我国国家审计进入“全覆盖”新时代 西南财经大学教授、中国审计学会副会长---蔡春
十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了要加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，要完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。《国务院关于加强审计工作的意见》也提出要加大审计力度，创新审计方式，提高审计效率，对稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等政策措施落实情况，以及公共资金、国有资产、国有资源、领导干部经济责任履行情况进行审计，实现审计监督全覆盖，促进国家治理现代化和国民经济健康发展。日前，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及与之配套的《关于实行审计全覆盖的实施意见》等三个文件。由此标志着我国国家审计正式进入“全覆盖”新时代。
一、实行审计全覆盖的重要意义
实行审计全面覆盖是完善审计制度总体目标的重要内容。 《框架意见》及相关配套文件提出，完善审计制度的总体目标是通过健全有利于依法独立行使审计监督权的审计管理体制，建立具有审计职业特点的审计人员管理制度，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，到2020年，基本形成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的审计监督机制，进而
更好地发挥审计在保障国家重大决策部署贯彻落实、维护国家经济安全、推动深化改革、促进依法治国、推进廉政建设中的重要作用。
实行审计全覆盖是完善审计制度的首要重点任务。
《框架意见》及相关配套文件，完善审计制度的八大任务，其中第一项重要任务就是实行审计全覆盖，也就是要通过加强审计资源统筹整合和创新审计技术方法，依法全面履行审计监督职责，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。
实行审计全面覆盖有利于提高国家审计服务国家治理的水平。 据来自国家审计署的数据显示，目前全国审计人员只有9万人，但使用财政资金的单位至少有300万个，审计力量严重不足。2008年以来仅对国资委和财政部监管的118户中央企业中的57户进行过审计，对中央部委所属的94家企业基本上从未进行过审计，对国有企业境外（不含香港、澳门）机构和投资从未审计过，境外国有资产尚处于监督真空之中，这些状况严重影响了国家审计服务国家治理的水平。《框架意见》明确提出要实行审计全覆盖，相应的《关于实行审计全覆盖的实施意见》又提出了实行审计全覆盖的具体措施与路径，也就是初步构建了实行审计全覆盖的相关制度安排与相应的制度及策略保障。这必将有利于提高国家审计服务国家治理的水平。
二、全面准确理解审计全覆盖
按照《框架意见》及配套文件的精神，所谓审计全覆盖，就是在一定周期内对依法属于审计监督范围的所有管理、分配、使用公共资金、国有资产、国有资源的部门和单位，以及党政主要领导干部和国有企业事业单位领导人履行经济责任情况进行全面审计，实现审计全
覆盖，坚持党政同责、同责同审、做到应审尽审、凡审必严、严肃问责。《国务院关于加强审计工作的意见》明确提出，凡是涉及管理、分配、使用公共资金、国有资产、国有资源的部门、单位和个人，都要接受审计、配合审计。按照孙宝厚副审计长的解读，这就意味着凡涉及公共资金、国有资产、国有资源的都要接受审计；凡涉及对这些资金、资产和资源管理、分配和使用，都要接受审计；凡涉及这些资金、资产和资源的部门、单位和人员，都要接受审计。
此种审计全覆盖应该是必须是有深度、有重点、有步骤、有成效的全覆盖，以充分发挥审计的建设性作用。对重点部门、单位要每年审计，其他审计对象1个周期（比如五年）内至少审计1次，对重点地区、部门、单位以及关键岗位的领导干部任期内至少审计1次，对重大政策措施、重大投资项目、重点专项资金和重大突发事件开展跟踪审计，对问题多、反映大的单位及领导干部要加大审计频次。
实现审计全覆盖一靠加强审计资源统筹整合，二靠创新审计技术方法。
加强审计资源统筹整合，主要有五条途径：一是加强审计项目计划统筹。在调查了解清楚审计对象具体数量规模的基础上，建立分行业、分领域审计对象数据库，分类确定审计重点和审计频次，科学合理地编制中长期审计项目规划和年度计划，以确保在一定周期实现全覆盖。二是整合各层级审计资源。对涉及全局性或行业性的重点资金和重大项目实行全面审计，对热点难点问题进行专项审计。三是建立各级审计机关、不同审计项目之间的审计成果与信息的共享机制。四是加强内部审计成果运用，充分发挥内部审计作用。五是购买社会审计服务，有效利用社会审计力量。
创新审计技术方法，主要是构建大数据审计工作模式，包括建立国家审计数据系统和数字化审计平台。探索建立审计实时监督系统，实施联网审计。《框架意见》和配套文件还明确要求，被审计单位要依法向审计机关提供审计工作需要的电子数据信息和必要的技术文档，而且不得制定限制向审计机关提供资料和开放计算机信息系统查询权限的规定。
理论上讲，国家审计的本质目标是保障和促进公共受托经济责任的全面有效履行。公共受托经济责任延伸覆盖到哪里，国家审计的功能作用就应发挥至哪里。公共资金、国有资产、国有资源的分配、流动、管理和使用以及领导干部经济责任履行都属于公共受托经济责任覆盖的最重要方面。因此，公共资金配置到哪里，国有资产管理、经营、运用到哪里，国有资源占用利用在哪里，领导干部经济责任履行在哪里，国家审计的功能发挥就理所应当、合乎逻辑地覆盖到哪里！实行审计全覆盖在审计学理论上是有充分依据的，也就说，理论上，公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况原本就是属于国家审计的对象范围，原本就应该是国家审计功能所应覆盖的最重要方面。
三、重视和加强审计全覆盖的理论研究
实行审计全覆盖是中国特色审计制度的新发展和新内容，为审计理论创新研究提供了极好的机会和空间，我们必须予以高度重视并加强其相关理论研究。我个人认为，目前有以下一些重要问题急待加强研究。
1.审计全覆盖基本理论问题研究。主要包括审计全覆盖的内涵与外延，审计全覆盖的目标与实现路径，审计全覆盖的方式方法创新，
审计全覆盖与提升国家治理效率的关系以及审计全覆盖与促进“五大发展”等重大理论问题的研究。
2.公共资金、国有资产与国有资源审计问题研究。主要包括审计目标与内容，审计方法体系与评价标准，审计结果报告与公告等问题的研究。
3.国家审计对国有企业的审计权及其实现形式问题研究。主要包括全覆盖视角下，国有企业的审计环境、国家审计对国有企业审计权的基本依据以及国家审计对国有企业审计权实现形式选择等问题的研究。
4.经济责任审计纵深推进问题研究。主要包括进一步推动提升经济责任审计层次，覆盖省部级领导干部经济责任履行情况，重点关注公共经济权力行使情况，确立目标责任与构建责任履行报告载体，探索实现党政同责，同责同审等问题的研究。
5.境外国有资产审计问题研究。主要是研究如何实施对境外单位、国有企业境外投资的审计监控。包括审计目标、审计内容、审计方法、审计组织方式以及审计中的相关法律问题等的研究。
6.国家审计购买社会审计服务问题研究。主要包括国家审计购买社会审计的可行性与性质，相关成本确定与定价机制，双方契约关系以及相关法律责任等问题的研究。
7.政策执行效果审计问题研究。主要包括政策执行效果的概念界定与理论依据分析，审计的目标与内容，审计评价标准体系和审计方法与流程等问题的研究。
8.全覆盖视角下中长期审计项目规划与年度计划编制问题研究。主要包括如何构建分行业、分领域审计对象数据库，如何分类确定审计重点和审计频次，如何合理确定审计周期等问题的研究。
我国国家审计已进入“全覆盖”新时代，让我们所有审计人都张开双臂热情拥抱这一新时代的到来吧！
（作者系中国审计学会副会长，中国政府审计研究中心主任，西南财经大学教授）