2013年4月25日中共中央政治局常务委员会会议上,习近平总书记首次提到“宏观政策要稳、微观政策要活、社会政策要托底”。从那以后，“社会政策要托底”在中共中央、国务院和全国人大多次重要的会议和文件中反复出现，是当前中央对我国社会政策发展的一个重要指导原则。本文拟分析“社会政策要托底”提出的背景并结合我国当前转变经济发展方式和全面建成小康社会的需要，分析“社会政策要托底”的理论意义。
一、“社会政策要托底”要求提出的背景分析
要理解“社会政策要托底”的理论和实践意义，应该从对社会政策发展历程及围绕社会政策目标和功能的争论中去加以分析。
(一)当代世界各国社会政策发展的经验和争论
二战以后，针对当时经济发展与社会福利的需要，首先在西方发达国家建立了“福利国家”的社会政策体系。在战后前30年里，基于当时优越的国际经济和国内社会条件，这套社会政策体系在保障民生、维护社会公平方面发挥了重要的作用，并且在大多数国家的大多数时间里，实现了宏观经济、充分就业、财政收支与社会政策之间的协调发展，取得了经济发展与社会福利的双赢。因此，这一时期被西方社会政策研究者们称为“福利国家的黄金时期”。[1] 但是，后来随着经济全球化的加速和国际经济环境的变化，当初有利的经济、政治和社会条件发生了重要改变，导致西方“福利国家”的社会政策难以维系。在20世纪80年代后新自由主义的经济与社会理论主张充分发挥市场机制的作用，反对国家过多地干预市场经济与社会福利，反对政府用社会政策来调解收入分配和维护社会公平，而主张将政府的社会政策压缩到最低限度，只为最贫困的人提供最基本的生活保障。但事实证明，极端新自由主义关于社会政策的观点无法被绝大多数人接受。在经过左右两派的博弈后，在20世纪90年代发展起来的“第三条道路”社会政策理论认为，在全球化时代激烈经济竞争的情况下，单个的国家难以维系高福利的社会政策，但社会政策是为广大民众所需要的，是保障民生与维护社会公平的必要手段。因此，在全球化的时代里应该追求更加积极的社会政策。
近年来，许多国际机构大力推动建立社会保护底线（Social Protection Floor）。国际劳工组织在2012年通过了《关于国家社会保护底线的建议书》，[2][3] 明确了“社会保护底线”的概念，并建议各国都建立国家的社会保护底线。国家社会保护底线应至少包括以下四项内容：一是基本医疗保健的整套物品和服务。二是针对儿童的基本收入保障及营养、教育、关护和其他必要的物品和服务。三是针对处于就业年龄阶段但又无法获得足够收入的人员的基本收入保障。四是针对老年人的基本收入保障。很显然，社会保护的概念涉及了各国社会政策的重要领域。国际劳工组织在2014年发布的《世界社会保护报告（2014-2015）》中进一步将社会保护的目标界定为有利于经济复苏、包容性发展和社会公正。可以说，国际劳工组织关于社会保护的概念及建立社会保护底线的建议基本上概括了对当今世界上社会政策面临各种复杂问题的回应，代表了当今国际上社会政策理论发展的主流。
（二）进入新世纪后我国社会政策的发展
早在改革开放前，我国就形成了依附于计划经济体制的社会保护体系。改革开放以后，以前依附于计划经济体制的社会保护体系失去了制度依托，导致了制度失效。此后，我国于20世纪90年代的中后期陆续建立适应新的市场经济体制的社会保护体系。当时的目标是要将过去依托国家-单位（集体）体制的福利性社会保护体系尽可能转化为市场化方式运作，对无法按照市场化方式运作的部分也要按照“小政府、大社会”的理念加以改造，形成在政府主导下，以“社会福利社会化”的方式运作的体系。在其中，政府直接承担的责任要尽量的小。但从后来的实践结果上看，当时对社会保护体系的市场化和社会化改革并不成功，一是由于市场化改革虽然能够带来医疗、教育等方面服务供应的增加和质量的提高，但同时也带来了价格的大幅度上升，使这些服务对许多家庭和个人的可及性下降。二是由于社会福利社会化改革没有解决社会福利主体的资源供应问题，因此难以形成“大社会”的格局。由于市场化和社会化的改革都不成功，导致总体社会保护水平相对下滑，民众意见较大。
进入新世纪以后，我国开始扭转过去在社会服务领域过分市场化和忽略社会政策的倾向，加大了政府对社会保护的干预。一方面，扭转了过去在医疗、住房、教育等方面市场化的倾向，加大了在这些领域的基本公共服务投入，提高了这些方面基本服务的可及性。另一方面，加快完善社会保护体系，健全了城乡社会养老保险、医疗保险体系，建立了综合性的城乡社会救助的体系，并且出台了一些针对老年人、残疾人和儿童的社会保护措施，使我国的社会保护体系日臻完善。再一方面，在这一时期从中央和政府的重要文件中一再强调要加强和改善民生，并且从财政支出上落实了这一要求。从2003年以后，我国各级政府的“社会支出”① 占GDP的比例逐渐提高，从2003年仅占GDP的5.27%和占财政支出总额的25.8%上升到2012年占GDP的8.53%和占财政支出总额的36.2%的历史最高值。[4][5]从各个方面看，从2003年—2012年的这十年都是我国社会政策发展的重要阶段，因此这一时期被一些学者称为“社会政策的时代”。[6][7]
（三）当前我国经济与社会发展的新形势
最近几年里，我国经济与社会发展出现了一些新的情况。一方面，我国经济进入了发展减速的“经济新常态”。这种经济新常态对社会政策带来了两个方面的压力：一是财政收入增幅下降情况下维持社会支出增长的困难。二是一些研究者和决策者担心过高的社会支出会对经济发展产生负面影响。但另一方面，随着经济发展以及人口老龄化和快速城市化的发展，民众对教育、医疗、住房、社会保障、就业服务等方面的福利性需求进一步提升，要求政府提高福利供应。并且，当前经济进入新常态会导致经济风险增大，也需要通过社会政策去应对。同时，政府制定了在“十三五”期间实现全面建成小康社会的目标，并重点强调了“共享发展”的目标。这就要求社会政策的全面介入。上述各个方面的经济与社会背景变化使我国的社会政策发展遇到了比过去十多年更加复杂的挑战。决策者需要对社会政策的发展方向加以更加仔细的研究和慎重的决策。
面对上述新的背景和条件，我国在“十三五”期间需要通过制定和实施各项社会政策而在保障民生、维护社会稳定、促进经济发展和全面建成小康社会中发挥积极的作用。正是在这样的背景下，中央提出了“社会政策要托底”的要求。
二、“社会政策要托底”的理论意义
“社会政策要托底”是一个具有丰富理论意义的命题。一方面反映出中央对社会政策重要性认识的提升，另一方面也反映了社会政策本身应有的目标和本质特征，并且体现了追求积极的社会政策和发展型社会政策的倾向，
（一）“社会政策要托底”是中央对社会政策重要性认识的提升
“社会政策”是来自西方国家的概念，在我国长期以来一直没有进入官方的话语体系。改革开放前，“社会政策”被认为是资本主义的制度体系。改革开放后，“社会政策”被看成是来自于西方国家“高福利”的代名词。进入新世纪以来，随着我国社会政策快速发展，“社会政策”的概念开始进入中央重要文件中。在2006年中共十六届六中全会上通过的《中央关于构建和谐社会若干重大问题决定》中第一次出现了这一概念。但总的说来这一时期中仍少有正式采用“社会政策”的概念。2013年以来，中央领导和重要的中央文件中反复提到“社会政策要托底”的要求，明确强化了社会政策的概念。这代表着中央和国家领导层对社会政策认识的重要提升，表明中央对社会政策的认识超越了过去分门别类解决民生问题的思路，认识到社会政策是一个整体，教育、医疗卫生、社会保障与就业、住房保障，以及对老年人、残疾人、儿童等特殊人群的保障都属于社会政策，因此应该有超越各个具体领域的统一的发展方向、原则要求和制度框架。这将有助于逐步克服我国长期以来形成的部门分割和地方分立的碎片化的社会政策决策和实施体制，通过统一的顶层设计而建立统筹的制度安排和发展规划，以提高社会政策运行的效率和实际收效。
（二）“社会政策要托底”体现了中国特色的社会政策基本目标
我国的“社会政策要托底”不完全等同于国际上的“社会保护底线”，其内容要广泛得多：既要托民生保障的底，也要托经济发展的底；既要托社会稳定的底，也要托社会公平的底。也就是说，社会政策要针对社会运行各个方面的实际需要，在各个方面都要充分发挥其托底作用，更好地达到社会政策的基本目标。从这个角度看，中央提出的“社会政策要托底”是依据中国国情的社会政策的基本目标，既与当代社会政策的基本目标相吻合，是依据社会政策自身的本质属性而提出的要求，同时也体现了中国特色。
（三）“社会政策要托底”强调了社会政策干预性和弥补性的基本特征
“社会政策要托底”意味着我国社会政策的基本特征并不是国家替代或完全改变市场和社会的运行，而主要是针对市场和社会的不足而加以干预和弥补。其中，干预是指国家公权力介入资源分配和服务提供过程中，调节资源分配和服务提供的体制和机制，使其趋于优化。弥补是指国家公权力基于市场和社会运行结果的不足而通过再分配等方式发挥补充性的功能，使社会的总体运行结果达到或接近民生保障、社会公平、社会活力等方面的理想状况。因此，从理论上看，“社会政策要托底”不同于过去左右两翼对社会政策的偏狭理解：既不同于左翼想要以社会政策去替代市场经济的观点，也不同于右翼的“不干预主义”，而是既强调要充分发挥市场机制的作用，又清楚地看到市场的不足，从而通过社会政策的托底去干预和弥补。
（四）“社会政策要托底”体现了中国特色的积极的和发展型社会政策的理念
“积极的社会政策”是指社会政策不能只是被动地去满足穷人的基本需要和被动应对社会问题，而是要采取积极的措施去预防和解决各种经济和社会问题：既要通过各种手段去满足人的基本需要，又要建构良好的社会结构以预防社会问题，还要为经济与社会发展营造良好的社会环境。[8][9] 20世纪90年代提出的“发展型社会政策”理论进一步指出，社会政策不仅应该满足人的需要，而且还应该与经济发展相协调，有利于经济发展，能够对促进经济发展做出贡献。[10][11][12] “社会政策要托底”符合积极的社会政策和发展型社会政策的理念，是在我国面临复杂经济与社会发展形势，尤其是经济进入新常态、人口老龄化和快速城市化的背景下提出的社会政策积极干预思路。正如一些研究者所指出的，“社会政策要托底”是针对我国国情的一种积极的托底。[13]它要求社会政策一方面能够在保障民生中发挥托底的作用，另一方面也能够在维护社会公平、预防社会问题、构建和谐社会和促进经济与社会发展中发挥积极的托底作用。
参考文献：
[1]Scharpf, Fritz W. and Schmidt, Vivien A., Welfare and Work in the Open Economy(Volume 1)[M].Oxford University Press, 2000.
[2]国际劳工组织.关于国家社会保护底线的建议书.（国际劳工大会第202号建议书）[OB/EL].国际劳工组织网站.
[3]唐钧.托底性民生保障的经验及借鉴[J].中国民政2015(7).
[4]财政部历年的《全国财政决算表》[OB/EL].财政部预算司网站.
[5]国家统计局公布的历年全国GDP数额及社会保险基金支出数额[OB/EL].国家统计局网站.
[6]王思斌.社会政策时代:中国社会发展的选择[N].中国社会科学报，2010-03-23.
[7]郁建兴,何子英.走向社会政策时代：从发展主义到发展型社会政策体系建设[J].社会科学，2010(7).
[8]孙炳耀.我们要尽快熟悉积极社会政策[N].北京日报,2009-07-27.
[9]林卡.倡导积极社会政策推动社会创新[N].中国社会科学报，2015-10-14.
[10]张伟兵.发展型社会政策理论与实践——西方社会福利思想的重大转型及其对中国社会政策的启示[J].世界经济与政治论坛,2007(1):25.
[11]徐道稳.以发展型社会政策构建发展型福利社会[J].深圳大学学报（社会科学版)，2008(1).
[12]郁建兴,何子英.走向社会政策时代:从发展主义到发展型社会政策体系建设[J].社会科学,2010(7).
[13] 王思斌.试论经济发展新常态下积极的社会政策托底[J].东岳论丛，2015(3).
[基金项目] 国家社会科学基金重点项目“转变经济发展方式的社会政策研究”（11ASH009）。
注释：
①“社会支出”是国际上用来衡量一个国家或地区在社会政策领域财政支出总量的指标。我国政府的财政预决算和官方统计体系迄今为止没有采用这一指标。为了在研究中评价政府社会政策水平，并与其他国家的情况加以比较，我们按国际通行的方式，将各级政府在教育、医疗卫生、社会保障与就业、住房保障四个方面的财政支出加在一起，以此代表我国各级政府的“社会支出”。