受损，而且使政策失信于民。至于后一种情况，即政策的含糊不清往往容易给投机取巧者在政策执行过程中留有漏洞可钻这一点，在当前许多地方，下岗职工最低生活保障政策的执行过程中表现得尤其常见。众所周知，随着我国国民经济的结构调整和国有经济的战略重组，一部分劳动力必然要游离出原有的劳动岗位，即下岗，与此相适应，政府也相继出台了一系列旨在为下岗工人提供基本生活保障的政策措施。然而，由于这些政策措施在某些方面规定得不够具体明确，特别是对最低社会保障政策的救助对象界定缺乏明晰性，对真下岗与非真下岗的界限缺乏具体明确的划分标准，因而常常造成这样一种有悖于既定政策目标的不良后果；一方面，非真正下岗工人获得了双重保障，而另一方面，真正下岗工人却常常还得不到基本的生活保障。
3. 保证政策制定的协调性
所谓政策的协调性，是指任何一项可执行的政策在其适用的时空范围内，不得与其它政策相抵触、相矛盾。政策的协调性是由政策的系统性所决定的。政策系统作为一个协调有序的整体，首先要求在确定的时空条件下，各项政策之间以及政策的各种表现形式之间不得互相抵触、互相矛盾，否则，就会破坏政策系统的正常结构，使
政策系统发生功能紊乱，并可能导致整个政策系统的崩溃和瓦解。
政策间缺乏协调还有一种表现形式就是政策不配套。由于客观世界的一切事物在本质上都是相互联系、互相影响的，所以在纷繁复杂的现代社会中，任何一个政策问题的解决仅靠某个单一的政策是不够的，它往往会涉及到多方面的因素，需要相关政策的配套才能奏效。但在现实的政策实践中，因相关政策的不配套而导致政策执行效果不佳乃至政策目标完全落空的例子俯拾即是。
（二）切实提高执行力
英国社会学家帕森斯曾经指出，随着政府规模的增大和事务性工作的增多，信息传递将出现一定程度的损耗，工作效率和政策执行能力将会相应降低。这就是著名的帕森斯定律。只有建立高效的信息传递机制和有机的行政体系，才能在一定程度上，避免政策执行能力在科层结构中不断弱化，以至于执行不力而事与愿违。
要提高执行能力，保证政策落实到位，就必须从人才、制度和全流程监控三个方面着手解决。建立一支过硬的人才队伍，是保证政策顺利执行的前提。主要途径就是加强公务员队伍建设，强化准入机制和培训机制，加强人才的优化配置，努力做到有为的有位、平庸的无位、无能的让位。同时，制度建设同样重要。只有政府各部门设计出科学而详细的业务流程，建立起奖惩分明的监察系统，才能解决行为随意化和无序化的问题。制度建设，一方面，要学习发达地区先进的行政管理经验；另一方面，要在服务社会的过程中，不断充实和完善现有体系，持续增加行政能力的边际效用。再者，党政领导要时刻督导政策执行的进程，时刻保持信息流的通畅和制度运行正常，尽快形成内生的、良性循环的行政流程。
经济的发展离不开正确政策的指导和有力的政策执行的促进，只有符合合理性和科学性的政策才能对经济的发展起到积极的作用，只有在经济规律中求发展才能实现经济的健康发展，揠苗助长、只追求数字的政策是不可能持续的，因此政府需要做的是还原一个自由竞争的市场，将政府转变成为一个服务者，尽可能地营造公平竞争的环境，使企业在社会的大天空中自由翱翔，各显所能，创造财富，聚全社会之力推动经济的全面、协调、可持续发展。
（责任编辑筱雅）